EXAMEN DES ARTICLES
Article 1
er
-
Autorité de
contrôle technique
de l'environnement sonore aéroportuaire
Chapitre VII du titre II du livre II de la première partie
du
code de l'aviation civile : " Environnement des
aérodromes "
Cet
article insère dans le code de l'aviation civile un nouveau chapitre,
composé de huit articles, créant une nouvelle autorité
administrative indépendante compétente en matière de bruit
aux abords des aéroports.
Ce nouveau chapitre VII du titre II, relatif aux aérodromes ouverts
à la circulation aérienne publique, du livre II, consacré
aux aérodromes, de la première partie -législative- du
code de l'aviation civile, insère
huit articles nouveaux
,
relatifs à la création et au mode de nomination des membres de la
nouvelle autorité administrative indépendante, à leur
régime d'incompatibilité, aux dispositions de leur statut qui
garantissent leur indépendance, ainsi qu'aux pouvoirs de ses agents,
à ses attributions et aux modalités de publicité de ses
travaux.
Dans un souci de clarté et afin de refléter plus clairement le
contenu de ce nouveau chapitre, votre commission vous propose d'intituler ce
chapitre : " Autorité de régulation de l'environnement
sonore aéroportuaire ".
En effet, votre commission a modifié l'intitulé de
l'autorité (voir ci-après).
Article L.227-1 du code de l'aviation civile -
Création et composition de l'autorité
Cet
article instaure une nouvelle autorité indépendante et fixe le
mode de désignation et la durée du mandat de ses membres.
La rédaction de cet article s'inspire des dispositions en vigueur pour
les autres autorités administratives indépendantes, relatives
à l'existence et au mode de désignation de leurs membres, qu'il
s'agisse par exemple des lois relatives à la création du Conseil
supérieur de l'audiovisuel (CSA), de la Commission nationale
informatique et liberté (CNIL) ou de l'Autorité de
régulation des télécommunications (ART), même si
certaines spécificités apparaissent dans le texte proposé.
I.
CRÉATION D'UNE AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE
DE CONTRÔLE TECHNIQUE DE L'ENVIRONNEMENT SONORE AÉROPORTUAIRE
La question du principe de la création d'une autorité
administrative indépendante a déjà été
soulevée dans l'exposé général du présent
rapport. Votre rapporteur n'y reviendra pas.
On se bornera donc ici à indiquer que le texte proposé pour
l'article L.227-1 du code de l'aviation civile institue un organisme
doté d'un tel statut, qui est dénommé
" Autorité de contrôle technique de l'environnement sonore
aéroportuaire ".
En cohérence avec ses propositions tendant à renforcer le
rôle de proposition et de médiation de cette autorité,
votre commission a adopté un amendement à cet article comme aux
autres articles, tendant à la nommer " Autorité de
régulaiton de l'environnement sonore aéroportuaire " (ARESA)
et non " Autorité de " contrôle technique " de
l'environnement sonore aéroportuaire " (ACTESA).
En conséquence de la création de cette autorité,
l'institution indépendante créée en 1997 par le
décret n°97-284 du 27 mars 1997 pour le seul
aéroport de Roissy -et qui n'a pas eu d'activité- serait
supprimée et le décret abrogé.
Contrairement à ce qui est de mise pour d'autres autorités
indépendantes, le texte du projet de loi ne définit pas la
mission générale de l'organe qu'il créé. Votre
commission vous propose d'insérer dans le texte une phrase pour
remédier à cette lacune.
II.
COMPOSITION DE L'AUTORITÉ
1.
Le nombre de membres
Le nombre de membres de l'autorité est fixé à sept par le
projet de loi
. Les exemples d'autorités indépendantes
existantes montrent que le législateur a opté, au fil des textes
de loi, pour une diversité de solutions : le nombre de membres de la
CNIL est de dix-sept, celui de la COB de dix, alors que le CSA a neuf membres,
l'ART cinq membres, tandis que le projet de loi relatif à la
modernisation et au développement du service public de
l'électricité propose de nommer six membres à la
Commission de régulation de l'électricité.
2.
Le mode de nomination des membres
Comme c'est souvent le cas pour ce type de structure administrative,
le mode
de nomination des membres est mixte
: le texte prévoit que, à
l'instar de dispositions de la Constitution relatives au Conseil
constitutionnel et de dispositions législatives similaires pour d'autres
autorités, certains membres seront nommés par le
pouvoir
exécutif
et d'autres par le
pouvoir législatif.
Cette
pluralité d'origine vise à accroître
la
légitimité, la représentativité, le pluralisme et
l'indépendance des membres.
Pourtant, cette logique n'est pas mise en oeuvre clairement par le projet de
loi :
D'abord, les membres "
désignés
"
par le Président de l'Assemblée nationale et du Sénat sont
pourtant "
nommés par décret du Premier
Ministre
". Cette disposition consacre une certaine confusion
des genres : le décret ne pouvant contrevenir au choix des
Présidents des assemblées, il est alors contraint.
On rappellera cependant que de telles dispositions existent déjà
dans le droit : la loi de 1978 relative à l'informatique aux
fichiers et aux libertés a consacré une solution voisine pour la
CNIL, de même que la loi de 1986 relative à la liberté de
la communication pour le CSA.
Ensuite, le projet de loi prévoit l'intervention de
deux types
de décrets
pour la nomination des membres de l'autorité :
- un décret en Conseil des ministres pour la nomination du
Président,
- un
" décret du Premier Ministre "
pour la
nomination des six autres membres, dont deux seraient au préalable
" désignés "
, comme cela vient d'être dit,
par les présidents des assemblées parlementaires.
Cette solution pourrait résulter de la volonté de conférer
au président de l'autorité une légitimité et un
prestige supplémentaire du fait de sa nomination en Conseil des
ministres -qui requiert en outre, en pratique un accord du Président de
la République et du Premier Ministre sur sa personne-.
Même si un système voisin s'applique déjà à
la COB, autorité dont la collégialité est d'ailleurs moins
marquée que d'autres autorités indépendantes, le
Président et les autres membres de cette autorité n'étant
pas nommés pour la même durée, cette disposition
est en
contradiction avec le caractère collégial de ce type
d'institution, qui est une garantie d'indépendance et
d'impartialité
.
Aussi, votre commission vous propose d'adopter une rédaction qui, se
rapprochant de certains modèles déjà en vigueur (dont
celui de l'ART), consacre une répartition plus claire du pouvoir de
nomination entre pouvoirs législatif et exécutif et au sein
même de l'exécutif, et qui respecte mieux le principe de
collégialité :
- deux membres seraient nommés respectivement par le
Président de l'Assemblée nationale et le Président du
Sénat ;
- cinq membres, dont le président et les quatre experts, seraient
nommés par décret du Président de la République.
3.
La qualification des membres
Le texte de loi ne formule pas d'exigence générale
quant
à la qualité des membres susceptibles d'être nommés,
à l'inverse par exemple du décret précité du
27 mars 1997 pour l'institution indépendante, ainsi que, pour
l'Autorité de régulation des télécommunications, de
la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des
télécommunications qui avait prévu, à la suite d'un
amendement de la Haute Assemblée
20(
*
)
, que les membres soient
compétents en matière, notamment, d'économie des
territoires.
On relèvera également que le projet de loi précité
sur le service public de l'électricité comprend une prescription
d'ordre général sur la compétence des membres de la
commission de régulation de l'électricité en
matière juridique, économique et technique.
Votre commission vous propose de rajouter une condition de compétence
générale pour les membres de l'autorité, afin
d'accroître leur légitimité et leur autorité,
notamment pour les membres " non experts " comme le président
et les deux membres nommés par les présidents des
assemblées parlementaires.
Le projet de loi prévoit
que des personnalités soient
nommées pour leur compétence respectivement en matière
"
d'acoustique et de gêne sonore
" et
"
d'aéronautique et de navigation
aérienne
".
