B. LE GOUVERNEMENT N'ASSUMERA JAMAIS LES CONSÉQUENCES DE SON INCURIE
1. Un impératif absolu pour le gouvernement : protéger le budget de l'Etat du financement des 35 heures
Les notes de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie communiquées à votre rapporteur insistent pratiquement toutes, et cela depuis le début, sur la nécessité de préserver le budget de l'Etat du poids du financement des 35 heures.
a) Les inquiétudes de la direction du budget...
Votre rapporteur ne peut que souligner la contradiction interne au ministère des finances : pendant que la direction de la prévision développait les principes de neutralité du financement de la réduction du temps de travail et de « retours » pour les finances publiques, la direction du budget attirait l'attention des ministres sur l'impact potentiellement dangereux des 35 heures sur le budget général !
• Dans une note du 15 février 1999 , le directeur du budget estimait que « le dispositif permanent d'aide à la réduction du temps de travail ne doit pas représenter un surcoût net pour les finances publiques ». Il s'inscrivait lui aussi - cela allait devenir la position officielle du gouvernement - dans la perspective de l'autofinancement des 35 heures grâce aux retours pour les finances publiques : « il est souhaitable de s'orienter vers la mise en oeuvre d'un dispositif structurel d'aide à la réduction du temps de travail compatible avec les perspectives des comptes sociaux, strictement autofinancé par les retours attendus de la réduction du temps de travail pour les comptes des régimes ».
Dès cette époque, la direction du budget s'inquiète donc de ce que le coût des 35 heures puisse ne pas amener la France à respecter ses engagements communautaires : « les modalités selon lesquelles seront mis en oeuvre la réforme des cotisations patronales et le dispositif permanent d'aide à la réduction du temps de travail constituent un des enjeux majeurs de la programmation pluriannuelle des finances publiques ».
• Dans une note du 20 mai 1999 consacrée à l'analyse des scénarios de financement d'une extension de la ristourne dégressive, la direction du budget présentait notamment les inconvénients et les avantages d'une affectation directe de recettes fiscales à la sécurité sociale par rapport à une subvention du budget général.
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D'une subvention du budget de l'Etat à la création d'un nouveau prélèvement sur les entreprises : la dynamique dépensière des 35 heures La note du 20 mai 1999 indique que, « au plan technique, le choix d'une subvention du budget général [à la sécurité sociale] présente d'importants avantages : - cette solution apparaît mieux adaptée qu'une affectation de recettes pour assurer le financement d'un nouveau dispositif dont le coût et le rythme de montée en charge sont incertains ; - elle offre une garantie de ressources aux régimes sociaux ; - elle n'accroît pas la complexité des relations financières Etat/sécurité sociale ni les difficultés de coordination PLF/PLFSS ; - enfin, elle évite d'introduire un nouvel élément de complexité dans la fiscalité des entreprises ». Pourtant, en dépit de ses nombreux avantages, le financement des aides liées à la réduction du temps de travail par une subvention du budget de l'Etat sera écarté au profit de l'affectation de ressources fiscales, même si cette dernière « nécessite des précautions importantes ». En effet, « cette solution ne permet de préserver le budget de l'Etat que si les ressources affectées sont nettement distinctes de celles de l'Etat. Si cette condition peut être aisément remplie s'agissant de la TGAP ou de l'écotaxe qui seraient affectées en totalité à la sécurité sociale, il n'en va pas de même pour l'imposition sur les bénéfices des sociétés ». « Ces risques ne peuvent être évités qu'à la condition que soit instituée une contribution sociale spécifique sur les bénéfices ». C'est ainsi que sera créée la CSB. Ainsi la direction du budget a-t-elle paradoxalement été amenée à proposer la création d'une imposition nouvelle, alors qu'elle trouvait de nombreux avantages à une subvention du budget de l'Etat ! Cette évolution démontre la forte dynamique dépensière des 35 heures à une époque où la réduction du temps de travail était censée être auto-financée. Il semble donc bien que Bercy ait pressenti la progression à venir des dépenses liées aux 35 heures, et voulu s'en prémunir en instituant, appliquant en quelque sorte le principe de précaution, une ressource supplémentaire. |
• L'inquiétude de la direction du budget provient de ce que, comme elle l'indique dans une note du 25 mai 1999 , « l'ampleur de l'impact négatif sur les comptes de l'Etat reste à mesurer ». En effet, « cette réforme [des cotisations sociales] ne devrait pas modifier les conditions des arbitrages des dépenses de l'emploi en 2000. L'incertitude majeure qui demeure porte plutôt sur la part qui reviendra à l'Etat dans le financement de l'aide à la RTT ».
