2. Les observations et propositions formulées par les académies
a) Des négociations en amont dans le cadre des contrats de plan
- L'académie de Lille
observe que les
modalités actuelles de négociation avec les collectivités
territoriales, dans le cadre des CPER, ne prévoient ni consultation, ni
engagement préalable de celles-ci sur les projets définis en
fonction des demandes du monde universitaire et des orientations
générales de l'État : il est donc nécessaire de
négocier souvent longuement l'adhésion, et donc le cofinancement
de certains projets par les collectivités territoriales.
Une modification de cette procédure tendant à prévoir la
négociation avec les collectivités locales très en amont
de la définition des programmes, pourrait cependant être de nature
à favoriser la dispersion des implantations sur le territoire,
même si les collectivités qui disposent d'un faible potentiel
fiscal hésitent à s'engager.
- Concernant les négociations avec les collectivités
territoriales et la consultation du monde universitaire dans le cadre du
contrat de plan,
l'académie de Montpellier
indique que si la
procédure actuelle permet aux universités et à la
région de faire part de leurs besoins et objectifs, les autres
collectivités, tout du moins en Languedoc-Roussillon, ont
été peu informées, ou seulement sur des projets encore
très généraux.
Le cadrage budgétaire des opérations au stade de
l'élaboration du CPER est d'ailleurs très approximatif, sur la
base de projets relevant d'orientations de développement et encore peu
aboutis en terme de superficie et de capacité.
b) Un système d'expertise trop lourd
- L'académie de Rouen
signale que les
établissements souhaiteraient déconcentrer l'expertise au niveau
du rectorat et avoir la possibilité de procéder à cette
expertise, ou a une pré-expertise avant la signature des contrats de
plan ; elle fait cependant remarquer qu'une expertise nationale
présente des avantages en termes de plus-value technique et
financière, parce qu'elle s'appuie sur une appréciation
comparative portant sur un grand nombre de dossiers.
Elle souligne également qu'il conviendrait de mettre en cohérence
deux procédures actuellement distinctes : l'expertise «
bâtiment » instruite par la direction de la programmation et du
développement (DPD) et l'expertise sur les contrats quadriennaux
d'établissement (CQE) qui relève de la direction de
l'enseignement supérieur (DES) du ministère de l'éducation
nationale.
D'une manière plus générale, elle souhaiterait que les
établissements soient impliqués plus en amont des CPER, ainsi
d'ailleurs que les conseils généraux, avant la signature des
contrats de plan.
- Une simplification de certaines procédures est également
souhaitée par
l'académie de Lyon
, afin de réduire
les délais d'instruction et gagner en lisibilité d'action :
celle-ci vise les procédures d'expertise des projets de construction et
les programmes techniques de construction.
On rappellera que les projets de construction inscrits au CPER font l'objet
d'une procédure d'expertise dont l'approbation relève de la
centrale : cette procédure apparaît contraignante en termes
de délais -de six mois à un an, voire plus- et n'apporte, selon
l'académie de Lyon, pas de plus-value significative ; cette
dernière suggère d'élaborer, après approbation par
le ministère, un schéma directeur immobilier définissant
pour chaque établissement le cadre général à
l'intérieur duquel son développement doit s'inscrire à
moyen et long terme, c'est-à-dire entre 10 et 15 ans.
De tels schémas directeurs pourraient constituer des documents de
référence servant de support à la négociation du
CPER, qui assurerait le financement d'une partie des opérations
envisagées. Dans cette perspective, ces schémas directeurs
s'imposeraient aux services déconcentrés de l'État, c'est
à dire au préfet, au recteur et au contrôleur financier, et
la mise en oeuvre des projets pourrait suivre immédiatement la signature
du contrat de plan.
S'agissant des programmes techniques de construction, ceux-ci sont
approuvés par le recteur, permettent de décrire les
caractéristiques d'une opération et servent de justificatif au
montant des crédits à affecter.
A l'examen, la succession des procédures d'expertise et du PTC introduit
une redondance : en effet, selon les procédures administratives en
vigueur, le programme technique de construction est préparé par
les services du rectorat avant d'être approuvé par le recteur,
c'est à dire selon une procédure purement interne.