Ces dispositions sont reprises du décret
du 27 mars 1997 qui imposait que, sur les dix experts de
l'institution indépendante, la moitié soit compétente en
acoustique et gêne sonore et l'autre en aéronautique et navigation
aérienne.
Votre commission vous propose d'introduire, au sein de l'autorité, un
expert en matière de santé humaine et de composer ainsi le
collège des experts :
- un expert en santé humaine ;
- un expert en acoustique et en gêne sonore ;
- un expert en transport aérien ;
-
un expert en navigation aérienne.
On notera que ne figure pas dans le texte, contrairement aux dispositions
relatives à l'ART et au CSA, par exemple, de limite d'âge pour la
nomination. Votre commission vous propose d'en instaurer une identique (65
ans).
4.
La durée et le rythme de renouvellement des mandats
Le projet de loi prévoit que les membres de l'autorité sont
nommés pour six ans.
Cette durée est identique à celle qui régit le statut des
membres du CSA, ou de l'ART, pour ne prendre que ces deux exemples. La
durée du mandat des membres de la CNIL est quant à elle de cinq
ans, celle des membres de la COB de quatre ans (six ans pour le
Président).
Rythme de renouvellement
Le souci légitime d'assurer
la continuité de l'action de
l'autorité
inspire le système proposé, relativement
classique, de
renouvellement triennal par moitié des membres.
Le projet de loi prévoit que :
- les membres de l'autorité "
autres que le
Président
" sont renouvelés par moitié tous les
trois ans ;
- le mandat est de six ans ;
- pour la première nomination, trois membres -dont ne fait pas
partie le Président- choisis par tirage au sort dans chaque
catégorie (experts aériens, experts en matière de bruit,
membres désignés par les Présidents des
assemblées), sont nommés pour 3 ans seulement.
Votre commission a adopté une rédaction modifiée de ces
dispositions, tendant à assurer :
- un renouvellement par moitié tous les trois ans ;
- un mandat de six ans, sauf, à la constitution initiale de
l'autorité, pour trois membres, dont deux " experts " et un
membre nommé par l'un ou l'autre président des assemblées,
désignés par tirage au sort et nommés pour trois ans
seulement, le président étant, quant à lui, nommé
pour six ans.
En prenant l'hypothèse que l'autorité soit constituée en
2000, le système de renouvellement serait le suivant : le
Président serait nommé en 2000 puis tous les six ans, et seraient
effectuées, à partir de 2003, 3 ou 4 nominations tous
les trois ans, suivant le schéma ci-après :
RYTHME PRÉVU DE DÉSIGNATION DES MEMBRES
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
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Nombre de nominations |
7 |
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3 |
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4 |
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3 |
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4 |
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siège n° 1 : Président |
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siège n° 2 : (Sénat ou Assemblée) |
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siège n° 3 : (Sénat ou Assemblée) |
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siège n° 4 : (expert) |
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siège n° 5 : (expert) |
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siège n° 6 : (expert) |
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siège n° 7 (expert) |
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|
- :
première série de nominations pour 6 ans
: première série de nominations pour 3 ans, par tirage au
sort
deuxième série de nominations (pour 6 ans)
: troisième série de nominations (pour 6 ans)
: quatrième série de nominations (pour 6 ans)
: cinquième série de nominations (pour 6 ans)
5.
Les garanties d'indépendance des membres
Comme il est de coutume, deux dispositions, en plus du régime
d'incompatibilités qui figure à l'article L.227-2 (voir
ci-dessous), assurent l'indépendance des membres de l'autorité :
- l'irrévocabilité du mandat,
- son caractère non renouvelable,
Il s'agit de deux garanties essentielles.
L'interruption anticipée du mandat
donne lieu à une
nomination pour la durée du temps restant à courir. Si celle-ci
est inférieure ou égale à deux ans, et par
dérogation au principe de non-renouvelabilité, le
remplaçant
peut être renommé membre de
l'autorité
.
Ces dispositions figurent, plus ou moins clairement, dans d'autres textes
réglant le statut d'autorités administratives
indépendantes.
Notons que les motifs d'empêchement éventuel d'un membre de
l'autorité ne sont pas spécifiés dans le présent
projet. Il est simplement dit : "
si l'un des membres ne peut
exercer son mandat ...
".
Pour renforcer les garanties d'indépendance, votre commission vous
propose de préciser que, comme c'est le cas pour la CNIL
21(
*
)
, sauf démission, il ne peut
être mis fin aux fonctions de membre de l'autorité qu'en cas
d'empêchement constaté par elle dans des conditions qu'elle
définit.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-1 du code de
l'aviation civile ainsi modifié.
Article L.227-2 du code de l'aviation civile -
Régime d'incompatibilité des membres de
l'autorité
Cet
article pose les incompatibilités corrélatives à la
fonction de membre de l'autorité, en vue d'assurer l'indépendance
de l'institution.
Cet article comporte un autre volet traditionnel du statut des membres d'une
autorité administrative indépendante, destiné à
assurer leur indépendance, celui des
incompatibilités
électives et professionnelles
.
Le texte dispose que la fonction de membre de l'autorité est
incompatible avec :
- un mandat électif ;
- une activité professionnelle publique ou privée ;
- une responsabilité associative conférant un
intérêt direct ou indirect à l'activité des
aéroports.
Votre commission vous propose d'y ajouter une incompatibilité avec la
détention directe ou indirecte d'intérêts dans une
entreprise du secteur de l'aéronautique.
Elle a, en outre, apporté à la rédaction une clarification
destinée à lever une éventuelle ambiguïté
quant à l'incompatibilité avec tout mandat électif et
toute activité professionnelle.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-2 du code de l'aviation
civile ainsi modifié.
Article L.227-3 du code de l'aviation civile -
Compétences générales de l'autorité
Cet
article confère des compétences générales à
l'autorité, en matière de recommandation et de saisine de
l'administration.
Dans le texte proposé par le projet de loi pour cet article du code, les
compétences générales de l'autorité sont de deux
ordres :
un pouvoir de recommandation
, à son initiative ou à
la demande des ministres chargés de l'environnement ou de l'aviation
civile, sur :
la maîtrise des nuisances sonores et la limitation de leur impact
sur l'environnement ;
La mesure du bruit.
Votre commission vous propose de préciser qu'il s'agit de la mesure
des nuisances sonores occasionnés non seulement par le transport
aérien, mais aussi par l'activité aéroportuaire, ce qui
étend la notion aux bruits ambiants et au bruit du trafic routier
notamment.
En outre, compte tenu d'une certaine remise en cause actuelle des indices de
bruit retenus et de la nécessité de définir de nouveaux
indices de mesure,
votre commission vous propose de préciser que ce
pouvoir de recommandation de l'autorité concernant la mesure du bruit
s'étend à la définition des indices de mesure
.
un pouvoir de saisine
de l'autorité administrative, en
cas de manquement aux règles de protection de l'environnement des
aérodromes.
Par souci de clarté rédactionnelle, votre commission vous propose
de préciser qu'il s'agit de l'environnement sonore des
aérodromes.
En effet, même si la question de la compétence de
l'autorité sur les autres éléments de l'environnement
aéroportuaire (qualité de l'air et de l'eau notamment) se pose,
le choix du projet de loi est de limiter, pour l'instant, ces
compétences à la gêne sonore.
Ce pouvoir de saisine de " l'autorité administrative
compétente " par la nouvelle activité indépendante
pose la question de la coordination de son action avec la commission existante
en matière de sanction des infractions aux limitations des nuisances
sonores.
Rappelons que, suivant le décret en Conseil d'Etat du
27 mai 1997, pris par le précédent Gouvernement et
appliqué par l'actuel Gouvernement, l'article R.226-1 du code de
l'aviation civile indique que le ministre peut infliger une sanction
administrative à un contrevenant, sur proposition de la commission
nationale de prévention des nuisances (CNPN).
