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III. LES ORIENTATIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS.

A. RÉPARTITION ENTRE DOMAINE DE LA LOI ET DU RÈGLEMENT

Le présent projet de loi ne répond pas à une " conception extensive du domaine de la loi ", comme le laisse croire le groupe de travail du Conseil d'Etat. Au contraire, il laisse une grande marge de manoeuvre au pouvoir réglementaire.

a) Valeur législative du sursis à exécution

L'article 34 de la Constitution ne mentionne expressément dans le domaine de la loi que la procédure pénale. Toutefois, sur le terrain de la protection des libertés publiques, le législateur intervient dans la définition des règles essentielles régissant le contentieux administratif.

Le Conseil constitutionnel a ainsi affirmé que " les dispositions de la procédure devant les juridictions administratives relèvent de la compétence réglementaire mais seulement dès lors qu'elles ne concernent spécialement ni la procédure pénale, ni les modalités de recouvrement d'une imposition et ne mettent en cause ni les droits de la défense ni aucune autre des matières réservées au législateur par l'article 34 de la Constitution ".

Relèvent du domaine de la loi les dispositions relatives au contrôle par le juge des actes des collectivités territoriales, le principe de libre administration ayant valeur constitutionnelle au titre de l'article 72 de la Constitution. De même, la protection des droits des justiciables doit être organisée par le législateur, en particulier les droits de la défense et le droit d'agir en justice.

Le caractère exécutoire des décisions administratives étant " la règle fondamentale du droit public ", le sursis à exécution, qui le tempère, appartient dans son principe au domaine de la loi. Le Conseil constitutionnel a en effet considéré que le fait de demander un sursis à l'exécution de la décision attaquée constituait une garantie essentielle des droits de la défense (décision du 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence).

Cependant, le Conseil d'État a affirmé la nature essentiellement réglementaire des dispositions relatives au sursis à exécution (CE, Assemblée, 2 juillet 1982, Huglo).

Votre commission des Lois, lors de l'examen de la loi du 8 février 1995, avait souligné que des dispositions réglementaires traitaient parfois de procédures fondamentales pour les droits des justiciables. Elle approuve que le présent projet de loi reconnaisse la valeur législative du sursis à exécution, transformé une suspension.

Elle souligne que, non seulement les mesures réglementaires d'application de ce projet de loi sont nombreuses, mais elles conditionnent l'entrée en vigueur même de la loi et sont déterminantes au fond. Le contenu des dispositions votées par le législateur pourrait prendre un sens très différent selon les modalités qui seront retenues par décret en Conseil d'État. Le Parlement attachera une attention particulière au contrôle de l'action du Gouvernement en la matière.