Dans le cadre d'une simplification de la procédure, il serait
souhaitable que celle-ci s'inscrive dans le cadre général de
gestion des financements de l'État : le recteur, ordonnateur secondaire,
inscrirait et validerait le dossier de demande de financement que lui adresse
le maître d'ouvrage, collectivité ou établissement, qui
sollicite une subvention. Le maître d'ouvrage serait alors pleinement
responsable du respect du budget d'une opération, dont il assume le
programme, le recteur ayant pour sa part à l'approuver sur la base du
respect du schéma directeur évoqué
précédemment, et le cas échéant, d'un coût de
référence au m2.
-
L'académie d'Orléans-Tours
souhaite pour sa part,
une approche plus concrète et objective des besoins : des études
d'opportunité devraient ainsi pouvoir être engagées
dès qu'un nouveau projet se fait jour, associant tous les partenaires du
développement universitaire en région.
Elle observe cependant que les négociations avec les
collectivités territoriales et les universitaires se font aujourd'hui
dans des conditions satisfaisantes, même si celles
-
ci pourraient
être améliorées par la mise en place d'une instance de
concertation, de type conférence régionale des formations
supérieures, qui serait appelée à siéger
régulièrement.
-
L'académie de Besançon
rappelle que les principales
opérations de construction universitaire relèvent du CPER en
cours, après inscription et fixation de leur enveloppe financière
obtenue souvent après de difficiles négociations entre les SCAR,
le rectorat et les établissements porteurs de projets : s'y ajoutent des
négociations parallèles menées par le SCAR avec les
collectivités.
Au plan administratif, chaque opération doit ensuite faire l'objet d'un
dossier de demande d'expertise établi par l'établissement
concerné, qui doit être agréé en opportunité
par le ministère après avis du recteur ; comme il a
été vu, un programme technique de construction doit être
établi par le rectorat avec visa du contrôleur financier
décentralisé (TPG) afin de vérifier et valider la
faisabilité financière de l'opération.
Les opérations doivent être également inscrites en
programmation annuelle afin de disposer en temps utile des AP et CP
nécessaires : la DAPG transmise au cours de l'année au
préfet est le résultat d'une programmation établie
à l'année n -1, passée en CAR d'expression des besoins,
validé ou modifiée par le ministère selon les enveloppes
disponibles sur les différents chapitres budgétaires, puis
repassées en CAR de programmation définitive.
Enfin, au cours des différentes phases études et travaux, les
opérations et les marchés correspondants doivent s'inscrire dans
les subdélégations de crédits, affectations et
engagements, et subir les divers contrôles a priori de la
préfecture et du TPG pour les marchés de l'État, ainsi
qu'éventuellement ceux de la CSM.
L'académie de Besançon rappelle en outre que l'élaboration
du contrat de plan en cours, avec sa liste d'opérations à
financer sur la période 2000-2006, est la traduction d'une programmation
destinée plus particulièrement à l'élaboration du
schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de
la recherche, dans le cadre du plan U3M : des groupes de travail ont ainsi
abordé fin 98 et début 99, sept thèmes spécifiques
pour les formations et la recherche et deux approches transversales ; un groupe
de pilotage coprésidé par le préfet de région et le
recteur et comportant des représentants des établissements
d'enseignement supérieur, de l'État et des principales
collectivités territoriales concernées, ainsi que des personnes
qualifiées, a ainsi assuré le suivi de ces travaux
préparatoires au plan U3M.
En dépit de la qualité de ces réflexions, certains
regrettent l'absence d'un intervenant extérieur -c'est-à-dire
d'un organisme d'études impartial- qui pourrait être chargé
de valider les diagnostics, de faire la synthèse des besoins
recensés, de rechercher une cohérence entre les demandes et de
proposer des variantes pour les opérations privilégiées en
dépassant les seules contingences locales...
-
L'académie de Montpellier
estime pour sa part que la
procédure actuelle (expertise, PTC, délégation des
crédits, maîtrise d'ouvrage) permet à l'ensemble des
partenaires d'être informé sur les objectifs, le programme,
l'avancement des opérations. Elle implique en outre une formalisation de
plus en plus affinée de l'objet de l'opération, de son
intégration dans le patrimoine de l'université et d'une
réflexion pour l'utilisation des locaux disponibles.
En l'absence d'une telle procédure, elle fait observer que l'État
perdrait toute connaissance du patrimoine universitaire.