La CNPN est ainsi composée :
COMMISSION DE PRÉVENTION DES NUISANCES SONORES
Article R.226-5 du code de l'aviation civile
(Décret n° 97-534 du 27 mai 1997, art. 1
er
)
Les
membres de la Commission nationale de prévention des nuisances, ainsi
que leurs suppléants, sont nommés par arrêté du
ministre chargé de l'aviation civile pour une période de
trois ans renouvelable.
La commission est présidée par un inspecteur
général de l'aviation civile et de la météorologie
et comprend en outre :
1° Quatre représentants de l'Etat, dont un proposé par le
ministre chargé de l'environnement et un proposé par le ministre
chargé de la défense ;
2° Quatre personnalités qualifiées dans le domaine de
l'aéronautique, dont au moins un exploitant et un gestionnaire
d'aérodrome ;
3° Quatre personnalités qualifiées dans le domaine de
l'environnement, proposées par le ministre chargé de
l'environnement, dont une au moins au titre des associations de riverains.
La procédure de sanction
définie aux
articles R.226-1 à 6 du code de l'aviation civile est la suivante :
- un arrêté ministériel est nécessaire pour
fixer
des restrictions d'usage sur une plate-forme
. A ce jour, sont
concernés les aérodromes de Charles-de-Gaulle, Le Bourget,
Toulouse, Toussus-le-Noble et Issy-les-Moulineaux. (Un arrêté est
en préparation pour Nice) ;
- lorsqu'une infraction aux arrêtés portant restriction
d'usage en vue de réduire le bruit autour des aérodromes est
constatée,
un procès-verbal
d'infraction
est
dressé par un agent assermenté et notifié au responsable
du vol, par lettre recommandée avec accusé de
réception ;
- les responsables du vol, propriétaires, exploitations techniques
ou exploitant commerciaux des aéronefs doivent alors
justifier leur
décision
par lettre recommandée avec accusé de
réception, adressée sous quarante-huit heures au ministre
chargé de l'aviation civile ; le responsable du vol dispose d'un mois
pour faire part de ses observations,
- à l'issue de ce délai,
un dossier est adressé au
ministre chargé de l'aviation civile
, comprenant :
la copie du procès-verbal d'infraction et sa notification,
la réponse éventuelle du responsable du vol,
tout élément complémentaire d'enquête ou
d'appréciation,
un rapport écrit ;
- quinze jours plus tard avant la réunion de la CNPN,
le
contrevenant est convoqué
et reçoit à cette occasion
communication des éléments de son dossier. On lui rappelle le
montant maximum de l'amende encourue, ainsi que la possibilité de se
faire représenter ou assister par la personne de son choix ;
- après l'avoir entendu,
la commission transmet, sous forme
d'avis, sa proposition au ministre.
Le montant maximal des amendes est de
10.000 francs pour une personne physique et de 50.000 francs pour une
compagnie.
Le projet de loi
ne modifie pas le fonctionnement de cette commission.
De nombreuses personnes concernées, entendues par votre rapporteur lors
de la préparation du présent rapport, ont souhaité, en
effet, que la
Commission nationale de prévention des nuisances
,
où siègent l'administration, les riverains, les compagnies et le
gestionnaire d'aéroport,
soit maintenue en l'état
.
Prenant acte de ce souhait, votre commission s'est toutefois
interrogée :
- quelle sera
l'articulation
des actions respectives de
l'autorité et de la Commission de prévention des nuisances
sonores ?
- de
quels moyens concrets
disposera l'autorité pour
constater, éventuellement, les infractions considérées et
être ainsi à même de saisir la CNPN ? En particulier, la
rédaction actuelle peut laisser supposer que l'autorité pourra
diligenter des agents pour constater les infractions et créer ainsi un
corps de contrôleurs qui ferait double emploi avec les agents
assermentés cités à l'article L.150-13 du code, qui
constatent aujourd'hui les infractions et dressent les procès-verbaux
pour les transmettre à la Commission de prévention des nuisances
sonores. Dans un souci de bonne coordination des actions de l'autorité
et de la CNPN, votre commission vous proposera, à l'article L.227-8, un
tendant à éviter une telle situation.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-3 du code de
l'aviation civile ainsi modifié.
Article L.227-4 du code de l'aviation civile -
Compétences pour le contrôle du bruit au voisinage
des neuf aérodromes les plus importants
Cet
article détaille les compétences de l'autorité pour la
mesure et la maîtrise du bruit au voisinage des 9 aérodromes
français ayant le trafic le plus important.
En plus des compétences à caractère général
définies ci-dessus, l'autorité dispose, pour les
aérodromes les plus significatifs, de pouvoirs élargis.
I.
CHAMP D'APPLICATION
Les aérodromes visés
Les compétences de l'autorité sont renforcées pour les
aérodromes ayant le trafic le plus élevé.
Le projet de loi fait ainsi référence aux aérodromes
visés à
l'article 16
de la loi n° 92-1444
du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit, qui
définit notamment l'assiette de la
" taxe bruit "
22(
*
)
, c'est-à-dire, depuis les
modifications apportées par l'article 103 de la loi de finances
pour 1998 :
Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly, Nice, Marseille,
Toulouse, Lyon-Satolas, Mulhouse, Bordeaux et Strasbourg
.
Le graphique suivant illustre l'importance respective du trafic de passagers
(en 1997) sur ces aéroports.
Source : DGAC
Mais cette rédaction, juridiquement valable à la date du
dépôt du projet de loi, ne l'est plus.
En effet, l'article 45 de la loi de finances initiale pour 1999, relatif
à la taxe générale sur les activités polluantes, a
modifié profondément, dans son paragraphe IV. 2, la
rédaction de cet article 16, en y supprimant les critères de
définition des aérodromes soumis à la taxe bruit, qui se
trouvent désormais, en vertu du I de ce même article 45,
intégrés à l'article 266 septies 3 du code
des douanes.
Aussi, votre commission vous propose de viser, au lieu de l'article 16
de la loi précitée de 1992,
l'article 266 septies 3 du code des douanes.
Cette modification de référence ne change pas le champ
d'application, proposé par le présent article, fondé,
depuis l'article 103 de la loi de finances pour 1998, sur le
critère suivant :
" aérodromes recevant du trafic
public pour lesquels le nombre annuel des mouvements d'aéronefs de masse
maximale au décollage supérieure ou égale à
20 tonnes est supérieur à 20.000 "
, contre
40.000 auparavant
.
Les populations concernées
Pour estimer le nombre de nos concitoyens touchés par les nuisances
sonores aéroportuaires, une première approche
-nécessairement imparfaite- est donnée par le champ d'application
des dispositifs d'aide aux riverains des aérodromes, instaurée
par la loi bruit de 1992, en vue de l'insonorisation des logements.
Pour les 9 principaux aérodromes français précités
qui sont concernés par ce dispositif, les plans de gêne sonore
(PGS), établis afin de constater la gêne subie dans leur
voisinage, concernent
environ 160.000 personnes (dont
120.000 autour des aéroports de Paris-Orly et Paris-Charles de
Gaulle) ; plus largement, certaines associations
23(
*
)
estiment à 3.000.000 le nombre
de personnes concernées par le projet de loi.
La sensibilité croissante aux nuisances sonores et l'évolution de
la nature du bruit (exposition plus contraire à une fréquence
accrue) pourrait conduire à
élargir la notion de
gêne
. Rappelons, que sous l'égide du ministère de
l'équipement, des transports et du logement et du ministère de
l'aménagement du territoire et de l'environnement, une enquête de
gêne sonore couplée à une campagne de mesures de bruit in
situ est actuellement menée autour des aéroports parisiens. Cette
étude, dont les premiers résultats devraient être
disponibles au cours du premier semestre 1999, devrait permettre de mieux
appréhender la gêne due au bruit autour de certains
aéroports et, partant, du nombre de nos concitoyens concernés par
elle.
