Projet de loi de finances pour 1999 : Petites et moyennes entreprises : commerce et artisanat

C. DE MULTIPLES INSTRUMENTS

Les instruments autres que ce budget, qui permettent de soutenir les PME commerciales, artisanales et de services, sont nombreux, qu'il s'agisse d'autres budgets, de concours financiers extrabudgétaires ou bancaires, de mesures fiscales ou enfin d'aménagements de leur environnement législatif et réglementaire.

Mais, tout d'abord, le secrétariat d'Etat lui-même bénéficie de ressources complémentaires qui lui sont directement affectées.

1. les ressources complémentaires du secrétariat d'Etat

Les deux plus importantes sources de financement complémentaires de ce budget sont, pour le secrétariat d'Etat, le FISAC (fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce) et le FSE (fonds social européen).

a) Le FISAC : un budget bis

Créé par la loi du 31 décembre 1989 ^{3( * )} le FISAC correspond à la part du produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, dite "taxe sur les grandes surfaces" qui ne sert pas à financer les indemnités de départ à la retraite des artisans et commerçants ^{4( * )} .

Le fonds a été doté de 400 millions de francs en 1998 soit plus que la totalité de ce budget, hors administration centrale, qui est, on l'a vu, de 386,9 millions de francs.

Le FISAC, consacré, à proportion de 80 %, à des actions en faveur du commerce rétablit en quelque sorte l'équilibre au profit de ce dernier, l'artisanat étant, on l'a vu, privilégié par le budget dans un rapport identique.

La loi précitée de décembre 1989 a assigné à la taxe sur les grandes surfaces deux objectifs qui sont de financer, outre l'assurance-vieillesse des artisans et commerçants, une aide :

à la transmission ou à la restructuration d'entreprises commerciales ou artisanales réalisant moins de 3,5 millions de francs de chiffre d'affaires ;

à la sauvegarde des activités correspondantes dans des secteurs où elles sont menacées par les mutations sociales en cours.

(1) Concernant le premier de ces objectifs, le nombre d'opérations de transmission-reprise d'entreprises initiées par les organismes consulaires est en baisse. Le FISAC contribue à financer des opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce (ORAC), qui constituent un volet important des contrats de plan Etat-régions.

(2) Quatre des six principale catégories d'opérations parmi les 18 que subventionne le fonds concourent à la réalisation du deuxième objectif. Il s'agit :

de la rénovation de halles et marchés ;

de la réhabilitation du commerce et de l'artisanat dans les quartiers sensibles ;

des opérations "1.000 villages de France" dans les communes de moins de 2.000 habitants ;

des opérations "coeur de pays", dans celles d'au-plus 30.000 habitants et "centre 2.000" pour les autres.

Il s'agit, face aux mutations du secteur de la distribution liées au développement des grandes surfaces et à l'évolution des modes consommation, d'assurer le maintien d'une desserte commerciale et de services de proximité indispensables à la vie sociale et de préserver l'équilibre entre les différentes formes de commerce en favorisant l'adaptation des structures traditionnelles.

Les opérations "1.000 villages de France" donnent la priorité aux commerces multiservices (y compris la télématique), les opérations "coeur de pays" : sont les plus souples et les plus larges (possibilité de couplage avec une ORAC, aides directes aux entreprises, acquisition de locaux par la commune, etc...)

Le tableau suivant récapitule les financements des principales catégories d'actions qui viennent d'être décrites.

b) Le fonds social européen

Les crédits du FSE (fonds social européen), créé par le Traité de Rome, sont rattachés en cours d'exercice, au titre IV du budget de l'artisanat, par voie de fonds de concours.

Leur montant (environ 40 millions de francs : 42,7 millions de francs en 1997 et 43 millions de francs en 1998) est à peu près stable.

Il s'agit essentiellement d'aide à l'emploi et de formation, à dimension nationale ou transnationale (aide au financement de stages de formation pour demandeurs d'emploi, aide aux jeunes demandeurs d'emploi par création d'entreprises, etc...)

Ces actions bénéficient à l'artisanat dans une proportion de près de 80 %.

2. Les autres concours budgétaires

L'annexe jaune du projet de loi de finances pour 1999 qui retrace l'effort financier de l'Etat en faveur des PME évalue à environ 8 milliards de francs pour 1999, les crédits spécifiques d'aide à ces entreprises inscrits dans le budget d'autres départements ministériels.

