Projet de loi de finances pour 1999 : Agriculture et pêche

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LA DISPARITION DU FONDS DE GESTION DE L'ESPACE RURAL (FGER)

Le FGER, créé par la loi du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, a pour objet, selon l'article L. 112-16 du code rural ^{29( * )} , de contribuer " au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural, en priorité ceux auxquels les agriculteurs ou leurs groupements sont parties prenantes ". Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernent les actions de débroussaillage, d'entretien des haies et d'amélioration de l'abord des lieux habités.

1. La disparition du FGER dans le " FF-CTE "

L'an dernier, votre rapporteur avait souhaité que la loi d'orientation agricole reprenne le dossier des procédures d'aménagement rural et garantisse ainsi l'avenir du FGER.

Pourtant, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit la disparition du FGER au sein du nouveau " fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation " (CTE). En effet, ses crédits, 140 millions de francs, sont redéployés vers ce fonds qui est doté de 300 millions de francs, et la ligne budgétaire du FGER est désormais supprimée.

Cette situation ne constitue que l'un des épisodes de l'existence mouvementée du FGER depuis sa création en 1995. Il convient de rappeler les épisodes précédants :

1- le FGER avait déjà failli disparaître en 1997 (dotation nulle dans le projet de loi de finances, finalement portée à 150 millions de francs par les deux assemblées) ;

2- il a fait, chaque année, l'objet de nombreuses annulations de crédits qui étaient symboliquement choquantes (mais compréhensibles, compte tenu, d'une part, du montant des crédits reportés disponibles et, d'autre part, du niveau de consommation des crédits) ;

3- à l'automne 1997, le ministre avait annoncé que " la sauvegarde du FGER " constituerait une de ses " priorités pour 1998 " ;

4- il disparaîtra de facto au 31 décembre 1998. Le projet de loi de finances pour 1999 redéploie ses crédits dans le fonds de financement des CTE. Selon les informations recueillies par votre commission, les opérations déjà engagées en 1998 au titre du FGER seraient toutefois menées à leur terme et soldées en 1999.

Evolution budgétaire du FGER (1995-1999)

(en millions de francs)

Année	LFI	Evol. n/n-1 (%)	Crédits annulés	Crédits annulés / LFI (%)	Crédits n-1 reportés	Crédits ouverts	Crédits consommés
1995	500	-	164	33 %	-	335	51
1996	388	- 22 %	170	44 %	284	502	199
1997	150	- 61 %	145	97 %	303	308	181
1998	140	- 7 %	10	7 %	127	257	-
1999	0*	-	-	-	-	-	-

* 140 millions de francs redéployés vers le nouveau fonds de financement des CTE

2. La fin de la lancinante question de la mission du FGER

L'article 38 de la loi d'orientation de 1995, devenu l'article L. 112-16 du code rural prévoyait à l'origine que le FGER " contribue au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural. Il doit être en priorité affecté aux agriculteurs ou à leurs groupements ".

Défendant la conception d'un " FGER agricole ", l'article 123 de la loi de finances pour 1997, voté par l'Assemblée nationale, modifiant l'article L. 112-16 du code rural, disposait que le FGER contribue à financer des projets " dont les agriculteurs ou leurs groupements sont partie prenantes " (exclusivité).

Revenant à la conception d'un " FGER rural ", l'article 66 de la loi du 2 juillet 1998 portant DDOEF a repris la rédaction initiale de l'article, en supprimant l'exclusivité des financement aux projets présentés par les agriculteurs ou leurs groupements et en leur accordant une simple priorité.

Avec la disparition du FGER, cette définition des missions devient obsolète. Toutefois, votre commission tient à faire remarquer que le basculement des crédits de l'ancien FGER dans le fonds de financement des CTE revient à une conception " exclusivement agricole " et constitue un nouvel errement dans la définition précise de la destination de crédits d'un montant compris, selon les années, de 150 à 300 millions de francs.

Votre commission rappelle qu'il est proposé dans le projet de loi pour l'aménagement et le développement durable du territoire de créer un fonds de gestion des espaces naturels (FGEN ), distinct du fonds de financement des CTE mais qui pourrait peut-être le compléter sur le volet " espace rural - non agricole " ^{30( * )} et doté pour 1999 de 164 millions de francs.