II.
COMPÉTENCES DE L'AUTORITÉ
A.
UN RÔLE D'AUTORITÉ MORALE ET DE MÉDIATION
Dans le projet qui vous est soumis, l'autorité se voit attribuer des
compétences
de prescription technique
pour la mesure du bruit, de
communication
auprès du public, de
médiation
auprès des acteurs concernés, en cas de désaccord entre
eux, et de
recommandation
aux pouvoirs publics.
Cette liste peut paraître modeste par rapport aux compétences de
certaines de ses aînées (autorisations individuelles, sanctions,
pouvoir réglementaire...), comme cela a été dit dans
l'exposé général du présent rapport.
Votre commission considère que ce choix est sage, car il
répond aux attentes des parties concernées.
Cette " modestie " est toutefois illustrée par la
différence des moyens humains et financiers de l'autorité et des
plus importantes de ses aînées :
Le conseil supérieur de l'audiovisuel
dispose de
230 agents
24(
*
)
(il s'agit
des services, à l'exclusion des 166 personnes non salariées
des comités techniques radiophoniques, qui travaillent pour lui) et d'un
budget de plus de 200 millions de francs
25(
*
)
;
L'autorité de régulation des
télécommunications
, créée en 1997, disposera en
1999 d'un budget de 87,5 millions de francs et de 142 emplois
budgétaires ;
La nouvelle autorité
aurait, d'après les
premières estimations communiquées à votre rapporteur,
outre les crédits nécessaires à la
rémunération des membres, un budget de fonctionnement d'environ
5 millions de francs par an, ainsi répartis :
- 2 millions de francs de frais de structure : loyer, salaires
et charges pour le personnel (un secrétaire général, un
adjoint technique, un adjoint administratif, un chargé d'études
et une secrétaire) ;
- 3 millions de francs de dépenses d'intervention
(contrôle, études, plan de communication).
B.
DES COMPÉTENCES PRINCIPALEMENT REPRISES DE CELLES DE
L'INSTITUTION INDÉPENDANTE PRÉVUE PAR LE DÉCRET DU
28 MARS 1997
Dans le projet de loi, les compétences de l'autorité, même
si elles sont plus larges, sont très largement inspirées de
celles de l'institution indépendante prévue par un décret
du 28 mars 1997, pour la plate-forme de Roissy-Charles de Gaulle.
Rappelons que cette institution n'a jamais réellement fonctionné,
malgré le parution du texte réglementaire relatif à sa
création.
Le tableau suivant résume les compétences que le projet de loi
propose de donner à l'autorité et les compare à celles
actuellement dévolues par les textes réglementaires à
l'institution indépendante :
COMPÉTENCES RESPECTIVES DE L'AUTORITÉ ET DE L'INSTITUTION INDÉPENDANTE
|
|
FUTURE AUTORITE (PROJET DE LOI) |
ACTUELLE INSTITUTION INDÉPENDANTE (DÉCRET DU 28 MARS 1997) |
|
Champ de compétence |
Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly, Nice, Marseille, Lyon, Toulouse, Mulhouse, Bordeaux, Strasbourg. Autres aérodromes pour ses compétences générales. |
Paris-Charles de Gaulle. |
|
Mission générale |
Pas de phrase de principe dans le projet de loi , si ce n'est qu'elle émet " des recommandations sur toute question relative à la mesure du bruit, à la maîtrise des nuisances sonores du transport aérien et à la limitation de leur impact sur l'environnement " |
Mission
générale
de
" contrôler
les dispositions prises pour mesurer les nuisances sonores dues au transport
aérien autour de l'aéroport Charles-de-Gaulle, de garantir
l'impartialité des informations diffusées sur ces nuisances
sonores, de veiller au respect des engagements pris dans ce domaine et de
favoriser la concertation ".
|
|
1°) Prescriptions techniques pour la mesure du bruit |
L'autorité
définit
les prescriptions techniques
applicables :
|
Elle
peut prêter son concours
aux personnes morales concernées par
la maîtrise des nuisances sonores autour de l'aéroport qui lui en
font la demande pour :
|
|
2°) Mise en oeuvre des prescriptions techniques |
Si les prescriptions techniques ne sont pas respectées, l'autorité peut mettre l'exploitant en demeure puis faire procéder aux frais de ce dernier aux travaux nécessaires . |
Pas de pouvoir en la matière . |
|
3°) et 4°) Communication après du public |
L'autorité établit un
programme de diffusion des
résultats
de la mesure du bruit et veille à sa mise en oeuvre,
|
Elle
recueille et rend publiques
périodiquement, après en avoir
analysé la
fiabilité, toutes informations
sur le bruit
dû au transport aérien autour de l'aéroport, en particulier
celles provenant du réseau de mesure de bruit autour de
l'aéroport. Ces informations sont de nature à permettre
l'évaluation et la comparaison séparées des
énergies sonores émises respectivement au cours des
périodes diurne et nocturne ;
|
|
5°) Plan de gêne sonore et plan d'exposition au bruit |
L'autorité est consultée sur les projets de plan de gêne sonore et de plan d'exposition au bruit. |
L'institution donne son avis sur les projets de plans d'exposition au bruit et de gêne sonore. |
|
6°) Association aux décisions réglementaires |
Est consultée sur les projets de textes réglementaires fixant les mesures visant à assurer la protection de l'environnement sonore et sur les projets d'élaboration ou de modification des procédures de départ, d'attente et d'approche aux instruments. |
Pas de pouvoir en la matière . |
|
7°) Contrôle du respect des engagements pris |
Contrôle à son initiative ou sur saisine d'une commission consultative de l'environnement le respect des engagements pris pour la maîtrise des nuisances sonores. |
Elle
vérifie la bonne application des engagements
pris par les
diverses parties intéressées à l'exploitation de
l'aéroport Charles-de-Gaulle en vue d'assurer la maîtrise des
nuisances sonores liées à cette exploitation, engagements qui
seront retracés dans un document dénommé " contrat de
maîtrise des nuisances sonores ".
Elle rend publiques toutes
informations utiles à cet effet ;
|
|
Association aux sanctions et aux plaintes |
Sur tous les aéroports, elle peut saisir l'autorité administrative des manquements à la réglementation en matière de nuisances sonores. |
Le ministre chargé de l'aviation civile et celui chargé de l'environnement ainsi que les préfets territorialement compétents peuvent lui soumettre toute plainte d'une personne physique ou morale qui conteste la suite réservée par les services de l'Etat ou ses établissements publics à une réclamation présentée au sujet de nuisances sonores autour de l'aéroport. |
Les
compétences de l'autorité peuvent être
résumées ainsi :
Pouvoir de prescription technique et de mise en oeuvre pour la mesure
du bruit
La compétence première de l'autorité, pour laquelle elle
disposera des pouvoirs les plus étendus, est celle de la
définition et du contrôle des réseaux de mesure du bruit.
Elle disposera en effet en la matière des compétences suivantes :
-
Définition des normes techniques
-même si
l'homologation par arrêté est nécessaire- des appareils,
des configurations et des conditions d'exploitation des réseaux de
mesure du bruit ;
-
Contrôle
de leur bonne mise en oeuvre ;
-
Pouvoir de faire exécuter
, au frais du gestionnaire
d'aéroport, les travaux nécessaires, après mise en demeure.
Droit à être consultée
Le texte prévoit que l'autorité est consultée sur les
textes réglementaires
relatifs à l'environnement sonore
aéroportuaire et les procédures de départ, d'attente et
d'approche aux instruments, ainsi que sur les projets de plans de gêne
sonore et d'exposition au bruit. Rappelons que les commissions consultatives de
l'environnement et les commissions consultatives d'aide aux riverains sont
également consultées sur ces derniers documents.