Les contributions les plus importantes sont, dans l'ordre, les suivantes :

Principales aides budgétaires aux PME

1999

(DO + CP)

	en millions de francs
- Emploi et solidarité :	4.773,30
- Economie-Finances-Industrie :	2.845,00
dont charges communes et comptes spéciaux	1.122,00
industrie	1.341,10
- Agriculture et pêche	160,80
- Recherche	75,00
- Aménagement du Territoire	218,70 (en partie)

Ces crédits correspondent :

- pour le ministère de l'emploi et de la solidarité à des mesures d'allégement du coût du travail, aux contrats initiative-emploi, à la formation professionnelle des jeunes ;

- pour les charges communes et les comptes spéciaux du Trésor , aux activités de la SOFARIS (garantie des financements des PME : emprunts et apports de capitaux propres) ;

- pour l' industrie , au fonds de développement des PMI (300 millions de francs en AP), à des fonds régionaux pour l'aide au Conseil (FRAC) ou aux transferts de technologie, aux actions de l'ANVAR (795 millions de francs en AP)

- le ministère de l'agriculture et de la pêche finance différentes interventions en faveur d'entreprises de pêche et de culture marine, de commercialisation de produits agricoles et de produits de la mer.

- le ministère de la recherche favorise, au moyen notamment du Fonds de la recherche et de la technologie (FRT), la mise à la disposition des PME de chercheurs et de techniciens supérieurs, les transferts de technologie et la diffusion d'informations scientifique et techniques en leur faveur.

- le budget de l' aménagement du territoire (218,7 millions de francs), enfin pour ne s'en tenir qu'aux principaux financements comporte des aides bénéficiant en partie aux PME (la prime à l'aménagement du territoire - PAT - le fonds national d'aménagement du territoire - FNADT - le fonds d'aide à la décentralisation - FAD...)

Ainsi, le budget du secrétariat d'Etat, même doublé par le FISAC et abondé par le Fonds social européen, paraît modeste, non seulement en valeur absolue, par rapport à l'importance des secteurs considérés, mais aussi en valeur relative, en comparaison des efforts des autres ministères.

Au moins, le concours budgétaire de l'Etat, considéré dans sa globalité, semble-t-il moins disproportionné avec les enjeux en cause.

3. Les aides des collectivités territoriales et de Bruxelles

a) Les aides des collectivités territoriales

L'annexe jaune, précitée, à la loi de finances évalue - on l'a vu - à 3 milliards de francs sur cinq ans (1994-1998), l'effort financier des régions en faveur des PME. Dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions.

D'autres collectivités peuvent y être associées, notamment à travers les ORAC (opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce), déjà évoquées.

Les communes participent également -comme il a aussi été montré- à des opérations subventionnées par le FISAC ("1000 villages de France ", "coeur de pays", "centre  2000" etc...).

b) Les aides de Bruxelles

Quant aux aides de la communauté européenne, elles devraient atteindre, pour la période 1997-2000, un total de 180 millions d'écus (1.180 milliard de francs), avec trois catégories d'objectifs :

- amélioration de l'environnement administratif et réglementaire

- financement d'investissements

- aide à l'internationalisation.

Les principaux instruments en sont :

- le FEDER (220 millions de francs, hors Corse, en 1997) dont les crédits complémentaires aux aides budgétaires nationales, sont versés directement aux préfets de région :

- le Fonds social européen -FSE- (38 millions de francs attendus en 1999) dont les crédits viennent abonder -on l'a vu- le titre IV du budget de l'artisanat.

4. Les interventions des établissements publics

Divers établissements publics sont spécialisés dans les interventions en faveur des PME, les plus importants sont les organismes consulaires (chambres de commerce et d'industrie et chambres des métiers) qui bénéficient d'impositions affectées (taxe pour frais des chambres des métiers et imposition additionnelle à la taxe professionnelle pour les chambres de commerce)

a) Les chambres de commerce et d'industrie

Les actions de formation des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et celles de leurs services généraux bénéficient en majorité ou en totalité aux PME. Elles y consacrent respectivement 31,3 % et 47,5 % de leur budget qui est alimenté, en partie, par une imposition additionnelle à la taxe professionnelle (IATP) dont le produit a été, en 1996, de 5,9 milliards de francs.