-
L'académie de Clermont-Ferrand
souhaite une
déconcentration de la procédure d' expertise au niveau du
rectorat et estime que dans le cadre de l'élaboration du contrat de plan
la concertation devrait être tripartite alors qu'elle est aujourd'hui
bilatérale (région-préfet, préfet-recteur,
recteur-universités) ; par ailleurs, les discussions devraient
porter sur des projets à la faisabilité reconnue, ce qui suppose
de prévoir dans les enveloppes du CPER des crédits
d'études en vue du contrat de plan suivant.
c) Un assouplissement de la gestion budgétaire
L'académie de Rennes
estime que les constructions
universitaires devraient bénéficier de davantage de souplesse
dans la nouvelle gestion budgétaire par programme, compte tenu de son
champ aisément délimité et du faible nombre de chapitres
budgétaires concernés.
Le principal avantage résiderait dans la « déconnexion
de l'avancement technico-administratif » (procédure
d'études et d'évolution des travaux, conventions diverses) de
l'avancement programmatif et comptable (annualité et
spécialisation). Un résultat quasi analogue pourrait être
obtenu en traitant l'enveloppe annuelle comme « de la réelle
catégorie II, sans fléchage avec une répartition de la
compétence de la CAR ».
Une telle mesure s'intégrerait de manière satisfaisante dans le
CPER Bretagne où la tradition de contractualisation avec l'État
est ancienne et forte : les projets du contrat de plan seraient ainsi
précisément définis et mis en oeuvre en concertation avec
l'État et les collectivités, surtout la région.
d) La procédure de concertation dans les trois académies de la région Île-de-France
En
Île-de-France, la programmation des constructions et
réhabilitations universitaires a fait l'objet au préalable d'un
processus de concertation et de négociation dans le cadre, tout d'abord,
de la préparation du schéma de services collectifs de
l'enseignement supérieur et de la recherche, tel que le prévoit
la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire modifiée du 4 février 1995, et, ensuite, de la
négociation du contrat de plan État-Région 2000-2006.
Non spécifique à la région Île-de-France, cette
double procédure de prospective et de négociation a
été cependant particulièrement approfondie en raison de
l'importance des choix à engager, de l'implication des
différentes collectivités territoriales et de la
nécessaire coordination inter-universitaire et
inter-établissements dans le cadre des trois académies.
Dès l'automne 1998 s'est engagé un travail de réflexion et
de prospective au sein du comité inter-académique U3M
Île-de-France, qui a bénéficié des travaux du groupe
présidé par Armand Frémont ainsi que du rapport
établi par Jean-Jacques Payan. Sur cette base, s'est
déroulée une concertation inter-académique menée
par les recteurs avec les présidents des universités et des
établissements, tandis que l'État et la région
lançaient une série de débats sur les principaux objectifs
envisagés pour le CPER.
Au final, par un processus d'échanges et de mobilisation des
établissements, notamment mené par la mission
inter-académique U3M créée à cet effet, il a
été possible de finaliser avec les différentes
collectivités territoriales concernées un projet de long terme
axé sur des chantiers et des sites prioritaires. L'académie de
Paris souhaiterait cependant, pour l'avenir :
- conforter le développement des outils d'observation et
d'évaluation de l'État et de la région, y compris de
façon mutualisée ;
- renforcer, voire institutionnaliser ce qui relève de la
coordination inter-académique : une harmonisation des calendriers
de contractualisation des différents établissements
d'Île-de-France ainsi qu'une forte liaison de ces contrats quadriennaux
avec le CPER, seraient par ailleurs souhaitables ;
- réviser les modalités de calcul prévisionnel du
coût des opérations immobilières, sachant l'imbrication des
différents chantiers sur la durée du CPER, et prévoir une
procédure d'actualisation des coûts tenant compte de
l'évolution économique.
De façon plus générale, l'académie de Paris
souligne qu'il serait nécessaire à l'avenir que l'État
conserve une capacité d'investissement non contractualisée, comme
cela a été le cas pour les opérations de mise en
sécurité. Ainsi, plus réactif pour accompagner des
chantiers s'étalant sur sept ans, l'État disposerait de plus
grandes marges de manoeuvre pour une négociation plus ciblée et
stratégique avec les collectivités territoriales, comme avec les
universités.
e) Les contraintes du code des marchés publics et l'exercice de la maîtrise d'ouvrage
(1) Des procédures longues et complexes
-
L'académie de Paris
indique, en
réponse
au questionnaire de la mission, que les procédures nécessaires
à la réalisation des constructions universitaires sont longues et
complexes, en raison notamment des mécanismes d'engagement financiers et
du nombre des intervenants impliqués. On observe également depuis
quelques années le renforcement du souci de sécurité
juridique à chaque étape des programmes.