C'est que la charge induite pour l'Etat est beaucoup plus importante que prévu par la programmation pluriannuelle des finances publiques sur la période 2000-2003, réalisée en février 1999 dans le cadre de l'actualisation du programme de stabilité.
En effet, le coût budgétaire total des aides à la réduction du temps de travail pour l'Etat sur la période était initialement le suivant :
(en milliards de francs)
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LFI 1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
6,5 |
6,4 |
5,2 |
3,7 |
2,4 |
nd |
Source : direction du budget ; note du 25 mai 1999
Or, ce coût s'établissait désormais à un niveau beaucoup plus élevé :
(en milliards de francs)
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LFI 1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
6,5 |
4,0 |
6,3 |
7,7 |
9,4 |
11,2 |
Source : direction du budget ; note du 25 mai 1999
b) ... aboutissent à un désengagement complet de l'Etat dans le financement des 35 heures
Quand apparaîtront les premiers problèmes de financement, la direction du budget opposera constamment une fin de non-recevoir à la solution consistant, le cas échéant, à faire supporter le déficit du FOREC par le budget de l'Etat.
• Dans une note du 17 janvier 2000 relative aux conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 13 janvier 2000 portant sur la loi « Aubry II », privant le FOREC de 7 milliards de francs de recettes, la direction du budget , envisageant des financements alternatifs, écarte immédiatement le financement de ce manque à gagner par le budget de l'Etat : « la participation de l'Etat en 2000 a été fixée à 4,3 milliards de francs, elle est appelée au moins à doubler d'ici 2003, toutes choses égales par ailleurs. Dans ce contexte, prendre en charge 7 milliards de francs supplémentaires, dès à présent, équivaudrait à donner le signal selon lequel l'équilibre du fonds sera assuré en définitive par le budget de l'Etat, quoi qu'il advienne. Au-delà d'un alourdissement conséquent de la gestion 2000, cette décision placerait l'Etat en première ligne pour faire face à une dépense permanente, lourde et croissante ».
Il convient ainsi de noter que le FOREC devait continuer de recevoir une dotation budgétaire de l'Etat, au-delà de la seule année 2000. Or, après 2000, cette dotation sera supprimée.
• Dans une note du 11 avril 2000 relative à l'équilibre financier du FOREC, la direction du budget indique que « les dépenses du FOREC seront plus élevées que prévu », la dépense totale s'établissant ainsi :
(en milliards de francs)
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
|
Dépense totale potentielle |
72 |
86,4 |
101,1 |
112,8 |
Source : direction du budget ; note du 11 avril 2000
Ainsi, dès avril 2000, le gouvernement est parfaitement informé que le montant des dépenses du FOREC devait s'établir à 72 milliards de francs en 2000 : or, à l'automne, il a affiché un montant de dépenses révisé de 67 milliards de francs (pour des prévisions initiales de 63,9 milliards de francs). Dans le même temps, « les recettes même relevées ne parviennent pas à équilibrer le fonds ».
Pourtant, « un point néanmoins apparaît essentiel : il faut éviter à tout prix de transformer la contribution de l'Etat en subvention d'équilibre du FOREC, compte tenu des enjeux financiers en cause ». Sans doute pour être encore plus convaincant, mais aussi parce que la situation est grave, le directeur du budget, M. Christophe Blanchard-Dignac, ajoute une mention manuscrite : « le statu quo conduirait au subventionnement automatique par l'Etat avec des enjeux très lourds (17 milliards de francs en 2001) ».