Consolidation du budget des CCI pour 1996 (21 régions sur 22)
	TOTAL	Services généraux	Formation
Produits de l'IATP	5,9	4,4	1,5
Total produits de fonctionnement	17,9	8,5	5,6

Les CCI fournissent aux PME les services suivants :

- informations spécialisées, scientifiques et technique (à travers le réseau des ARIST), générales et sectorielles (sur le commerce, les marchés étrangers) ;

- aides aux formalités, grâce à des centres spécialisés

- conseil en développement et appui à la création d'entreprises

b) Les chambres des métiers

Les chambres des métiers bénéficient de ressources spécifiques dont la principale est la taxe pour frais qui a rapporté environ 1 milliard de francs en 1996, année durant laquelle les dépenses des chambres se sont montrées à 2,8 milliards.

Consolidation du budget des chambres des métiers pour 1996 (en milliards de francs)
Total des dépenses	2,853
Total des recettes	2,939
dont
- taxe pour frais	1,072
- redevance du répertoire des métiers	0,086

Dans la plupart des départements (hors Alsace-Lorraine), la taxe pour frais, acquittée par les entreprises inscrites au répertoire des métiers, comprend deux éléments :

- un droit fixe, dont maximum est aujourd'hui déterminé par loi ;

- un droit additionnel dû par les seuls artisans imposés à la taxe professionnelle.

Outre leurs missions de représentation de l'artisanat auprès des pouvoirs publics, de tenue du répertoire des métiers et de secours aux artisans sans travail, les chambres de métiers mènent 3 types d'action :

- assistance aux PME en matière de formalités

- formation professionnelle (accueil, information et orientation des jeunes, classes pré-professionnelles en alternance, stages de formation continue,...)

- animation économique (conseil aux entreprises et aux collectivités locales).

Du fait de son double plafonnement, l'évolution du produit de la taxe pour frais (dont le relèvement du maximum du droit fixe est autorisé chaque année par le loi de finances) n'a pas suivi celle des dépenses des chambres de métier.

c) Le fonds national de promotion et de communication de l'artisanat

Ce fonds a été créé par un décret du 13 novembre 1997. C'est un établissement public administratif qui reçoit le produit de la majoration de 10 % du droit fixe de la taxe pour frais des chambres de métiers, instaurée par la loi de finances pour 1997 afin de financer des actions de promotion et de communication de l'artisanat à caractère national.

Un peu moins de 50 millions de francs ont ainsi été perçus en 1997 (48,5 MF) et en 1998 (46,4 MF).

d) L'EPARECA

Créé par la loi du 14 novembre 1996 portant pacte de relance pour la ville, l'EPARECA (établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux), a été doté de 130 millions de francs, prélevés sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, et est habilité à emprunter une somme équivalente.

Il dirige des opérations tendant à la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales situées dans des zones sensibles urbaines.

5. La parafiscalité

Douze taxes parafiscales perçues au profit de comités professionnels de développement économique (horlogerie, ameublement...) ou de centres techniques industriels (fonderie, cuir, construction...) sont destinées à encourager des actions collectives de recherche et de développement industrielles en faveur des PMI.

Leur produit a dépassé, en 1999, le milliard de francs (1.014,60 MF).

6. Les prêts

La procédure des prêts spéciaux bonifiés (sur crédits budgétaires) et des prêts conventionnés à l'artisanat exerce, on l'a vu, un effet de levier important puisque l'ensemble du financement bancaire correspondant s'est élevé, en 1997, à près de 10 milliards de francs (9,49), dont 2,3 milliards pour les seuls prêts bonifiés, à partir d'une enveloppe budgétaire de 158,75 millions de francs (une enveloppe complémentaire a été ouverte en ayant recours au FISAC).

L'artisanat investit environ 40 milliards de francs par an. L'offre de crédits correspondante est largement déterminée, tant en volume qu'en coût, par l'importance des prêts à taux préférentiels qui représentent de 10 à 13 milliards.

Or, ce dernier montant dépend lui-même étroitement de celui de l'enveloppe de prêts bonifiés ouverte annuellement en application de conventions passées entre l'Etat et les banques adjudicataires ^{5( * )} .