La demande d'avis est une compétence traditionnelle dévolue par
la loi aux autorités administratives indépendantes. Il s'agit, en
effet, d'un des principaux moyens pour asseoir le rôle d'influence de ces
autorités.
Rappelons que la consultation, contrairement à l'avis conforme ou
à la proposition,
ne lie juridiquement pas sur le fond
l'autorité titulaire du pouvoir réglementaire
, qui n'est
tenue que de respecter la forme d'un recueil d'avis préalable à
son acte.
La force contraignante qui s'attache à cette consultation est
proportionnelle à " l'autorité morale " de
l'autorité.
Mission de diffusion des informations
L'autorité est investie d'une mission de communication des
données recueillies par les réseaux de mesure du bruit. Elle doit
en outre s'assurer de la fiabilité de ces données.
Ce pouvoir répond à une forte attente de la part tant des
riverains que des exploitants d'aéroports eux-mêmes, comme votre
rapporteur l'a personnellement constaté.
Fonction de vérification
Dans le texte de cet article, l'autorité est chargée de
" contrôler "
le respect des engagements pris par les
parties intéressées pour la maîtrise des nuisances sonores.
Ce cas trouvera à s'appliquer, sans doute, pour les chartes de
l'environnement sonore aéroportuaire que peuvent signer, comme cela a
récemment été le cas à Roissy, les partenaires
intéressés à l'exploitation d'un aérodrome.
Si on comprend que puisse être ressenti le besoin d'un observateur neutre
pour constater les progrès et les efforts réalisés par les
uns et les autres, on ne peut que se demander, dans la rédaction
actuelle du projet de loi, quelles suites seraient données, le cas
échéant, à un constat de carence.
Les " chartes " n'ayant pas de valeur juridique et relevant du simple
engagement moral,, il est exclu que le
" contrôle "
par
l'autorité, tel qu'il résulte de la rédaction actuelle du
respect des engagements pris, ait des conséquences à
caractère contraignant pour les parties.
Votre commission vous propose en revanche de confier à
l'autorité un rôle de proposition et de médiation, en cas
de carence de l'une ou l'autre partie. Pour ce faire, la commission a
adopté plusieurs amendements, prévoyant que
l'autorité :
- évalue le respect des engagements pris,
- rend publics les résultats de l'évaluation,
- propose, en cas de carence, dans le cadre d'un pouvoir de
médiation, des solutions pour débloquer la situation.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-4 du code de l'aviation
civile ainsi modifié.
Article L.227-5 du code de l'aviation civile
-
Pouvoir d'investigation des agents de l'autorité
Cet
article confie aux membres et agents de l'autorité et aux experts
qu'elle désigne le pouvoir de faire des vérifications sur place
et de se faire communiquer des informations.
Le projet propose de donner à l'autorité la possibilité,
dans l'exercice des missions qui viennent d'être décrites, de
charger un de ses membres ou un de ses agents, ou un expert mandaté par
elle de procéder
à des vérifications sur place
ou
de se faire communiquer des
renseignements utiles à ses missions.
On remarquera, comme cela a été dit dans le commentaire de
l'article L.227-3, que les missions décrites à
l'article L.227-3 sont mentionnées dans le champ d'application de
ces pouvoirs de vérification sur place. En conséquence, il serait
théoriquement possible à l'autorité de mandater un agent
ou un expert pour constater un manquement aux règles de limitation des
nuisances sonores aux abords des aéroports, afin de saisir la Commission
de prévention des nuisances, qui décidera alors des sanctions
à proposer au ministre, alors que, d'après l'article R.226-2
du code de l'aviation civile issu du décret précité du
27 mai 1997, instaurant le système de sanctions
administratives :
" Les manquements (...) sont constatés
par
les fonctionnaires et agents visés à
l'article L.150-13 "
.
En pratique, comme cela a
déjà été dit, un procès verbal d'infraction
est établi par un agent assermenté et notifié au
responsable du grief.
Dans ce cas, la question de la cohérence de ces deux
procédures parallèles de constatation des infractions se poserait.
Votre commission vous propose donc de préciser que le pouvoir
d'investigation des agents de l'autorité ne s'étend pas qu'aux
compétences du 1
er
alinéa de l'article L.227-3,
et non à celle visées au 2
e
alinéa.
Le deuxième alinéa de l'article L.227-5 dispose que les
intéressés (autorités publiques, agents publics,
exploitants d'aérodromes et transporteurs aériens) ne peuvent
s'opposer à l'action de l'autorité.
Votre commission vous propose de préciser que cette obligation
s'applique en particulier aux services de la navigation aérienne.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-5 du code de l'aviation
civile ainsi modifié.
Article L.227-6 du code de l'aviation civile
-
Rapport annuel de l'autorité
Cet
article instaure l'obligation de publication d'un rapport annuel de
l'autorité.
Le texte prévoit que le rapport annuel public de l'autorité est
remis au Gouvernement et au Parlement.
Afin de coordonner leurs actions respectives, votre commission vous propose
de préciser que le rapport de l'autorité est transmis aux
commissions consultatives de l'environnement.
En outre, pour renforcer la transparence et pour asseoir le pouvoir de
recommandation de l'autorité,
votre commission vous propose
d'indiquer que le rapport d'activité peut être l'occasion pour
l'autorité de suggérer toutes modifications législative ou
réglementaire qu'elle estime souhaitables
26(
*
)
.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-6 du code de l'aviation
civile ainsi modifié.
Article L.227-7 du code de l'aviation civile
-
Ressources de l'autorité
Cet
article précise le statut des crédits de l'autorité et les
modalités de contrôle budgétaire qui s'appliquent à
elle.
Le dispositif de contrôle budgétaire proposé par cet
article pour l'autorité est calqué sur celui qui s'applique pour
les autres autorités administratives indépendantes, comme le CSA
ou l'ART.
Il n'appelle pas de commentaire particulier.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-7 du code de
l'aviation civile sans modification.
Article L.227-8 du code de l'aviation civile
-
Services de l'autorité
Cet
article traite de la gestion interne de l'autorité : services et
règlement intérieur.
Le bref texte proposé pour cet article dispose d'une part que les
services de l'autorité sont placés sous l'autorité de son
Président et, d'autre part, que l'autorité établit son
règlement intérieur. On retrouve des dispositions identiques pour
les autorités similaires.
Votre commission vous propose de préciser, comme il est
fréquent pour ce type d'institutions, que :
- ses agents sont soumis au secret professionnel ;
- elle peut employer des contractuels ou des fonctionnaires en
activité dans les mêmes conditions (traitements, primes...) que le
ministère chargé de l'aviation civile.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-8 du code de l'aviation
civile, ainsi que l'article 1 du projet de loi, dans leur rédaction
ainsi modifiée.
Article 2 -
Commissions consultatives de
l'environnement
Cet
article renforce le rôle, les moyens et la composition des commissions
consultatives de l'environnement.
Cet article vise à renforcer le rôle des commissions consultatives
de l'environnement.
Votre commission vous proposera d'accompagner ce renforcement,
souhaité par les associations de riverains, d'une meilleure coordination
des actions respectives de ces commissions et de la nouvelle
autorité.
I.
LES COMMISSIONS CONSULTATIVES DE L'ENVIRONNEMENT
Les commissions consultatives de l'environnement (CCE)
27(
*
)
ont été
instituées par l'article 2 de la loi n° 85-696 du
11 juillet 1985 relative à la maîtrise de l'urbanisme au
voisinage des aérodromes, qui prévoit que
l'autorité
administrative peut mettre en place une CCE
. Cette création est de
droit lorsque la demande en est faite par une commune dont une partie du
territoire est couverte par le plan d'exposition au bruit de l'aérodrome.