De cela, la direction du budget ne veut à aucun prix, car les marges de manoeuvre budgétaires sont tellement étroites que le subventionnement du FOREC par le budget de l'Etat rendrait impossible le respect de la norme de progression des dépenses de l'Etat, par ailleurs déjà naturellement délicat. Votre commission des finances voit ainsi confirmée son analyse selon laquelle la véritable raison de la création du FOREC consistait à opérer une débudgétisation massive destinée à dissimuler la progression des dépenses.
• La dernière étape est franchie durant l'été, au moment des derniers arbitrages budgétaires pour 2001. Une note du sous-directeur du budget en charge des finances sociales adressée à la directrice de cabinet de la secrétaire d'Etat au budget, en date du 8 août 2000 , propose de « réaliser l'équilibre du FOREC dans des conditions de présentation acceptables ».
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« Des conditions de présentation acceptables » de l'équilibre du FOREC La note du 8 août 2000 comporte des informations extrêmement intéressantes pour comprendre les préoccupations du gouvernement relatives tant au financement des 35 heures qu'à la façon de respecter la norme de progression des dépenses de l'Etat : « La directrice de cabinet sait que l'économie de 4,3 milliards de francs intégrée à l'esquisse, correspondant à la suppression de la subvention de l'Etat au FOREC, n'avait pu être prise en compte dans la norme de progression des dépenses de l'Etat que dans la mesure où elle était la conséquence de la réalisation de 9 milliards de francs d'économies sur les dépenses du FOREC. Or, celles-ci n'ont en définitive pas été arbitrées. L'alternative envisagée que représente le transfert direct de l'Etat au FOREC de 9 ou 10 milliards de francs de versements de la CADES 10 ( * ) [solution un temps évoquée par la direction du budget pour combler le déficit du FOREC] et de droits tabac ne permettrait pas de présenter la suppression de la subvention au FOREC autrement que comme un changement de périmètre, faisant passer de 1,41 % à 1,66 % le taux de progression des dépenses de l'Etat à périmètre constant. Il est donc nécessaire d'élaborer un schéma alternatif d'équilibrage du FOREC qui évite l'affichage d'une compensation directe en recettes par l'Etat de la suppression de sa subvention d'équilibre » . |
Comme l'indique la note, ce schéma « permettrait de réaliser l'équilibre du FOREC de façon formellement autonome du budget de l'Etat, et devrait permettre de plaider que la suppression de la subvention d'équilibre est réalisée à périmètre constant ».
Le gouvernement a finalement donné son accord à cette proposition, et à décidé, selon l'expression employée par le directeur du budget dans sa note du 11 avril 2000 précitée, de « désengager définitivement l'Etat de ce fonds ».
Maintenant que le budget de l'Etat est à l'abri de la pression extrêmement dépensière des 35 heures, le gouvernement va pouvoir remettre à l'ordre du jour son ambition, jamais abandonnée, de ponctionner les régimes sociaux.
2. Parce que « l'équilibre réel du fonds reste aléatoire », le gouvernement n'a jamais renoncé à faire payer les partenaires sociaux
a) Le dispositif initial : la sphère sociale, acteur essentiel de la théorie des « retours » pour les finances publiques
Le gouvernement avait clairement affiché sa volonté d'associer les régimes sociaux - assurance chômage et caisses de sécurité sociale - au financement des 35 heures, au nom du principe des « retours » pour les finances publiques engendrés par la réduction du temps de travail (surplus de cotisations et moindres dépenses).
Toutefois, il convient de noter que la contribution des régimes sociaux devait aussi éviter de faire peser le coût des aides à la réduction du temps de travail sur le budget de l'Etat.
Ainsi, dans sa note du 15 février 1999 précitée, la direction du budget indique que « la mise en place d'une telle réforme doit s'accompagner de la redéfinition des règles actuelles de compensation des allégements de charges par l'État aux régimes sociaux, ainsi que l'implication du régime d'assurance chômage dans le financement de ces allégements ». A cette date, il était prévu d'imputer aux régimes sociaux une charge de 6,3 milliards de francs en 2000, de 16,8 milliards de francs en 2001, de 25,5 milliards de francs en 2002 et de 31,6 milliards de francs en 2003.
Le gouvernement percevait les régimes sociaux comme une garantie destinée à ne pas impliquer le budget de l'Etat dans le financement d'un dispositif qu'il avait pourtant imposé, et dont il affirmait du reste la neutralité financière.