Des prêts bancaires pouvant couvrir éventuellement des besoins de trésorerie sont également consentis aux entreprises commerciales et artisanales à partir de ressources CODEVI.

Les prêts du FDES (comptes spéciaux du Trésor) jouent également un rôle de catalyseur auprès des banques en ce qui concerne les restructurations industrielles qui permettent le maintien d'emplois durables dans des PME à l'échelon régional (moins de 400 salariés) ou départemental (moins de 250 salariés).

Enfin, la banque de développement des PME (BDPME) , créée en 1996 à partir d'un rapprochement du Crédit d'équipement des PME (CEPME) et de la Société française de garantie des financements à risque des PME (SOFARIS) mène plusieurs types d'actions en collaboration et non plus en concurrence, comme c'était le cas pour le CEPME, avec les établissements traditionnels : garanties d'emprunts, cofinancement d'investissements, interventions en fonds propres...

Ses objectifs sont la création, la consolidation ou le développement de jeunes entreprises, le renforcement des fonds propres des PME...

Son capital, détenu par l'Etat, (51,52 %), la Caisse des dépôts (40,45 %), et les Banques populaires est de 1,956 milliard de francs.

Il est à noter que les petites entreprises titulaires de commandes publiques paraissent faire l'objet d'une sollicitude particulière de la part de la BDPME (financement des délais de paiement, prêts, ...) et du CEPME (avances pour un montant annuel de 24,5 milliards de francs !).

Cela n'est que justice, car les PME qui n'ont, au demeurant, que peu accès aux marchés publics, sont moins en mesure que de plus grandes entreprises de supporter les conséquences du comportement éventuel de mauvais payeur de l'Etat.

7. L'environnement fiscal, législatif et réglementaire

Si les multiples aides financières qui viennent d'être passées en revue sont d'une grande importance pour les PME commerciales, artisanales et de service, celles-ci n'en sont pas moins contraintes pour l'essentiel de compter sur leurs propres forces.

Aussi est-il peut-être encore plus important pour elles de pouvoir mener leurs activités sans être découragés par des dispositions fiscales, législatives ou réglementaires étouffantes.

a) Les dépenses fiscales

Les dispositions fiscales favorables aux PME (abattements, exonérations, réductions et crédits d'impôts) peuvent avoir pour elles autant, si ce n'est plus, d'impact que les interventions budgétaires à leur profit ou les subventions qui leur sont octroyées.

En outre, le manque à gagner qui en résulte pour l'Etat peut être compensé par ailleurs par une moindre dégradation (cotisations sociales), voire une augmentation de certaines recettes (impôts sur le revenu, sur les sociétés...), grâce à l'amélioration de l'emploi et des résultats des entreprises ainsi permise.

L'effort fiscal de l'Etat en faveur des PME est important. Il a été évalué, pour les mesures chiffrables, ) 12,49 milliards de francs en 1999 (contre 14 milliards de francs en 1998).

L'annexe jaune, précitée, à la loi de finances, récapitule pour 1999, les actions que comporte le volet fiscal de la politique gouvernementale concernant les PME.

Les plus coûteuses sont récapitulées dans le tableau suivant :



Les mesures fiscales favorables aux PME sont ainsi, soit générales (exonérations de plus values, crédits d'impôt recherche ou formation...), soit localisées (zones prioritaires, politique de la ville), soit sectorielles (soutien à l'activité du bâtiment, aux entreprises innovantes...).

Elles concernent, ou bien les entreprises elles-mêmes, leurs dirigeants et leur personnel (stock options), ou bien les contribuables qui participent à leur création ou à leur financement.

Les dispositions recensées dans le jaune pour 1998 ont été complétées par celles du dernier DDOEF (loi 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier) ainsi que du présent projet loi de finances.

On peut citer notamment :

- le projet de réforme de la taxe professionnelle (suppression de la part salaires à compter de 2003)

- l'extension du régime fiscal des micro-entreprises

- diverses mesures en faveur :

• de la transmission d'entreprises (augmentation des taux de réduction des droits sur les donations lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ou de 75 ans)

• de leur création ou de leur financement (réduction d'impôts sur le revenu des personnes physiques à raison des dons faits aux organismes participant financièrement à la création d'entreprises : extension aux sociétés existant depuis, non plus 7 mais 15 ans, du bénéfice du report d'imposition des plus-values de cession de titres...)