En dépit de l'actualisation récente du code des marchés
publics
20(
*
)
, certains
éléments sont de nature à alourdir significativement les
délais et la complexité de passation des marchés. A titre
d'exemple, la classification des types de marchés publics, et donc de
prestation selon la nouvelle nomenclature, conduit à
générer des appels d'offres à un niveau européen
pour des prestations d'un niveau, en fait modeste, quand elles sont
considérées séparément.
S'agissant des procédures d'engagement, tout particulièrement
pour ce qui concerne les opérations d'intérêt
régional (de catégorie II), lesquelles sont majoritaires dans la
masse des crédits programmés dans le cadre du CPER, il convient
de souligner le très grand nombre d'intervenants et, en
conséquence, bien souvent des délais supérieurs à
trois ans pour engager effectivement les autorisations de programme.
Ainsi dans la phase de programmation, la qualité de la concertation
entre les différents intervenants (ministère, préfet de
région, recteurs(s), les universités et le cas
échéant les collectivités territoriales) est primordiale
et conditionne le bon phasage des opérations, et donc des autorisations
de programme.
S'agissant de la phase de délégation, on insistera sur le double
passage devant le contrôleur financier de la préfecture (visant la
subdélégation d'autorisation de programme individualisée
émise) et devant le contrôleur financier déconcentré
(visant l'affectation des crédits et le programme technique de
construction), sachant que la mécanique de subdélégation
des crédits est à recommencer à chaque tranche
fonctionnelle d'une opération de construction, sur une période
limitée chaque année de mars à novembre.
-
L'académie de Rennes
constate de manière plus
lapidaire que l'immobilier universitaire ne présente pas de
singularités particulières par rapport à d'autres
opérations immobilières au regard du code des marchés
publics, mais appelle de ses voeux une simplification générale,
notamment par révision de la nomenclature.
-
L'académie de Rouen
suggère pour sa part de relever
les seuils d'examen par les commissions spécialisées des
marchés publics, notamment ceux des marchés de maîtrise
d'oeuvre, afin d'accélérer le déroulement des
procédures : l'examen des programmes techniques de construction (PTC)
par les contrôleurs financiers apparaît en effet beaucoup trop
lourd et trop long, et va fréquemment au-delà de ce qui est
demandé.
En revanche, elle ne souhaite pas que la maîtrise d'ouvrage soit
exercée par la région, car les compétences techniques de
celle-ci seraient insuffisantes et parce qu'elle a la tentation de
déléguer sa maîtrise d'ouvrage à des mandataires. La
région, jugée trop éloignée des problèmes de
terrain des universitaires, ne pourrait exercer qu'une « maîtrise
d'ouvrage lointaine ».
L'académie souligne aussi la spécificité des constructions
universitaires par rapport aux constructions scolaires : les bâtiments
universitaires sont en effet des « prototypes » et il
n'existe pas de « constructions type » dans ce domaine
21(
*
)
; par ailleurs, la complexité
des bâtiments de recherche doit également être prise en
compte.
Concernant la maîtrise d'ouvrage par les établissements, si les
plus importants sont désormais dotés de services techniques,
leurs compétences restent encore insuffisantes, qu'il s'agisse du nombre
et de la qualité des personnels concernés, et la « culture
immobilière des établissements est inexistante ».
La maîtrise d'ouvrage par l'État peut, en revanche, s'appuyer sur
des services comme ceux des DDE, qui elles-mêmes s'appuient sur
l'ensemble du réseau technique du ministère de
l'équipement : au niveau régional ou inter-régional, ce
réseau regroupe les centres d'études des réseaux, des
transports et de l'urbanisme (CERTU) et la direction générale de
l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC).
Ce réseau technique développe depuis longtemps des
méthodologies et des savoir-faire, tant sur le plan technique
qu'administratif et financier, que pour la gestion des projets susceptibles
d'assurer une qualité de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage, qui
est d'ailleurs trop souvent confondue avec celui de la maîtrise d'oeuvre.
En conséquence, l'académie de Rouen considère que
l'État reste aujourd'hui le plus apte à exercer la maîtrise
d'ouvrage et elle précise que la totalité du
précédent CPER a été réalisée dans le
délai du contrat du fait d'une implication très forte de tous les
acteurs concernés.