B. L'ESPACE RURAL, LA FORÊT ET LA PÊCHE

1. Les crédits consacrés à l'espace rural et à la forêt

Les dépenses relatives à l'espace rural et à la forêt (agrégat 03) représentent 2,5 % des concours publics à l'agriculture. Elles sont financées pour un tiers par le ministère de l'agriculture et de la pêche.

a) La diminution des crédits consacrés à l'espace rural

Hors FGER, forêt et hydraulique agricole, les crédits consacrés à l'aménagement et au développement rural sont en forte réduction chaque année comme le montre le tableau ci-après.

Evolution des dotations réservées à l'aménagement et au développement rural

	1997	Prévisions 1998	Perspectives 1999
Montant total * (en millions de francs)	126,4	118 ,3	86,3
Evolution n/n-1 (en %)	-	- 6,4 %	- 27 %

* lignes budgétaires : 44-80 article 21 ; 44-80 article 50 ; 61-44 article 20 ; 61-84 article 10.

Source : ministère de l'agriculture et de la pêche.

b) L'évolution des crédits relatifs à la forêt

Le financement de la politique forestière s'opère par l'intermédiaire du budget général et celui du Fonds forestier national (FFN), compte spécial du Trésor alimenté par une taxe prélevée sur divers produits forestiers.

Pour 1999, globalement les crédits augmentent de 2,2 %. En effet, plusieurs chapitres bénéficient de hausses de crédits, notamment :

- les crédits déconcentrés liés à la production forestière et à la sauvegarde de l'espace forestier (chapitre 44-92 article 20, + 7,8 %) ;

- la contribution de l'Etat aux frais de gestion des forêts des collectivités assurée par l'ONF (chapitre 44-92 article 70, + 3,3 % à 875 millions de francs) ;

- les crédits affectés à la restauration des terrains de montagne (notamment les autorisations de programme augmentent de 20 %) ;

- l'Inventaire forestier national voit ses dotations progresser de 5,8 % à 30,87 millions de francs.

Engagements totaux (budget de l'Etat et FFN)

(en millions de francs)

Engagements totaux	LFI 1997	LFI 1998	Evol. n/n-1 (%)	PLF 1999	Evol. n/n-1 (%)
Montant, évolution	1 757,94	1 692,77	- 3,7 %	1 729,46	+ 2,2 %

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche.

ð La discussion de la prochaine loi d'orientation forestière, annoncée pour 1999 et la signature d'un contrat de plan Etat/ ONF devraient permettre de remettre à plat les crédits budgétaires consacrés à la forêt.

c) La situation financière du FFN

A la suite de la réforme de la taxe forestière en 1991, le FFN a connu une baisse brutale de ses recettes annuelles qui se situaient entre 700 et 800 millions de francs en moyenne et sont tombées après 1991 à environ 400 millions de francs, en dépit de mesures de redressement prises en 1994 et 1995 à l'initiative du Sénat. Le relais n'a pu être que partiellement pris par le budget de l'Etat, en raison des efforts de rigueur budgétaire.

La situation financière du FFN continue de préoccuper votre commission. Le problème de l'affectation d'une ressource pérenne au FFN, étudiée par le précédent Gouvernement dans le cadre de sa loi d'orientation agricole, n'est pas encore résolu.

Le rapport de notre collègue à l'Assemblée nationale Jean-Louis Bianco, intitulé " La Forêt : une chance pour la France " et remis le 25 août dernier au Premier ministre, préconise, afin de financer l'effort de compétitivité et d'emploi demandé à la filière - bois, " une mise à niveau du FFN ". Deux solutions sont envisagées (l'aggravation de la taxe pesant sur la filière étant exclue) :

1- un effort budgétaire de l'Etat ou de l'Union européenne selon le principe " prescripteur - payeur ",

2- ou une ressource nouvelle.

ð La prochaine loi d'orientation forestière, qui devrait s'inspirer des propositions contenues dans ce rapport, sera peut-être l'occasion pour le Gouvernement actuel d'apporter une solution à cette situation.

2. Les crédits consacrés à la pêche

La pêche a été introduite dans les attributions du ministère de l'agriculture en 1993. Depuis 1994, les crédits destinés à ce secteur sont passés de 120 à 186 millions de francs en 1998.

Les dépenses liées à la pêche (agrégat 06) représentent seulement 0,2 % des concours publics à l'agriculture, financé pour moitié par le ministère et pour l'autre par l'Union européenne.

En 1999, les dotations bénéficiant au secteur de la pêche sont globalement reconduites à 190 millions de francs, en hausse de 0,25 % : 151 millions de francs de dépenses ordinaires, 39 millions de francs en crédits de paiement (et 40 millions de francs en autorisations de programme).