• des stock options (exonérations de cotisations sociales accordée par le DDOEF aux jeunes sociétés de moins de 15 ans et à celles immatriculées au registre du commerce en cas de cession des titres en question : octroi aux sociétés de moins, non plus de 7 mais de 15 ans, du bénéfice du régime de bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises créé par la loi de finances de l'année dernière).

b) L'aménagement du cadre législatif et réglementaire de l'activité des PME

De nombreux textes ont tenté, dans les années 90, de faciliter la tâche des PME commerciales et artisanales en levant des entraves législatives et réglementaires à leur bon fonctionnement et en atténuant les conséquences des mutations du cadre de leurs activités.

On peut citer :

- Pour le seul urbanisme commercial : les Lois "Doubin" de 1990, "Sapin" de 1993, "Raffarin" de 1996, le volet "urbanisme commercial" du plan PME pour la France du 27 novembre 1995, les mesures provisoires du DDOEF du 12 avril 1996... Après un coup de frein temporaire lié à la mise en place du nouveau dispositif, il s'avère que les commissions départementales (CDEC) se montrent plutôt moins restrictives qu'auparavant s'agissant de l'implantation de nouvelles surfaces mais que l'importance de ces dernières diminue en moyenne.

- Pour l'aménagement du territoire : la loi du 4 février 1995 devrait se trouver modifiée, sur certains points, par un prochain projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable qui envisage, notamment, la création par les collectivités et leurs groupements, d'un "conseil de développement" associé à l'élaboration de la charte du territoire.

Les PME ont été également concernées par :

- la loi de 1996 relative au pacte de relance de la ville

- différents décrets d'application de la loi "Raffarin", précitée, du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, pris au sujet des CAP (certificats d'aptitude professionnelle), de la qualification artisanale...

On assiste parfois à un certain mélange des genres, en ce qui concerne le commerce et l'artisanat, entre lois de finances et autres textes législatifs :

• les fonds d'assurance formation (FAF) ont ainsi été restructurés par la loi de finances pour 1997 (regroupement des fonds existants en fonds régionaux, etc...)

• la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle pour le commerce et l'artisanat comportait un important volet fiscal (avec la déduction du salaire du conjoint ainsi que des cotisations aux régimes facultatifs de protection sociale et des primes correspondant à des contrats d'assurance groupe, la prorogation de la réduction d'impôt pour la formation des chefs d'entreprise individuelles, une réduction d'impôt pour la souscription au capital de sociétés non cotées, des possibilités de réduire les pertes en capital subies par la création de sociétés en cessation de paiement, etc...).

Ce texte, important, avait également prévu un abattement de cotisations d'assurances maladie au profit des entrepreneurs individuels créant ou reprenant une entreprise, une augmentation du nombre d'entreprises bénéficiant d'une durée réduite de contrôle fiscal, des mesures encourageant la mobilisation de l'épargne de proximité en faveur du financement des PME...

Le secrétariat d'Etat aux PME attache enfin, à juste titre, une grande importance à la simplification des obligations administratives des entreprises à sa charge. 37 mesures dans ce sens avaient été présentées en conseil des ministres il y a un an, en décembre 1997 (fusion des déclarations sociale et fiscale, unification des demandes de retraites des personnes ayant exercé plusieurs activités...).

Le 14 octobre dernier, M. Strauss-Kahn a évoqué également, à l'occasion de l'assemblée annuelle de la confédération générale des PME, la simplification de certaines obligations (en matière de TVA...) et la suppression d'impôts archaïques prévue par le présent projet de loi de finances pour 1999.

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En résumé, les actions que ce budget permet de mener sont plus importantes que le montant de ses crédits peuvent le laisser penser, en raison de l'effet de levier (bonification d'intérêt) ou du rôle catalyseur (contrats de plan Etat-régions, ...) de certaines dépenses.

Cependant, malgré les moyens complémentaires dont dispose le secrétariat d'Etat (FISAC, FSE...), il ne s'agit que d'un instrument parmi une multitude.

Les aides financières directes (8 milliards de francs pour l'ensemble des ministères) importent, sans douter, moins que les prêts octroyés (de 10 à 13 milliards de francs), les mesures fiscales (12,5 milliards de francs) ou les aménagements de l'environnement législatif et réglementaire des PME.