La loi prévoit que les CCE sont consultées sur
toute question
d'importance
relative aux incidences de l'exploitation de l'aéroport
sur les zones affectées par les nuisances de bruit et, le cas
échéant, sur le plan de gêne sonore. Elles doivent en outre
se prononcer, comme cela a été dit dans l'exposé
général, en vertu de l'article L.147-3 du code
l'urbanisme
28(
*
)
, sur les projets
de plan d'exposition au bruit.
Les CCE sont créées et présidées par le
Préfet du département sur lequel est situé
l'aéroport (dans le cas des aéroports de Paris-Orly, Paris-Le
Bourget et Paris-Charles de Gaulle, les CCE sont présidées par le
Préfet de la région Ile-de-France). Sont en outre
représentés dans les CCE : les associations de riverains, les
usagers de la plate-forme, son gestionnaire, les collectivités locales
et les administrations concernées.
D'après les chiffres fournis à votre rapporteur par
l'administration,
80 aérodromes sont dotés d'une CCE
.
Toutefois, l'activité de ces commissions est très variable. Celle
de l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle est particulièrement
active depuis, notamment, l'annonce de la décision d'extension de cet
aérodrome et l'élaboration corrélative d'un document
formalisant les engagements respectifs des parties pour la maîtrise des
nuisances sonores (la Charte).
Ainsi, de février à juillet
1998, 14 réunions du comité de rédaction de la Charte
de qualité de l'environnement sonore ont eu lieu, ainsi que 15
réunions des sous-groupes de la CCE, 56 personnes ayant au total
participé à ses réunions.
Mais la CCE de Paris-Orly ne s'est pas réunie depuis presque 9 ans.
Celle du Bourget, également en sommeil, devrait prochainement être
réunie par le Préfet de région.
Votre commission vous propose d'inscrire dans la loi que les CCE doivent se
réunir une fois pas an au moins.
II.
LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PROJET DE LOI
Extension du rôle et des moyens des CCE
Le projet de loi prévoit de renforcer le rôle de ces commissions,
notamment en les dotant d'une instance permanente de travail et de moyens de
fonctionnement. En outre, pour les principaux sites aéroportuaires, il
est proposé de rendre de droit la création d'une CCE et de
confier à cette dernière un pouvoir de saisine de
l'autorité indépendante pour contrôler le respect des
engagements pris par les différentes parties intéressées
à l'exploitation de l'aéroport en vue d'assurer la maîtrise
de nuisances sonores.
Création de droit des CCE
Le texte du projet de loi propose de rajouter, en sus de la circonstance
où une commune concernée le demande, un nouveau cas de
création de droit des CCE : celui où l'aérodrome
concerné atteint le critère des 20.000 mouvements annuels
d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure
à 20 tonnes.
La portée pratique de cette modification devrait rester limitée.
Comme précédemment et pour les mêmes raisons, votre
commission vous propose de remplacer la référence à
l'article 16 de la loi " bruit " par la référence
à l'article 266 septies 3 du code des douanes.
Extension des compétences des CCE
A la disposition de la loi précitée du 11 juillet 1985
prévoyant que la CCE est consultée sur toute question
d'importance relative aux incidences de l'exploitation aéroportuaire sur
les zones voisines, le projet de loi propose de rajouter que la CCE peut,
à son initiative,
émettre des recommandations
sur ces
questions.
Se pose, là encore, la question du partage des rôles et de la
bonne coordination entre l'autorité indépendante et les CCE.
Votre commission vous propose d'indiquer, dans le texte de loi, que ces
recommandations sont transmises à l'autorité. Même dans le
cas où il ne s'agit pas de l'un des neufs principaux aéroports,
l'autorité pourra prendre connaissance de ces recommandations pour
alimenter son pouvoir de proposition et d'avis.
En outre, votre commission a adopté un amendement consacrant le
rôle des CCE pour coordonner la rédaction des " chartes de
l'environnement sonore ".
Moyens et conditions de fonctionnement des CCE
Le projet de loi prévoit que les
moyens de fonctionnement
des CCE
sont mis à disposition par l'exploitant de l'aérodrome. Notons
que la présidence en est toutefois assurée par le
représentant de l'Etat (Préfet de Région ou Préfet
de département).
En outre, il est prévu que la commission puisse créer en son sein
un
" comité permanent ",
sorte d'organe restreint qui
assurerait la continuité de la commission et pourrait exercer ses
compétences consultatives et de recommandation.
Inclusion des commissions consultatives d'aide aux riverains dans les
CCE
Les deux derniers alinéas de l'article 2 du présent projet
de loi proposent respectivement :
- de constituer les commissions consultatives d'aide aux riverains (CCAR)
au sein des CCE ;
- de prévoir qu'un décret en Conseil d'Etat (et non plus un
arrêté conjoint à 5 ministres comme aujourd'hui) fixe la
composition et les règles de fonctionnement des CCAR.
Pour comprendre la portée de ces modifications, il convient tout d'abord
de rappeler ce que sont les CCAR.
Rôle des CCAR
La composition et les règles de fonctionnement des CCAR sont
définies par un arrêté interministériel du 21
septembre 1994.
Conformément à la loi précitée relative à la
lutte contre le bruit de 1992, les CCAR interviennent pour
l'attribution des
aides financières accordées aux riverains des aéroports en
vue de l'insonorisation de leurs logements.
Le dispositif d'aide aux riverains des aérodromes est financé par
la taxe précédemment appelée taxe d'atténuation des
nuisances sonores, désormais intégrée à la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP),
perçue auprès des transporteurs aériens utilisateurs des
aéroports concernés
29(
*
)
, et dont la gestion a
été confiée à l'Agence de l'Environnement et de la
Maîtrise de l'Energie (ADEME), établissement public sous la
tutelle des ministères chargés de l'Environnement, de la
Recherche et de l'Industrie chargé de la distribution des aides aux
riverains.
Ce dispositif fait intervenir les CCAR à deux niveaux :
D'abord, pour l'élaboration des plans de gêne sonore.
Conformément à la loi " bruit " de 1992, le champ
d'éligibilité géographique de l'aide aux riverains est
défini par
les plans de gêne sonore (PGS).
Un décret, signé le 18 mars 1994 est modifié par
un décret du 31 mai 1997 puis par un décret du
30 avril 1998, précise les modalités
d'établissement des PGS, dont l'objet est de
délimiter trois
zones
, établies sur la base du niveau de gêne correspondant au
trafic prévu l'année d'établissement du plan autour des
aérodromes. Ces niveaux de gêne sont exprimés en Indice
Psophique (IP). On distingue :
- la zone I, définie par des valeurs d'IP supérieures
à 96 où la gêne est très forte ;
- la zone II, définie par des valeurs d'IP comprises entre 96 et
89, où la gêne est forte ;
- la zone III, définie par des valeurs d'IP comprises entre 89 et
78, où la gêne est modérée.
Ces plans sont approuvés par arrêté préfectoral ou
interpréfectoral
après consultation des commissions d'aide aux
riverains de chaque aérodrome concerné
et des conseils
municipaux des communes touchées par le plan de gêne.
Des plans de gêne sonore ont été établis sous
l'autorité du préfet coordonnateur pour les aérodromes
suivants : Paris-Orly, Paris-Charles-de-Gaulle, Toulouse-Blagnac,
Nice-Côte d'Azur, Lyon-Satolas et Marseille-Provence.
Ils sont en cours de révision sur la base des nouvelles règles
d'établissement édictées en 1997. Dans le cas particulier
de l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle, le nouveau PGS a
été approuvé par arrêté
interpréfectoral en date du 1er octobre 1998, ce qui a permis
d'inclure dans l'emprise du PGS une partie de la ville de Gonesse, et notamment
son hôpital.
Les plans de gêne sonore des aérodromes de Bordeaux, Strasbourg et
Mulhouse-Bâle sont en cours d'élaboration.