Le montant des crédits affectés à la pêche maritime se répartitissent sur trois chapitres :

1- chapitre 36-22 " Subvention à divers établissements publics " article 14 " Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) " : 3,296 millions de francs ;

2- chapitre 44-36 " Pêches maritimes et cultures marines - subventions et apurement FEOGA " : 147,6 millions de francs ;

3- chapitre 64-36 " Pêches maritimes et cultures marines - Subventions d'équipement " : 38,7 millions de francs.

Evolution des différentes lignes budgétaires concernées (DO et CP)

(en millions de francs)	LFI 98	PLF 99	% 99/98
IFREMER ^31( * )	3,3	3,3	0 %
Interventions en faveur des entreprises de pêche et de cultures marines	22	52	136,4 %
OFIMER ^32( * )	125,13	95,6	- 23,6 %
Modernisation et développement des entreprises de pêche et de cultures marines	18,1	18,1	0 %
Organisation des marchés	20,6	20,6	0 %
TOTAL	189,13	189,6	0,25 %

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche.

C. L'AGRO-ALIMENTAIRE

1. Les crédits consacrés aux industries agro-alimentaires

Ils représentent 0,5 % des concours publics à l'agriculture (agrégat 02), financés pour moitié par le ministère de l'agriculture et de la pêche.

a) Les crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche

L'essentiel des crédits consacrés aux industries agro-alimentaires se trouvent au chapitre 61-61 " Développement du stockage, de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et de la mer ", couramment appelé " crédits de politique industrielle ". Il est doté en 1999 de 154,5 millions de francs de crédits de paiement (en baisse de 10,8 %) ^{33( * )} :

1- les articles 10 et 20 " Amélioration des conditions de stockage , de transformation et de commercialisation " (il s'agit des interventions relevant de la prime d'orientation agricole (POA) ^{34( * )} ) sont dotés en 105,7 millions de francs (en baisse de 10,8 %) ^{35( * )} ;

2- l'article 30 " Abattoirs publics " est doté de 10,2 millions de francs (en baisse de 11,1 %) ;

3- l'article 80 " Crédits déconcentrés pour l'environnement et la compétitivité des entreprises ", comprend une dotation contractualisée dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions de 23,8 millions de francs (en baisse de 10,6 %) ;

4- l'article 90 " Actions de restructuration " est doté de 14,8 millions de francs (en baisse de 10,7 %).

L'examen de l'évolution des crédits de ce chapitre depuis 1995, montre une diminution constante (voir tableau ci-après).

Evolution des crédits du chapitre 61-61 en LFI depuis 1995

(en millions de francs)

	1995		1996		1997		1998		1999
	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP
61-61	225,6	217,9	207,8	192,8	173,5	188,6	150,2	173,2	150,2	154,5

ð Globalement on observe donc un déclin des aides au secteur des industries agro-alimentaires , lié au recul plus général des aides à l'industrie. Mais il faut remarquer le maintien en 1999 du montant des autorisations de programme sur ce chapitre, qui avaient beaucoup diminué les années précédentes.

D'autres postes sont consacrés en tout ou en partie aux industries agro-alimentaires :

1- le chapitre 44-53 article 50 " Restructuration des abattoirs publics " doté de 8,72 millions de francs (comme en 1998) ;

2- et le chapitre 44-53 article 90 " Autres actions " doté pour 1999 en ce qui concerne les actions diverses en faveur des industries agro-alimentaires, de 0,4 million de francs.

Rappelons que les industries agro-alimentaires seront concernées par les efforts du ministère faits en matière de sécurité alimentaire en 1999. D'autre part, il convient de noter la création, dans le cadre du projet de loi d'orientation agricole voté en première lecture à l'Assemblée nationale, d'un Conseil supérieur des exportations agricoles et alimentaires ainsi que celle d'un fonds de valorisation et de communication pour la promotion des produits agricoles ^{36( * )} .

b) La politique menée par le Gouvernement en matière de distribution des aides

Depuis quelques années, compte tenu de la nécessité d'une aide minimale d'origine nationale pour l'obtention du concours du FEOGA et de la relative faiblesse des dotations inscrites au budget de l'Etat, la quasi-totalité des aides aux industries agro-alimentaires provenant du ministère de l'agriculture et de la pêche est réservée aux dossiers présentés par les entreprises qui sont en droit d'obtenir une intervention complémentaire du fonds européen : les autres dossiers ne peuvent plus recevoir d'aide pour leurs investissements.