De surcroît, il existait de fortes incertitudes sur le montant de ces retours, de telle sorte qu'ils étaient impossibles à répartir : il s'agissait donc de procéder d'autorité à cette répartition.
Ainsi, la direction du budget, dans sa note du 25 mai 1999 précitée, explique que, « compte tenu des inconvénients majeurs et de l'impossibilité pratique d'une détermination ex post des retours de la réduction du temps de travail et de leur répartition au sein des finances publiques (qui imposerait une discussion annuelle avec les régimes sociaux et la définition complexe d'un scénario complexe de référence), il est nécessaire de fixer, dès 2000, une clef de partage pérenne du coût des aides à la réduction du temps de travail entre l'Etat et les régimes sociaux ».
Toutefois, le plus grave est sans doute que le gouvernement a continué de vouloir ponctionner les régimes sociaux, après que les partenaires sociaux eurent apparemment obtenu gain de cause, à la fin de l'année 1999, sur leur refus de contribuer au financement des 35 heures. En réalité, il n'a jamais abandonné cette idée.
b) Le refus des partenaires sociaux de participer au financement des 35 heures a toujours été considéré comme provisoire par le gouvernement
En fait, le gouvernement a clairement considéré les régimes sociaux comme la « vache à lait » des 35 heures.
Au premier problème qu'il a rencontré pour financer la réduction du temps de travail - et il en rencontrera beaucoup ! -, il s'est immédiatement tourné vers les ressources de la sécurité sociale et de l'UNEDIC, mais sans bien évidemment le reconnaître publiquement.
• Dans sa note du 17 janvier 2000 précitée, la direction du budget indique que « le cofinancement par les organismes sociaux doit être à nouveau évoqué ».
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Le déficit du FOREC : c'est la faute des partenaires sociaux ! Cette note du 17 janvier 2000 fait porter la responsabilité de l'existence du déficit du FOREC aux partenaires sociaux : « Le recours à la taxe « heures supplémentaires » résulte du refus de l'UNEDIC et des organismes de sécurité sociale de participer à l'architecture d'ensemble d'une réforme qui, pourtant, contribue par sa dynamique à accroître leurs ressources. Or, seules ces structures, vu l'ampleur de leurs flux financiers, sont durablement en mesure de dégager les marges de financement nécessaires. De plus, avec la mise en oeuvre au 1 er février 2000, dans un contexte de croissance, de la réforme des 35 heures, le climat tendu qui a présidé à l'élaboration de la loi devrait évoluer plus favorablement. Les schémas initiaux de financement prévoyaient une participation de l'ordre de 13 milliards de francs dès 2000 de la part de ces organismes. En outre, la question du financement des 20 milliards de francs manquant à l'équilibre du fonds en 2003 reste posée. C'est pourquoi un mode de cofinancement devra être nécessairement défini. [...] Du point de vue technique, le cofinancement pourrait prendre soit la forme d'une participation directe au fonds (versement contractuel ou imposé) soit la non-compensation d'une partie des cotisations aux régimes, ce qui a pour avantage complémentaire par rapport à toutes les autres solutions envisageables (augmentation de la CSB, versement budgétaire,...) d'être la seule solution qui ne se traduirait pas par une augmentation, immédiate ou à terme, des prélèvements obligatoires ». |
La lecture de cette note est éclairante : il n'a jamais été question, dans l'esprit du gouvernement, de solliciter financièrement les régimes sociaux de façon ponctuelle, pour faire face à un problème de ressources passager du FOREC, mais bien de les « associer » au financement des 35 heures de façon pérenne, et ce d'autant plus que la décision du Conseil constitutionnel « ne bouleverse pas l'économie du fonds, car elle ne fait qu'anticiper sur les difficultés qui seraient apparues assez rapidement » : « c'est pourquoi il convient de saisir cette occasion pour améliorer le schéma actuel de financement du fonds » !
En outre, le déficit du FOREC risquait de compromettre le respect des engagements communautaires de la France, si bien que le gouvernement ne pouvait plus se passer des ressources des régimes sociaux. Leur ponction était donc inévitable et a été rapidement confirmée.