-
L'académie d'Orléans-Tours
dénonce pour sa
part la lourdeur du circuit de gestion des crédits de catégorie
II :
- DAPG du ministère visée par le contrôle financier
déconcentré ;
- programmation et ventilation de la DAPG au niveau du préfet de
région ;
- demande d'individualisation de crédits par le recteur au
préfet, après visa du contrôle financier
déconcentré ;
- dossier d'affectation de crédits visés par le CFD, puis
renvoyé pour signature au préfet ;
- affectation puis engagement des crédits par le recteur.
Les cinq étapes de ce circuit pourraient sans doute être
simplifiées, notamment en allégeant les procédures de
contrôle exercées par les contrôleurs financiers
déconcentrés : l'intervention répétée du DCP
constitue ainsi «
une contrainte majeure qui s'apparente à
une course d'obstacles
».
L'académie se demande s'il ne conviendrait pas de recourir à des
crédits de catégorie I, ou de simplifier les procédures de
contrôle en instituant une délégation directe au recteur et
en allégeant le visa du CFD. Si la réalisation du dossier
d'expertise par les établissements, puis la validation par le
ministère après avis du recteur garantit un niveau
d'études préalable satisfaisant, la procédure se
révèle fréquemment trop longue.
(2) Les conditions d'exercice de la maîtrise d'ouvrage
S'agissant des avantages respectifs de l'exercice de la
maîtrise d'ouvrage par les collectivités territoriales et les
établissements, il apparaît d'abord que les collectivités
souhaitent s'impliquer très concrètement au développement
universitaire local, en contribuant au financement des opérations
immobilières.
L'exercice d'une maîtrise d'ouvrage par les établissements
apparaît surtout pertinent pour des projets de restructuration de
bâtiments qui relèvent de la maintenance ou de la mise en
sécurité, dans la mesure où l'université a une
meilleure connaissance des locaux et des besoins.
Par ailleurs, si le délai minimum théorique entre la signature du
contrat de plan et le début des travaux est de deux ans, dans les faits
la réalisation des expertises en début de plan est souvent
complexe et ne permet pas d'envisager des travaux avant un délai de
trois ans et demi suivant la signature du contrat, en raison des délais
nécessaires pour apprécier les besoins et arrêter des
objectifs précis. La réalisation d'un dossier d'expertise
implique en effet de mettre au point le programme pédagogique, de
régler le problème du foncier, d'évaluer les
coûts... L'expérience montre qu'un dossier mal bouclé est
source de retards hypothéquant gravement la suite des opérations,
ce qui conduit parfois à une remise en cause du programme du fait d'une
sous-évaluation des coûts.
-
L'académie de Besançon
propose plusieurs mesures de
simplification, notamment lorsque la maîtrise d'ouvrage est
exercée par l'État :
• un agrément qui serait ramené au niveau du rectorat, en
matière d'expertise, avec une possibilité exceptionnelle de
saisine du niveau ministériel, à l'initiative du recteur ;
• en matière de programmes techniques de construction (PTC) une
suppression du visa du contrôle financier décentralisé
exercé par le TPG qui semble ne porter que sur la bonne utilisation des
seuls crédits d'État, puisque le visa du CFD n'est pas requis
pour les opérations qui ne mobilisent pas de crédits
d'État ;
• une suppression des contrôles
a priori
sur les
marchés.
Si chacun de ces délais peut ne pas être très important,
à l'exception cependant de l'agrément du dossier d'expertise,
leur effet répétitif est incontestablement préjudiciable
et les services de l'État, à qui l'on reproche souvent à
bon droit leur lenteur, ne sont pas en situation d'égalité par
rapport aux services des collectivités territoriales ou des
établissements dans le traitement de dossiers identiques.
S'agissant de la répartition des rôles entre les différents
acteurs de la procédure, le recteur, chancelier des universités,
qui bénéficie d'une délégation préfectorale,
serait susceptible, avec l'appui de ses services et de ses conseillers
techniques, de garantir la validité et l'opportunité des
opérations, par ailleurs déjà inscrites dans un document
contractuel, et de se porter garant de la bonne utilisation des fonds publics.
L'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les collectivités
territoriales, ou par les établissements, permet par ailleurs
d'assouplir les règles de comptabilité, en l'absence de
contrôle a priori. Plusieurs facteurs interviennent en effet avant qu'une
opération parvienne au stade de démarrage des travaux :
- la programmation annuelle et les procédures des marchés
publics ;
- le type d'opérations (construction récente ou
réhabilitation/restruc-turation) ;
- l'avancement des réflexions, diagnostics, études
préalables, études de faisabilité dont certaines ont pu
être conduites avant le début du contrat de plan ;
- l'avancement du programme de l'opération prenant en compte les
besoins, les contraintes, les objectifs ;
- les études de conception avec ou sans concours ;
- la disponibilité du foncier ;
- l'enchaînement « d'opérations-tiroirs » ;
- la désignation du maître d'ouvrage ;
- les pressions des futurs utilisateurs ou des collectivités locales...