Le Gouvernement estime que le secteur des industries agro-alimentaires est généralement capable de réaliser ses investissements sans aide extérieure et que ce sont les seules industries de première transformation des productions agricoles, le plus souvent à faible marge, qui ont besoin de concours publics.

Cette position pose un problème d'égalité dans la distribution des aides publiques aux entreprises car les PME agro-alimentaires ne bénéficiant pas des aides du ministère de l'agriculture ne sont pas éligibles au régime d'aide mis en oeuvre par le ministère de l'industrie pour les autres PME.

ð Le ministère de l'agriculture affirme que des démarches sont entreprises pour remédier à cette situation.

c) Les crédits consacrés à la recherche publique en matière agro-alimentaire

L'effort public en faveur de la recherche agronomique et agro-alimentaire se fait essentiellement ^{37( * )} par l'intermédiaire du BCRD (budget civil de la recherche et du développement technologique) qui comporte les dotations du ministère de l'Education nationale, de la recherche et de la technologie et les moyens affectés au ministère de l'agriculture et de la pêche.

Le budget de la recherche publique agro-alimentaire peut être estimé à environ 1 milliard de francs ; l'effort de recherche dans le secteur privé avoisine les 2 milliards de francs, soit environ le double.

2. Les actions de promotion à l'exportation

a) Le nécessaire soutien aux exportations agro-alimentaires

Le commerce extérieur agro-alimentaire français a enregistré un solde excédentaire excellent de 64,3 milliards de francs en 1997 (en hausse de 30 % par rapport à 1996). Ce développement des exportations a concerné presque tous les secteurs ^{38( * )} : la production a crû dans chacune des branches des industries agro-alimentaires à l'exception du tabac. La situation est restée excellente au cours des premiers mois de 1998, mais un fléchissement s'est ensuite fait sentir en raison de la persistance de la crise asiatique.

Comme votre commission des finances l'avait souligné dans son rapport de 1998, ces bons résultats à l'exportation ne reposent pas seulement sur quelques grands groupes ou entreprises à taille internationale mais sur une multitude de PME et d'exploitations individuelles pour lesquelles l'accès à ces débouchés est largement conditionné par le soutien public et l'action dans un cadre collectif.

Dans le secteur agro-alimentaire, on recense en effet 15.670 entreprises exportatrices parmi lesquelles 2.100 réalisent un chiffre d'affaires égal ou supérieur à 10 millions de francs.

b) L'évolution des crédits budgétaires

La dotation budgétaire aux actions de promotion, inscrite au chapitre 44-53 article 30 " Actions de promotion " , est en régression constante depuis de nombreuses années.

Or, pour 1999, elle s'établit à 167,9 millions de francs , en augmentation de 6,3 % par rapport aux crédits votés en 1998 (157,9 millions de francs) mais en stabilité parfaite par rapport à la dotation effectivement perçue en 1998 (167,9 millions de francs).

C'est la SOPEXA (Société pour l'expansion des ventes de produits agricoles et alimentaires) qui bénéficie de la majeure partie de ces crédits (82 % en 1998) ^{39( * )} . Elle contribue à la promotion des exportations françaises et au développement des débouchés extérieurs de ces produits. Cet organisme, créé en 1961 à l'initiative du ministère de l'agriculture et du centre français du commerce extérieur (CFCE) et d'organisations agricoles, est financé à hauteur de 25 % par le ministère, et pour plus de 45 % par des financements publics (autres ministères, Union européenne, offices agricoles et CFCE).

Evolution des ressources 1993-1997

(en millions de francs)

	Subvention du ministère (et évolution)	Total des ressources (et évolution)
1993	177 112	493 353
1994	180 800 (+ 2,1 %)	565 659 (+ 14,7)
1995	176 500 (- 2,4 %)	614 469 (+ 8,7 %)
1996	165 300 (-6,3 %)	610 024 (- 0,7 %)
1997	155 983 (- 5,6 %)	610 679 (+ 0,1 %)

La subvention pour la SOPEXA devrait s'établir en 1999 à 138 millions de francs, en hausse de 10 millions de francs par rapport à 1998 après plusieurs années de baisse.

Une mission d'inspection menée en 1997 par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'agriculture a conclu au bon fonctionnement de la SOPEXA.

ð Actuellement, la SOPEXA négocie un contrat de plan sur cinq ans avec l'Etat dans lequel sera contractualisée sa dotation budgétaire. Cette négociation devrait être l'occasion de clarifier les priorités de la SOPEXA.

