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3 mars 1999 : Administrations ( rapport - première lecture )

 

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TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES A L'ACCÈS
AUX RÈGLES DE DROIT ET À LA TRANSPARENCE
CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACCÈS AUX RÈGLES DE DROIT

Article 2
Obligation d'organiser un accès simple aux règles de droit

Cet article confie aux autorités administratives le soin d'organiser un " accès simple " aux règles de droit qu'elles édictent, puis renvoie à un décret en Conseil d'État la fixation des modalités devant permettre d'atteindre cet objectif.

Cet article ne crée en réalité aucune obligation nouvelle : il n'est pas normatif. Il s'agit de la déclaration d'un principe qui ne peut être qu'approuvé en tant qu'objectif, mais qui n'a pas sa place dans la loi.

En effet, qu'entend-on par " accès simple " ? Cette notion n'est définie ni dans le dispositif du projet de loi, ni dans l'exposé des motifs, ni dans l'étude d'impact. Or, quand la loi crée une obligation nouvelle, elle doit en définir le contenu. S'agit-il de faciliter la compréhension par les citoyens du contenu de l'ordonnancement juridique, de la portée des droits et obligations prescrits par les normes applicables, de leur permettre d'identifier les règles en vigueur sur une question juridique déterminée, ou encore de rendre l'accès plus aisé au droit applicable en mettant à leur disposition les moyens adaptés (guichets d'information, nouvelles technologies de l'information ...) ?

La diffusion des actes normatifs par les autorités qui les produisent fait partie intégrante des missions des administrations. Il est donc regrettable de laisser croire que la loi doive rappeler aux autorités administratives ce qui constitue l'essence même de leur activité, à savoir le service rendu aux citoyens.

Surcharger la loi de dispositions dépourvues de contenu normatif et relevant de l'exposé des motifs
va à l'encontre même de l'objectif affiché par le présent projet de loi qui est d'améliorer la lisibilité de l'ordonnancement juridique. Il faut déplorer, comme le faisait le Conseil d'État dans son rapport public pour 1991 consacré à la sécurité juridique, que de trop nombreux projets de loi " comportent des premiers articles dépourvus de tout contenu normatif ", et se limitent à " une simple formulation d'objectifs ".

Enfin, maintenir une telle disposition serait de nature à tromper les administrés en leur laissant croire qu'elle définit en leur faveur une sorte de " droit de créance " sur l'administration, droit à géométrie variable puisque son contenu n'est pas défini qui serait en outre dépourvu de sanction car on voit mal comment la responsabilité de l'administration pourrait être engagée sur une telle base.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 2.

Article 3
Codification des textes législatifs

Cet article définit un programme législatif de codification devant être adopté avant une date butoir correspondant à la fin de la présente législature.

Le premier alinéa pose le principe selon lequel les textes législatifs seront regroupés dans des codes thématiques, et indique la méthode à suivre, à savoir la codification " en principe " à droit constant.

Le deuxième alinéa donne valeur législative au programme de codification annexé au projet de loi et impose une date limite : la codification devra intervenir " avant la fin de la présente législature ".

Enfin, le troisième alinéa prévoit que le Gouvernement déposera chaque année sur le bureau des assemblées un rapport faisant le point sur l'état d'avancement de la codification.

Le programme figurant en annexe, auquel le présent projet de loi confère valeur législative, comprend treize codes " nouveaux " et huit " codes à refondre "1(*).

Cet article a le mérite de souligner la nécessité de poursuivre le processus de codification des textes législatifs et réglementaires, suspendu depuis deux ans. La codification constitue en effet une condition de réalisation de l'État de droit car elle a pour objet de faciliter l'accès des citoyens à l'ordonnancement juridique en vigueur. Plus cet ordonnancement est complexe, plus la codification s'impose comme une nécessité dès lors que " nul n'est censé ignorer la loi ".

Le Sénat, et en particulier sa commission des Lois, a constamment affirmé son attachement à la poursuite du processus de codification : en témoignent les travaux qu'il a menés lors de l'examen des projets de loi relatifs au code général des collectivités territoriales ou au code de commerce.

Or, force est de constater que, depuis l'adoption du code général des collectivités territoriales en février 1996, le processus de codification est " en panne ". Cependant, le présent article ne permet en aucune façon de remédier à ce blocage.

La solution ne réside pas dans l'inscription dans la loi d'un objectif de programmation législative, mais dans la volonté politique déterminée du Gouvernement de mener à bien le processus de codification. L'affirmation d'une telle volonté, affichée à plusieurs reprises dans la circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services publics (" le Gouvernement devra se fixer des objectifs très ambitieux en matière de codification pour les trois ans à venir ") et dans celle du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires (" le Gouvernement a décidé d'achever la codification de l'ensemble des lois et règlements dans un délai de cinq ans "), ne suffit pas. Il revient au présent Gouvernement de définir les textes dont l'examen est prioritaire et de les inscrire effectivement à l'ordre du jour des travaux du Parlement.

Le présent article, de pur affichage et dépourvu de portée normative, pose en outre des problèmes de principe :

- Tout d'abord, les termes " faire l'objet d'une codification " laissent entendre qu'ils s'agit non seulement du dépôt des projets de loi de codification, mais aussi de leur adoption définitive par le Parlement. Or, une telle disposition pourrait constituer une " injonction à légiférer " contraire à la Constitution.

La réponse à la question n° 11970 posée par M. Georges Gruillot, sénateur, au Premier ministre, publiée au Journal officiel (questions écrites des sénateurs) du 5 octobre 1995, est éloquente sur ce point : " Le recours à une loi de programme (de codification) aurait l'intérêt de soumettre ce programme de travail à l'approbation solennelle de la représentation nationale. Cependant, ce procédé pourrait être regardé comme une injonction à légiférer contraire au principe de séparation des pouvoirs tel que l'entend le Conseil constitutionnel (décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990) ".

Cette décision du Conseil constitutionnel soulignait que " la référence faite à une réforme législative dont le Parlement sera saisi avant le 31 décembre 1990 a le caractère d'une injonction adressée au Gouvernement de déposer un projet de loi ; une telle disposition ne trouve de base juridique ni dans l'article 34, ni dans aucune des autres dispositions de la Constitution ".

- Ensuite, l'expression " avant la fin de la présente législature " ne donne pas date certaine dans la mesure où le Président de la République peut y mettre un terme à tout moment par la dissolution de l'Assemblée nationale.

- Enfin, la fixation d'une méthode de travail, à savoir la codification " à droit constant ", n'a pas à figurer dans un texte de loi. Cela reviendrait pour le Parlement à se lier lui-même, à restreindre juridiquement sa marge de manoeuvre, ce qui paraît contraire, encore une fois, à la Constitution qui lui confère le droit d'amendement. Le choix d'une telle méthode constitue un choix politique qui ne peut revêtir de portée normative et être inscrit dans la loi.

En outre, le dernier alinéa de l'article 3, prévoyant un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'état d'avancement de la codification, pourrait faire double emploi avec le rapport public établi chaque année par la Commission supérieure de codification.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 3 ainsi qu'un amendement de conséquence tendant à supprimer la division " chapitre Ier " du titre Ier, devenue sans objet.

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