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3 mars 1999 : Administrations ( rapport - première lecture )

 

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CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA TRANSPARENCE ADMINISTRATIVE

Article 4
Personnalisation des relations entre les agents
des services publics et le public

Cet article tend à lever l'anonymat qui, bien souvent, caractérise les relations entre les autorités administratives et les usagers des services publics.

Le premier alinéa de cet article pose le principe selon lequel toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, les qualité et adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne. La mention selon laquelle ces éléments d'identification figurent dans les correspondances adressées à l'usager ne relève pas du domaine de la loi.

Le deuxième alinéa pose les exceptions à ce principe.

Le dernier alinéa pose la levée de l'anonymat concernant les décisions des autorités administratives.

A l'heure actuelle, la circulaire du Premier ministre du 30 janvier 1985 lève l'anonymat des fonctionnaires et dispose que les correspondances administratives doivent indiquer clairement le nom de la personne chargée du dossier et l'adresse de son service, de même que le nom des agents doit être apposé sur la porte de leur bureau ou sur le guichet derrière lequel ils travaillent. Mais cette circulaire ne vaut que pour les agents de l'État.

Le présent article ajouterait, dans le champ d'application de ce principe, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale, les établissements publics et organismes chargés de la gestion d'un service public administratif. Or, on peut s'interroger sur les raisons de permettre aux autres personnes morales chargées d'une mission de service public d'échapper à l'obligation de personnalisation des relations avec les usagers. L'exigence de transparence et de simplification juridique conduit à proposer la généralisation de cette obligation, la plupart des administrés n'ayant pas les connaissances juridiques nécessaires pour déterminer la nature du service public et de l'organisme gestionnaire auquel ils s'adressent.

Le deuxième alinéa du présent article aménage des exceptions au principe de la levée de l'anonymat, dans les cas où des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient. Ces restrictions sont nécessaires, car la levée de l'anonymat touche aux " garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques " au sens de l'article 34 de la Constitution.

Actuellement, seuls les fonctionnaires sont protégés par leur statut général contre les risques éventuels liés à la levée de l'anonymat. L'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose que " la collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ".

Enfin le dernier alinéa indique que toute décision prise par l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics administratifs, les organismes de sécurité sociale ou organismes chargés de la gestion d'un service public administratif, comporte la signature de son auteur et la mention en caractères lisibles du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. Ce dernier alinéa concernant les décisions des autorités administratives trouve sa place au début du chapitre II du titre II du projet de loi, c'est-à-dire avant l'article 16.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement de réécriture de l'article 4, qui étend son champ d'application, le rend conforme à la hiérarchie des normes, en posant seulement le principe de la levée de l'anonymat pour renvoyer au décret d'application ses modalités de mise en oeuvre, et rétablit la cohérence du projet de loi en transférant au titre II ce qui relève du régime des actes.

Elle vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Consultation du public par le maître de l'ouvrage
préalablement à une opération d'aménagement ou d'infrastructure

Cet article vise à rendre obligatoire la consultation du public sur les opérations envisagées par le maître de l'ouvrage, au sens de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1995 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée. Il s'agit de la réalisation de tous ouvrages de bâtiment ou d'infrastructure ainsi que des équipements industriels destinés à leur exploitation.

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des règles applicables à la procédure de consultation, en fonction de la nature de l'ouvrage et des personnes concernées, et des catégories d'ouvrages qui, en raison de leur nature ou de leur faible importance, ne donnent pas lieu à consultation.

Cet article tend à imposer une obligation à caractère général. Or, ni son dispositif, ni l'exposé des motifs, ni l'étude d'impact ne font état de la portée réelle d'une telle obligation. Il est regrettable de soumettre l'ensemble des maîtres d'ouvrage à une obligation nouvelle sans en mesurer au préalable les conséquences concrètes.

En particulier, le caractère systématique de la consultation pourrait entraîner une lourdeur excessive, voire paralyser l'action de l'administration. Une formulation trop imprécise du droit à la transparence peut aller à l'encontre de l'efficacité de l'action publique et du but affiché du présent projet de loi, qui vise à améliorer le service rendu aux citoyens.

De plus, de nombreuses procédures spécifiques régissent déjà les enquêtes publiques et la consultation du public :

- la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature dispose que les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences.

- l'article L. 11-1 du code de l'expropriation dispose que l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête et qu'il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier.

- la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement pose le principe selon lequel l'enquête publique est obligatoire pour la réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux, exécutés par des personnes publiques ou privées, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement.

- la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement dispose que, pour les grandes opérations publiques d'aménagement d'intérêt national de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des sociétés d'économie mixte présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l'environnement, un débat public peut être organisé sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets, pendant la phase de leur élaboration.

- l'article L. 300-2, alinéa c), du code de l'urbanisme indique que le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, avant toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte, lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune et qu'elle n'est pas située dans une zone d'urbanisation future ou une zone d'aménagement concerté.

- la loi n° 91-662 d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 pose un principe général : lors de toute action ou opération, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, qui, par son ampleur ou par sa nature, modifie substantiellement les conditions de vie des habitants dans les quartiers ou les ensembles immobiliers, le maire organise une concertation préalable. L'article L. 300-1 couvre un champ très large : toutes les opérations d'aménagement visant à mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, développer les activités économiques, le loisir ou le tourisme, réaliser des équipements collectifs, lutter contre l'insalubrité, mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

- S'agissant des collectivités territoriales, des procédures à portée très générale permettent l'information et la participation des habitants. L'article L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales indique que le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale. Les électeurs de la commune peuvent être consultés sur les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la compétence de la commune (article L. 2142-1 du code général des collectivités territoriales). Les mêmes dispositions s'appliquent aux établissements publics de coopération intercommunale (article L. 5211-20 du code général des collectivités territoriales).

- La loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique pose le principe général selon lequel la consultation du public est facultative, à l'appréciation du maître de l'ouvrage qui détermine, eu égard à la nature de l'ouvrage et aux personnes concernées, les modalités de consultation qui lui paraissent nécessaires.

La solution proposée par cet article, à savoir l'obligation de consultation du public sur l'ensemble des opérations d'aménagement, d'ouvrage ou d'infrastructure, sauf si leur nature ou leur faible importance justifie l'absence de consultation, n'est pas satisfaisante. En effet, elle aboutirait à superposer différentes obligations légales sans chercher à les mettre en cohérence.

En outre, cet article s'inscrirait dans une réforme plus globale de la consultation du public et de l'enquête publique. Or, cette étude est actuellement en cours à la demande du Premier ministre. Il serait donc prématuré de réformer la seule loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique avant de connaître les éléments de l'expertise technique qui porteront sur l'ensemble des procédures spéciales de consultation du public.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement de suppression de l'article 5.

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