D. L'INSTALLATION EN AGRICULTURE

La politique de l'installation en agriculture a pour objet d'aider le jeune agriculteur dans le financement de la reprise ou la création d'une entreprise agricole et de faciliter la transmission des exploitations.

1. Une panoplie de mesures

Les deux principaux instruments de cette politique sont la dotation jeune agriculteur (DJA, 645 millions de francs en 1999) et les prêts à moyen terme spéciaux à taux bonifiés (enveloppe de 5 milliards de francs de prêts à l'installation pour 1999), mais une vaste panoplie de mesures financières, fiscales et sociales est consentie en faveur de l'installation des jeunes.

Parmi les mesures financières , on retient :

- la dotation d'installation " jeune agriculteur " (DJA) ^{40( * )} ;

- le prêt global d'installation (1994) ;

- la bourse de l'Etat versée aux jeunes réalisant le stage pratique de 6 mois préalable à l'installation de jeunes agriculteurs (1992).

A l'échelon des régions et des départements, des programmes financés par le FIA (Fonds pour l'installation en agriculture) complètent ce dispositif.

Les mesures fiscales sont principalement issues de la loi de finances rectificative pour 1991 qui a profondément aménagé certains régimes fiscaux :

- le régime d'exonération partielle des droits de succession pour les biens ruraux loués par bail à long terme et les parts de GFA ;

- le régime de transmission des biens à titre gratuit ;

- le régime d'acquisition d'immeubles ruraux par les jeunes agriculteurs ;

- le dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ;

- le dispositif d'abattement applicable aux bénéfices imposables ;

- la correction de l'effet fiscal sur les sommes reçues par les bailleurs de biens ruraux au titre de l'avance sur les fermages.

La principale mesure sociale en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs concerne l'exonération partielle des cotisations sociales. Il faut également noter que la DJA produit un " effet de levier " qui permet d'accéder à d'autres avantages (prestations logement, prestations familiales sous conditions de ressources, etc.).

2. Une évaluation difficile

Il est difficile d'évaluer le montant moyen global des aides consenties aux jeunes agriculteurs qui s'installent. Toutefois, à la suite d'un audit portant sur la période 1988-96, la Cour des comptes a évalué :

- à 360 000 francs l'aide moyenne pour un jeune agriculteur qui s'installe ;

- à 550 000 francs le coût global d'une installation pour la collectivité.

La Cour s'est également interrogée sur l'efficacité économique de l'ensemble des aides à l'installation et a encouragé les pouvoirs publics à conduire des études d'évaluation de la politique de l'installation. En particulier, le ministre s'est engagé lors de la discussion de ce budget à l'Assemblée nationale a effectuer un bilan du FIA.

Au seul plan de ses résultats et en faisant abstraction de son coût, le bilan des actions engagées semble toutefois relativement positif :

- dix ans après leur installation, le taux de cessation d'activité des jeunes agriculteurs aidés n'est que de 5,8 % ^{41( * )} ;

- en 1997, selon les chiffres de la Mutualité sociale agricole, plus de 13 000 exploitants de moins de 40 ans se sont installés ^{42( * )} ;

- entre 1992 et 1997, le nombre de dossiers d'aide à l'installation (DJA ou prêts) ayant reçu un avis favorable en commission départementale ne cesse d'augmenter, pour atteindre 9 113 en 1997.

Toutefois, sur le premier semestre 1998, le CNASEA ^{43( * )} note une baisse sensible du nombre des dossiers d'installation des jeunes agriculteurs. Cette situation peut s'expliquer par l'attentisme des candidats à l'installation face aux négociations engagées au niveau de la PAC et de l'OMC et par l'impact de la réforme du régime de préretraite intervenue en 1998 ^{44( * )} qui restreint le champ d'application des préretraites ^{45( * )} .

E. LES CALAMITÉS AGRICOLES

La ligne budgétaire consacrée à l'indemnisation des calamités agricoles ^{46( * )} est vide en 1999 : 225 millions de francs en 1998 et 0 en 1999, en raison d'un niveau élevé de trésorerie (1,5 milliard de francs fin juin) qui devrait permettre de faire face aux besoins en 1999. Toutefois, le ministre s'est engagé lors de l'examen de ce budget à l'Assemblée nationale à abonder cette ligne en cas de nécessité ^{47( * )} .

Par ailleurs, le développement de l'assurance-récolte est, selon le ministère, un " objectif souhaitable ". En particulier, le projet de loi d'orientation agricole tel qu'adopté en première lecture à l'Assemblée nationale prévoit qu'un rapport sur ce sujet devra être réalisé.