-
L'académie de Rennes
rappelle pour sa part que la
délégation de maîtrise d'ouvrage est souvent
présentée par les collectivités territoriales comme
apportant un gain de temps par rapport à maîtrise d'ouvrage
État. S'il s'agit d'un gain sur les procédures (notamment
d'approbation des divers stades de projet), les contraintes restent fortes,
sauf en matière de foncier. Si en revanche, l'objectif est d'anticiper
sur la programmation par une « avance » financière,
l'exercice peut se révéler dangereux, même à
l'intérieur d'un contrat de plan. Enfin, le plan de charges des
collectivités pour faire face à leurs compétences
s'accroît, ce qui les conduit à agir par mandat, ce que
l'État pourrait également faire si cela ne majorait les
opérations de 3 à 5 %.
La maîtrise d'ouvrage des établissements est jugée
intéressante pour les petites opérations de restructuration qui
nécessitent souvent une organisation particulière du
fonctionnement de l'université durant les travaux.
-
L'académie de Montpellier
note que les délais de
consultation des concepteurs et entreprises sont particulièrement longs
mais relèvent du code des marchés et ne sont pas propres aux
bâtiments universitaires. Deux procédures paraissent toutefois
devoir être signalées :
• la « reconsultation » après appel d'offres
infructueux : dans une conjoncture assez tendue, il n'est pas rare de
n'avoir aucune offre sur certains lots. Un nouvel appel d'offres ou un
négocié à la suite, demande un mois et demi ou plus et
perturbe fortement le déroulement de la procédure de passation
des autres marchés ;
• les regroupements opérés dans la nomenclature article 27
du CMP : le n° 71-103 regroupe toutes les études
préalables dont certaines sont d'un montant très modeste
(levé de géomètre, sondage, diagnostic particulier, etc.)
mais qui demandent cependant un avis dans la presse et un mois et demi à
deux mois de délai de procédure. Les seuils des marchés
sans formalité ou mise en concurrence simplifiée sont
aisément atteints sur le n° 71-03 pour des opérations
d'un montant global de l'ordre de 3,5 millions d'euros (hors taxes).
Si l'exercice de la maîtrise d'ouvrage par une collectivité ou un
établissement universitaire libère l'État de tous les
risques inhérents au chantier, il reste que la maîtrise
financière de l'opération pour les universités peut
être parfois difficile.
La maîtrise d'ouvrage par les collectivités, permet en outre la
récupération de la TVA sur le financement apporté par
elles et le coût des opérations pour l'État est
plafonné à 33 % du montant TTC.
-
L'académie de Paris
souligne les avantages de l'exercice
de la maîtrise d'ouvrage par les collectivités territoriales, du
fait de leur savoir-faire technique et de l'intérêt que
représente leur participation active dans le cas de chantiers
particulièrement structurants pour les territoires urbains environnants
dont elles ont la charge, sous réserve d'une prise en compte des besoins
très spécifiques (locaux d'enseignement, de recherche,
bibliothèques, etc.) propres aux établissements. Cependant, en
l'état actuel des choses, on constate en Île-de-France des
délais de réalisation au moins aussi longs, voire
supérieurs à ceux que connaissent les opérations pour
lesquelles la maîtrise d'ouvrage est assurée par l'État.
S'agissant de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les
établissements, celui-ci permet une appréciation plus fine des
besoins et donc une meilleure adéquation des constructions au projet
d'établissement. Il implique cependant pour les établissements
une montée en puissance des ressources humaines (qui pourraient
être mutualisées), et plus généralement, une
priorité accordée à un pilotage effectif des chantiers.
-
L'académie de Bordeaux
observe que lorsque la
maîtrise d'ouvrage est exercée par les collectivités
territoriales, ces dernières assurent les préfinancements des
études, ce qui peut permettre, dans certains cas, d'anticiper le
lancement des opérations sans attendre la mise en place de la part
« Etat ».