Ensuite, pour l'attribution des aides :
L
es caractéristiques des aides
sont définies par un
décret en Conseil d'Etat relatif aux opérations d'aide aux
riverains d'aérodrome, signé le 20 juin 1994 et
modifié par un décret du 31 mai 1997, puis par un
décret du 27 novembre 1998, qui précisent notamment :
*
la nature des opérations d'aide
(aides à
l'insonorisation des bâtiments ou, exceptionnellement, acquisition
d'immeubles à usage d'habitation),
*
les bâtiments concernés
par les opérations
d'aide en faisant référence aux dates d'autorisation de
construire et à leur implantation par rapport aux plans de gêne
sonore susvisés,
*
le montant des dépenses
allouées aux
opérations d'aide.
Un arrêté interministériel, signé le
14 décembre 1994 et modifié par un arrêté
du 15 mai 1997 définit, quant à lui,
le montant
forfaitaire
des travaux d'insonorisation des logements admis au
bénéfice de l'aide aux riverains.
La commission d'aide aux riverains
est consultée sur
l'attribution des aides issues du produit de cette ancienne taxe
d'atténuation des nuisances sonores, désormais
intégrée à la TGAP.
Le
bilan d'utilisation de ce prélèvement est le
suivant
:
Selon des chiffres fournis par l'ADEME, le produit de cette taxe s'est
élevé, depuis son instauration en 1993, à environ
200 millions de francs.
Le montant total disponible pour l'aide aux
riverains a été de 182 millions de francs.
Les
ressources provenant des aéroports parisiens dominent largement,
représentant plus de 90 % du produit total de la taxe.
Le tableau ci-après présente le nombre de dossiers
acceptés en commissions consultatives d'aide aux riverains depuis la
mise en place de l'aide, en 1993, jusqu'à la fin de l'année
1997 :
BILAN D'ACTIVITE DES CCAR
|
|
Nombre de dossiers acceptés en CCAR |
Nombre de logements |
Montant total estimé des travaux (en millions de francs) |
|
Aéroports parisiens |
1.699 |
4 310 |
150,4 |
|
Toulouse |
170 |
170 |
11,9 |
|
Marseille |
87 |
100 |
0,4 |
|
Nice |
14 |
145 |
2,2 |
|
Lyon |
4 |
22 |
0,6 |
|
TOTAL |
1 974 |
4 765 |
165,4 |
Source
: DGAC
Pour chaque aérodrome, le nombre et la nature des logements se
décomposent comme suit :
LOGEMENTS CONCERNES
|
|
Logements individuels |
Logements collectifs |
Total |
|
Aéroports parisiens |
1.733 |
2.577 |
4.310 |
|
Toulouse |
166 |
4 |
170 |
|
Marseille |
82 |
18 |
100 |
|
Nice |
0 |
145 |
145 |
|
Lyon |
0 |
22 |
22 |
Source
: DGAC
Pour 1998, le produit estimé de la taxe s'élève à
69 millions de francs et à 92 millions de francs pour 1999,
chiffres tenant compte des modifications introduites par la loi de finances
pour 1998 (doublement du taux de la taxe).
Fusion des CCAR et des CCE
Dans un souci de rationalisation des structures, le présent texte de loi
propose que les CCAR soient désormais constituées au sein des
commissions consultatives de l'environnement.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.
Article 3
-
Limitation des nuisances sonores
liées au trafic d'hélicoptères
Cet
article propose une nouvelle rédaction de l'article 7 de la loi du
31 décembre 1992 relatif à la limitation des nuisances
sonores liées au trafic d'hélicoptères.
I.
HISTORIQUE DE L'ARTICLE 7 DE LA LOI BRUIT
Le projet de loi n° 35 (Sénat, 1992) relatif à la lutte
contre le bruit avait été déposé en novembre 1992
sur le Bureau du Sénat par le Gouvernement de
M. Pierre Bérégovoy, qui avait déclaré
l'urgence pour sa discussion.
Ce texte, défendu par le ministre de l'environnement de l'époque,
Mme Ségolène Royal, avait été renvoyé
à la Commission des Affaires économiques et examiné en
même temps que deux propositions de loi
30(
*
)
, dont le rapporteur, notre
collègue Bernard Hugo, avait repris certaines dispositions pour les
intégrer, sous forme d'amendements de la commission, au texte du projet
de loi.
La discussion du texte en première lecture au Sénat avait eu lieu
le 9 décembre 1992.
A cette occasion, le Sénat avait, sur avis favorable de votre
commission, -le Gouvernement s'en remettant quant à lui à la
sagesse de la Haute Assemblée
31(
*
)
-, adopté l'amendement
n° 52 rectifié de notre collègue Jean Simonin et des
membres du groupe du rassemblement pour la République, un
sous-amendement n° 91 de M. Paul Caron, insérant un article
additionnel au projet de loi, après l'article 7, visant à
limiter les nuisances sonores liées au trafic des
hélicoptères, en interdisant, notamment, le survol à basse
altitude des immeubles d'habitation par les hélicoptères et les
" baptêmes de l'air ", vols d'école et
d'entraînement au-dessus des zones à forte densité de
population.
Lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, le
14 décembre 1992, un amendement n° 37,
présenté par M. Roger Léron, avait
inséré ce dispositif, dans une version modifiée, et
légèrement moins restrictive, à l'article 6 du projet
de loi.
Lors de la commission mixte paritaire, réunie le
16 décembre 1992 au Palais du Luxembourg, il avait
été décidé de retenir la rédaction issue des
travaux de l'Assemblée nationale, sous la forme d'un article 6 bis,
devenu l'article 7 du texte de loi définitif. La nouvelle lecture
du texte issu de la commission mixte paritaire avait eu lieu le Samedi
19 décembre à l'Assemblée nationale et le Dimanche
20 décembre au Sénat.
Le texte de loi fut ensuite promulgué le
31 décembre 1992 et publié au Journal Officiel du
1er janvier 1993.
Toutefois, le texte de l'article 7 tel qu'il est paru au Journal Officiel
comporte une " coquille " par rapport au texte adopté par les
assemblées parlementaires : un membre de phrase du
1er alinéa a été omis par erreur.
La disposition interdisant les
" vols circulaires avec passagers sans
escale ou avec escale touristique de moins d'une heure "
a
été par erreur retranscrite
32(
*
)
en interdiction des
" vols
circulaires avec passagers sans escale touristique de moins d'une
heure "
.
Le texte promulgué avait ainsi un sens opposé à celui
qu'avait voulu lui donner le législateur ! Aussi, cette disposition n'a
pu être correctement appliquée par l'administration, faute de base
légale appropriée.
II.
L'INTÉRÊT D'UNE LIMITATION DES NUISANCES LIÉES AUX
HÉLICOPTÈRES
Le Conseil National du Bruit a publié, en juillet 1995, un rapport sur
les nuisances sonores causées par le trafic des
hélicoptères.
Caractéristiques du bruit généré par les
hélicoptères
La source de bruit sur un hélicoptère, outre la
turbine
moteur,
qui pose un problème technique similaire à celui
relatif aux turbines d'un avion, est le
rotor principal
, qui émet
un spectre sonore important dans une large bande
. Cette émission,
appelée " bruit impulsif ", a pour cause l'interaction entre
les pales du rotor et les tourbillons d'air, notamment lors de la descente. En
survol à grande vitesse, elle a pour origine essentielle la compression
de l'air par la pale avançante.
Dans certaines configurations de vol, les bruits générés
par le rotor anticouple et par les compresseurs moteur viennent amplifier,
parfois de façon déterminante, la " signature sonore "
de l'hélicoptère.
A noter que, de façon voisine à la réglementation
internationale exposée ci-dessus et applicable en matière
d'aéronefs, les normes de l'OACI définissent, pour les
hélicoptères, notamment au chapitre 11 de l'annexe 16
précitée, des limites en termes de bruit.