• Ainsi, dans une note du 1 er mars 2000 relative au compte du FOREC sous-jacent à la programmation pluriannuelle des finances publiques (scénario de 3 % de croissance), la direction de la prévision indiquait que, afin d'assurer l'équilibre du FOREC, il était envisagé de lui transférer une partie des excédents de l'AGS et de l'UNEDIC d'un montant de 7,5 milliards de francs en 2001, de 15,3 milliards de francs en 2002 et de 19 milliards de francs en 2003, comme le montre le tableau ci-après :
Schéma d'organisation du fonds de 2001 à 2003
(en millions de francs)
|
2001 |
2002 |
2003 |
|
|
Ristourne de base |
44.200 |
46.700 |
49.200 |
|
Extension de la ristourne |
11.700 |
15.800 |
18.600 |
|
Aides incitative et structurelle |
27.300 |
35.700 |
39.800 |
|
Total allégements |
83.200 |
98.200 |
107.600 |
|
1.- Financement de la ristourne de base : |
|||
|
Droits tabacs |
41.477 |
43.651 |
45.729 |
|
Versement Etat |
0 |
0 |
0 |
|
41.477 |
43.651 |
45.729 |
|
|
2.- Financement de l'extension de la ristourne |
|||
|
CSB |
7.700 |
10.800 |
12.600 |
|
TGAP |
4.000 |
5.000 |
6.000 |
|
11.700 |
15.800 |
18.600 |
|
|
3.- Financement des aides incitatives et structurelles |
|||
|
Droits alcools |
9.080 |
11.750 |
12.990 |
|
Taxe heures supplémentaires |
5.100 |
3.000 |
2.400 |
|
Versement Etat |
7.290 |
8.750 |
8.930 |
|
21.470 |
23.500 |
24.320 |
|
|
Total des financements |
74.647 |
82.951 |
88.649 |
|
Solde dépenses - financements |
- 8.553 |
- 15.249 |
- 18.951 |
|
Versement UNEDIC - AGS |
7.500 |
15.249 |
18.951 |
|
Solde après versement |
- 1.053 |
0 |
0 |
Source : direction de la prévision ; note du 1 er mars 2000
• À la même époque, la direction du budget, dans une note du 7 mars 2000 , chiffrait le déficit du FOREC en 2000 à 11,4 milliards de francs (7,2 milliards de francs de pertes de recettes et 4,2 milliards de francs de dépenses supplémentaires ). Elle ajoutait que « la dépense reste toujours aussi difficile à prévoir dans la mesure où les dossiers relatifs aux aides RTT incitatives (loi Aubry I) n'ont pas encore été tous recensés par les directions départementales du travail débordées 11 ( * ) et où la montée en puissance de la deuxième loi RTT reste aléatoire ».
La conclusion s'impose d'elle-même : l'objectif du gouvernement est « d'amener, tôt ou tard, une participation des organismes sociaux au financement du FOREC, ce qui apparaît indispensable à moyen terme, compte tenu de l'ampleur des masses financières en jeu ».
3. La farce de l'affectation des 15 milliards de l'UNEDIC
L'article 5 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel vise à autoriser l'UNEDIC à verser à l'Etat 15 milliards de francs, 7 milliards de francs en 2001 et 8 milliards de francs en 2002, « destinés à soutenir des actions de politique de l'emploi » comme l'indique l'exposé des motifs dudit projet de loi.
Il s'agit de donner une base législative à l'article 9 de la convention du 1 er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, servant de base au régime d'assurance-chômage. Son article 9 concerne la clarification des relations financières entre l'UNEDIC et l'Etat.
Le Sénat, souhaitant que la rédaction de l'article 5 du projet de loi précité soit parfaitement conforme à la volonté exprimée par les partenaires sociaux lors de la signature de la nouvelle convention d'assurance-chômage, a amendé cet article, afin que les 15 milliards de francs versés par l'UNEDIC soient affectés au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité.
Il convient en effet de noter la rédaction extrêmement vague de l'article 5. Un haut-fonctionnaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a du reste reconnu devant votre rapporteur que cet article était « volontairement » rédigé en termes vagues, probablement afin de laisser au gouvernement la marge de manoeuvre la plus large possible dans l'utilisation de ces crédits.