Toutefois, la plupart des collectivités territoriales n'assurent pas
directement avec leurs propres services techniques les conduites
d'opérations, ce qui a pour conséquence d'opérer, sur les
opérations, un prélèvement de 2 à 3 % pour la
rémunération du mandataire ou du conducteur d'opération.
f) Le taux de réalisation des contrats de plan
Les
réponses fournies à la mission par les académies
soulignent d'abord que le critère du délai moyen constaté
entre la signature du CPER et le début des travaux n'est pas
significatif car c'est l'année de programmation des études qui
marque le début réel d'une opération, même si
celle-ci est précédée d'une phase d'études
(définition, expertise) entre le maître d'ouvrage et
l'établissement, le délai moyen entre la programmation et le
début des travaux étant de l'ordre de deux à trois ans.
- L'académie d'Orléans-Tours
indique que seulement
10 % des crédits d'investissement avaient été
consommés à la fin 2001, compte tenu du fait que les
études de maîtrise d'oeuvre -dont la durée est d'environ
un an et demi à deux ans, y compris le concours- ne
consomment que peu de crédits : en fait, la quasi totalité
des crédits (90 %) sont consommés pendant l'année des
travaux.
Le critère de consommation des crédits du CPER
apparaît donc peu pertinent pour juger de l'avancement d'une
opération, car il privilégie à l'excès la phase des
travaux et sous-estime les phases préparatoires et
d'études : au total, l'exécution du contrat de plan de la
région Centre se déroule normalement car si seulement 10 %
des crédits ont été consommées, 50 % des
projets ont d'ores et déjà été expertisés.
- L'académie de Rennes
indique pour sa part que le taux de
réalisation de l'actuel CPER, pour ses trois premières
années, est de :
- 40 % en décision ministérielle de programmation (hors
régulation) ;
- 26 % en termes d'autorisations de programme affectées ;
- 5 % en termes de crédits de paiement consommés.
Ces taux apparaissent satisfaisants à cette période du CPER,
même si celui des CP traduit le paiement d'études en début
de plan, l'effet des travaux se faisant sentir le dernier trimestre.
-
L'académie de Clermont-Ferrand
précise que le
pourcentage de réalisation du contrat de plan État-région
d'Auvergne est de 8 % au 1
er
juillet 2002, et
de 10 % en intégrant les études.
-
L'académie de Montpellier
rappelle que la signature du
contrat de plan arrête un programme prévisionnel mais ne
détermine pas le lancement des opérations, qui font l'objet d'une
programmation annuelle.
En considérant qu'environ un an et demi s'écoule entre
l'année de programmation et la passation des marchés et que le
montant annuel des programmes est constant sur la durée du contrat, le
délai moyen entre la signature du contrat et le début des travaux
de l'ensemble du contrat est de l'ordre de 4 ans.
Fin 1999, le taux de réalisation du précédent contrat de
plan était pour l'enseignement supérieur et la recherche de
90 %, alors que 80 % des crédits de paiement relevant des
opération du XIe CPER sont aujourd'hui mandatés.
- S'agissant du taux de réalisation du contrat de plan de la
région Franche-Comté
, sur les trois années 2000
à 2002, les ouvertures d'autorisations de programme ont permis
d'approcher les 3/7
e
de l'enveloppe, les prévisions pour 2003
permettant presque d'atteindre les 4/7
e
.
Il reste que les impératifs de régulation de l'enveloppe
nationale au regard du budget a aussi des effets pervers, puisqu'elle conduit
à mobiliser de manière excessive des AP au cours des
premières années du plan, qui portent plutôt sur des
études que sur des travaux, par rapport aux réalisations
effectives, à reporter des AP non consommées et à ne pas
solliciter ou à reporter les crédits de paiement.
-
L'académie de Paris
constate, globalement, en ce qui
concerne les délais, que sur la base du CPER signé en mai 2000,
les travaux des premières opérations de constructions
programmées seront engagées au cours de l'année 2003. Les
trois premières années du CPER auront donc été
nécessaires aux premières mobilisations de financement et aux
différentes pré-études et études préalables
aux travaux, sachant que la signature du CPER quasiment à la fin du
premier semestre 2000 n'a permis une mobilisation des premières
autorisations de programme qu'en décembre 2000 et des engagements en
début d'année 2001.
- L'académie de Bordeaux
indique que la date de début
des travaux, dans la première moitié du contrat de plan
2000-2003, était uniquement conditionnée par l'avancement des
études des opérations. Dans la seconde moitié du CPER
(2003-2006), il est à craindre que la régulation se fasse en
fonction de la mise en place des crédits.