Votre rapporteur tient à souligner que des progrès importants
ont été réalisés par cette industrie, et se
poursuivent, pour réduire le niveau sonore des
hélicoptères. Ils passent parfois simplement par la
transformation des habitudes de pilotage, mais
aussi par d'importantes
modifications des appareils eux-mêmes.
Signalons d'ailleurs les recherches effectuées par l'industrie de ce
secteur, qui travaille sur un projet " d'hélicoptère
silencieux ".
L'activité héliportuaire en France
L'activité des hélicoptères en France (hors la
Défense et la sécurité civile) est plus difficilement
comptabilisable que celle des aéronefs. De nombreux mouvements sont en
effet réalisés à la demande, seules quelques lignes
régulières existant, entre Nice et Monaco par exemple.
Votre rapporteur a toutefois obtenu de l'administration une estimation de
l'activité pour le site
d'Issy-les-Moulineaux
: l'activité
hélicoptères est en baisse régulière sur ce site
où ont été réalisés seulement 12.099
mouvements en 1998, contre 31.403 mouvements en 1990. Sur les principaux
axes de circulation réservés aux hélicoptères en
région parisienne, le trafic recensé varie de 10 à
15.000 mouvements par tronçon.
Les nuisances sonores causées par les hélicoptères
D'après l'administration, les réclamations de riverains sont
concentrées sur quelques zones dont les principales sont :
Issy-les-Moulineaux, Saint-Tropez, ainsi que les communes concernées par
les cheminements en région parisienne.
Des mesures sont en préparation pour limiter l'effet des nuisances
sonores. Ainsi, en région parisienne et aux abords d'Issy les
Moulineaux, l'administration a fait savoir à votre rapporteur qu'un
arrêté de limitation du trafic dans la zone de transit autour
de Paris et de l'héliport serait en préparation.
Il viserait à limiter au strict nécessaire les survols, à
interdire l'accès de l'héliport aux hélicoptères
les plus bruyants et à limiter le trafic sur ce site les samedis,
dimanches et jours fériés.
III.
LE TEXTE DU PROJET DE LOI
Le présent article
propose de revenir à la
rédaction adoptée en décembre 1992.
Votre commission vous propose d'adopter une rédaction plus souple et
mieux à même de favoriser la concertation pour régler au
cas par cas le problème des nuisances liées aux
hélicoptères : un décret en Conseil d'Etat -qui
serait élaboré après une large
concertation- donnerait au ministre un pouvoir de limitation du trafic,
des types d'appareils et des manoeuvres d'approche et de départ, qui
pourrait ensuite être adapté en fonction des besoins de chaque
plate-forme.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.
Article 4 -
Consultation de l'autorité
indépendante pour le plan d'exposition au bruit. Coordination.
Par
coordination avec l'article 1, cet article insère au code de l'urbanisme
une disposition relative à la consultation de l'autorité
indépendante pour l'élaboration des plans d'exposition au
bruit.
Le présent article vise à insérer, à
l'article L.147-3 du code de l'urbanisme
33(
*
)
, relatif au mode d'élaboration
des plans d'exposition au bruit, une obligation de consultation de
l'autorité indépendante, pour les aérodromes où
elle dispose de compétences particulières en la matière,
par coordination avec les dispositions du 5° de l'article L.227-4 du
code de l'aviation civile, dans sa rédaction proposée par
l'article 1er du présent projet de loi.
Votre commission vous propose, comme précédemment, de
remplacer la référence à l'article 16 de la loi
" bruit " par celle du 3 de l'article 266 septies du code des douanes.
En outre, afin de mieux coordonner leurs actions respectives, votre commission
vous propose de préciser que l'autorité prend connaissance au
préalable de l'avis de la CCE concernée, avant d'émettre
le sien, pour les neuf plus grands aérodromes.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.
Articles additionnels après l'article 4
-
(Articles L.147-7 à L.147-9 du code de l'urbanisme) -
Protection et information préalable des riverains
potentiels des aérodromes. Maîtrise de l'urbanisme.
Ces
articles additionnels adoptés par votre commission visent à
renforcer l'information et la protection des riverains potentiels des
aérodromes et à mieux maîtriser l'urbanisation.
Quoique l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle ait été
ouvert et ait fonctionné jusqu'à maintenant avec
deux pistes, il convient de se rappeler que, lors de sa création,
il avait été prévu qu'il évoluerait graduellement,
jusqu'à fonctionner avec cinq pistes. Le plan de réservation
foncière avait été défini dans cette perspective.
A partir de 1973, les pouvoirs publics ont mis en place un dispositif tendant
à maîtriser l'urbanisation aux abords des installations
aéroportuaires et la loi n° 85-696 du
11 juillet 1985 relative à l'urbanisme au voisinage des
aérodromes a rendu les plans d'exposition au bruit obligatoires.
Pour Roissy, les riverains présents aux alentours au moment de la
création de l'aéroport, ou s'y étant installés
depuis en dépit du voisinage des installations, se sont longtemps
opposés à la construction de nouvelles pistes. Or, les
perspectives de croissance du trafic aérien rendaient impérative
l'extension des capacités aéroportuaires.
Certains ont pu s'émouvoir de cette farouche opposition des riverains,
qui n'a pas été sans retarder le projet d'extension de
l'aéroport de Roissy, considérant que les habitants des zones
concernées étaient nécessairement informés des
risques qu'ils encouraient d'être soumis à certaines nuisances
sonores.
Or, s'il est vrai qu'un certain nombre d'entre eux ont consciemment choisi de
vivre dans ces zones et ont le plus souvent acheté ou loué leur
logement à des prix avantageux, en raison de sujétions
présentes ou futures, force est de constater que d'autres ont choisi
leur lieu de résidence sans être nécessairement
informés des perspectives de développement de l'aéroport
ou du plan d'exposition au bruit.
C'est pourquoi l'idée de construire à Roissy une cinquième
piste ayant été abandonnée et celle de construire une
troisième et une quatrième pistes ayant été prise,
il apparaît aujourd'hui nécessaire de prendre les moyens
d'informer pleinement les riverains de Roissy et des autres aérodromes
d'importance des risques de nuisances sonores, à l'instar des politiques
suivies en la matière dans certains pays étrangers (aux
Etats-Unis, par exemple).
Le fait de se soumettre à ces risques en toute connaissance de cause
rendrait d'ailleurs beaucoup moins compréhensible l'opposition
éventuelle de riverains à une situation ou à un projet
connu d'eux.
C'est pourquoi votre rapporteur a déposé une proposition de
loi
34(
*
)
qui, s'inspirant de
règles existantes en droit de la consommation, a pour double objet :
- d'obliger contractuellement le vendeur ou le bailleur d'un bien
immobilier situé dans le périmètre d'un plan d'exposition
au bruit,
à stipuler explicitement dans le contrat de vente ou de
location
que le bien se trouve exposé à des nuisances sonores
d'origine aérienne et à préciser la nature de cette
exposition en indiquant le type de zone -tel que défini à
l'article L.147-4
35(
*
)
du
code de l'urbanisme- où il se trouve localisé ;
- d'obliger contractuellement le vendeur ou le bailleur d'un bien
immobilier situé dans un rayon élargi par rapport au plan
d'exposition au bruit, pour les 9 principaux aérodromes, à
stipuler explicitement dans le contrat de vente ou de location que le bien se
trouve localisé dans un tel périmètre.
Votre commission a intégré ces dispositions sous forme
d'amendements au présent projet de loi.
En outre, pour remédier à l'absence de prescriptions
urbanistiques dans les zones limitrophes des PEB pourtant susceptibles
d'être incluses, en vertu d'une révision en cours du PEB, dans le
futur périmètre de la zone C, votre commission a prévu que
le représentant de l'Etat puisse, temporairement, étendre
à ces zones les dispositions applicables aux zones C.
Votre commission vous propose d'adopter ces articles additionnels.
*
* *
Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.