La position du Sénat visant à préciser dans la loi l'affectation de cette recette destinée à l'Etat était d'autant plus légitime. En effet, n'est-il pas tentant pour le gouvernement de l'utiliser pour combler le déficit du FOREC ?
Le gouvernement, suivi sur ce point par l'Assemblée nationale qui, en nouvelle lecture, a rétabli la rédaction initiale de l'article 5, était défavorable à cette précision, qui ne faisait pourtant que consacrer la volonté clairement exprimée des partenaires sociaux.
Votre rapporteur en saisit bien mieux les raisons, à la lecture d'une note de la direction de la sécurité sociale du ministère de l'emploi et de la solidarité en date du 23 mars 2001 12 ( * ) . En fait, le gouvernement a toujours souhaité employer ce versement pour financer les 35 heures.
Cette note indique en introduction que « ces versements devraient être en tout ou partie réaffectés à la sécurité sociale au titre du financement des 35 heures », ajoutant, en guise de justification, que « le financement des 35 heures n'est assuré ni en 2001 ni en 2002 » et que, « dans les schémas initiaux de financement, l'UNEDIC était censée financer une partie de l'aide structurelle, pour 12/13 milliards de francs en 2001 ».
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La mise en place d'une nouvelle « tuyauterie » extrêmement complexe et juridiquement fragile La note du 23 mars 2001 propose de réaliser l'affectation des 15 milliards de francs de l'UNEDIC selon un schéma extrêmement complexe, dont le caractère technocratique est particulièrement affirmé, sans doute de façon délibérée afin de le rendre illisible. Elle estime d'ailleurs que le transfert à effectuer de l'Etat vers la sécurité sociale doit s'effectuer « dans des conditions juridiques à expertiser précisément ». L'architecture générale des modalités de l'affectation proposée est la suivante : « - le versement de l'UNEDIC est effectué au profit du fonds de solidarité chômage ; - ce versement est compensé par une diminution de la dotation budgétaire de l'Etat (crédits emploi) au fonds de solidarité chômage, dotation qui s'élève actuellement à 9 milliards de francs environ (sur 16 milliards de francs de dépenses) ; - les 7 milliards de francs 2001/8 milliards de francs 2002 ainsi dégagés sont réaffectés à la sécurité sociale ». Il s'agit donc d'opérer un véritable « tour de passe-passe » dont l'objectif est de pur affichage : affecter indirectement, et sans l'avouer, le versement de l'UNEDIC au financement des 35 heures. Toutefois, la note reconnaît que « la diminution de la dotation de l'Etat au fonds de solidarité chômage semble complexe à gérer sur 2001 », et rappelle que « la censure par le Conseil constitutionnel de l'affectation de 3 milliards de francs de droits tabac 2000 de l'Etat au FOREC, prévue par le collectif 2000, souligne la fragilité juridique de ce type d'opération ». Il semble que le ministère éprouve toutefois quelque scrupule à proposer une solution susceptible du reproche de complexité et d'opacité, « critique de plus en plus prégnante ». Il est vrai que sa solution initiale était plus complexe encore, prenant la forme d'une « tuyauterie » incompréhensible qu'il affectionne visiblement tant : « - le schéma initialement retenu à ce titre était un transfert Etat/FSV/régimes sociaux/FOREC : l'Etat diminuait la dotation budgétaire au fonds de solidarité chômage, réaffectait une recette à due concurrence au FSV au titre des validations de droits chômage ; cette affectation de recettes permettait de dégager un excédent au FSV, qui était repris via une diminution de la CSG affectée au FSV et une majoration de la CSG maladie, la CNAMTS étant à son tour privée de ses recettes tabac et alcool au profit du FOREC ; - ce schéma se justifiait par la volonté de ne pas afficher une prise en charge directe, par l'UNEDIC, d'une partie du coût des 35 heures ; il permettait en outre d'afficher que les sommes ainsi dégagées servaient à la couverture vieillesse des chômeurs ; [...] .» |
* 10 Caisse d'amortissement de la dette sociale.
* 11 Sur ce point, voir le chapitre trois.
* 12 Cette note est annexée au présent rapport.