Pour une opération moyenne, les délais d'expertise et
d'études de programmation sont compris entre 6 et 12 mois. Ceux,
concernant la désignation des équipes de maîtrise d'oeuvre
et d'études, sont compris entre 12 et 24 mois jusqu'à l'appel
d'offres « travaux ».
On rappellera que le contrat de plan conclu entre l'Etat et la Région
Aquitaine a été signé le 19 avril 2000. Dans ce document,
les ventilations de financement entre l'Etat et la Région étaient
« indicatives ». Les participations des partenaires ont
été précisées dans les conventions d'application.
La convention cadre d'application du contrat de plan a été
signée le 12 février 2001 par l'Etat et la Région.
Les conventions départementales faisant référence à
la convention cadre ont toutes été signées dans le courant
de l'année 2001 par l'Etat, la Région et tous les autres
partenaires des collectivités locales qui étaient appelés
à financer une ou plusieurs opérations.
Les plans de financement des opérations ont fait l'objet de fiches
individuelles qui précisent les autorisations de programme
notifiées pour les années 2000 à 2002 ainsi que les
prévisions de programmation pour les années suivantes.
Le contrat de plan prévoyait un financement global des opérations
à hauteur de 290 millions d'euros, avec une participation à part
égale de 107 millions d'euros pour l'Etat et la Région. Sur
la part Etat, le montant des constructions universitaires est
évaluée à 68,6 millions d'euros. Pour les trois premiers
exercices (2000 à 2002) l'Etat a délégué 32
millions d'euros d'autorisations de programme (soit 46,6 % de la part
construction).
Les affectations de crédits au 31décembre 2002
s'élèvent à 27,7 millions d'euros (86,6 % des
autorisations de programme reçues), et les mandatements effectués
au 31 décembre 2002 s'élèvent à 10,7 millions
d'euros (33,4 % des autorisations de programme reçues).
Sur un plan général, l'académie de Bordeaux
considère que l'avancement physique des projets de construction de
l'enseignement supérieur et de la recherche est satisfaisant compte tenu
des conditions dans lesquelles les opérations ont été
lancées (à la signature du contrat de plan, en avril 2000, il
n'existe pas, ou très peu, de dossiers expertisés, et les
études de programmation technique sont rarement lancées). A la
fin 2002, les expertises et les programmes techniques détaillés
relatifs à la recherche sont pour la plupart terminés ; la
phase désignation des concepteurs est soit achevée
(équipements lasers intenses CELIA 2, extension LABRI-INRIA), soit
engagée (Institut des Sciences de la Vigne et du Vin, IPREM), soit en
passe d'être engagée (Génomique fonctionnelle) ; des
opérations sont en cours de travaux (locaux biologie, CRCM) et une
opération est terminée (ISPED).
La situation est encore plus satisfaisante pour les petits projets relatifs
à l'enseignement supérieur et l'amélioration des
conditions d'études en raison de la taille et de la moindre
complexité de ces opérations. Ainsi, certaines constructions sont
déjà livrées (école d'ingénieurs MATMECA,
IUT Sciences et génie des matériaux, 3
e
tranche
pharmacie, maison des étudiants de Carreire, équipements sportifs
inter-universitaires).
Pour les projets plus importants (pôle de gestion, bibliothèque
des sciences, aménagement du campus BAB), la situation est
contrastée avec des opérations en cours d'étude ou d'appel
d'offres, et d'autres toujours en phase de programmation technique.
Pour de multiples raisons qui tiennent notamment à l'augmentation des
prix de la construction, à l'évolution des projets initiaux, au
non respect par les porteurs de projets de l'assiette financière
fixée lors de la signature du contrat..., on assiste souvent à un
dépassement du budget initial. Les réductions de programme ou les
« phasages » n'étant pas toujours envisageables pour
toutes les opérations en cause, des financements complémentaires
sont donc à trouver.
Ainsi, pour les opérations dont il assure la maîtrise d'ouvrage,
le conseil régional a ouvert sur son budget 2001, hors contrat de plan,
32 millions de francs de crédits supplémentaires et, quand
cela est possible, il est prévu de mobiliser des crédits du FEDER
Objectif 2.
Dans le même esprit, l'expertise favorable sur l'aménagement du
campus de Bayonne-Anglet-Biarritz n'a été rendue que parce que la
communauté d'agglomération, maître d'ouvrage, s'est
engagée à financer les surcoûts.
Au total, malgré les difficultés rencontrées, qui ne sont
pas spécifiques à la Région Aquitaine, le CPER dans le
domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche a pris son rythme
de croisière.