2. Des dispositifs de coopération internationale multiples et d'efficacité inégale
La
France participe à différents types de dispositifs de
coopération internationale, qu'ils soient bilatéraux,
transfrontaliers ou multilatéraux.
Leurs objectifs varient, certaines structures ayant une vocation
institutionnelle, d'autres une vocation plus opérationnelle.
L'efficacité de ces structures varient également en fonction de
la typologie présentée, les dispositifs bilatéraux
étant nettement plus efficients que les instances internationales.
Interrogé sur l'efficacité des instruments de coopération
internationale, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales, a
estimé que la
coopération était satisfaisante sur un
plan bilatéral mais insuffisante sur le plan multilatéral.
a) Une coopération bilatérale satisfaisante
Les
différents services répressifs français impliqués
dans la lutte contre le trafic de stupéfiants participent à des
dispositifs de coopération bilatérale donnant pleine satisfaction.
Lors de son audition par la commission d'enquête, M. Nicolas Sarkozy a
notamment insisté sur son étroite collaboration avec les
ministres de l'intérieur espagnol, britannique et allemand notamment. De
même, il a rappelé que le ministère dont il a la charge
favorise la carrière des agents acceptant de s'installer à
l'étranger et y augmente le nombre de postes disponibles. Il a ainsi
indiqué à la commission : «
Sur ces
dernières semaines, nous avons installé sept personnes de la
police française en Roumanie, pour six mois (...). J'en ai
prépositionné quatre en Bulgarie sur l'affaire des réseaux
de trafiquants de prostitution (...). En Colombie, nous allons aussi installer
un certain nombre de fonctionnaires. Notre idée est que plus nous les
installons en amont, plus nous sommes efficients et moins nous avons besoin de
fonctionnaires
».
A propos de la politique d'envoi de fonctionnaires de police en poste à
l'étranger, il a estimé : «
C'est (...) une
politique systématique. Non seulement je ne veux pas ramener les
fonctionnaires en poste à l'étranger, mais je souhaite les
développer. (...) Je crois beaucoup à cela. En plus, cela
crée des liens avec les services étrangers. Nous allons installer
du monde au Pakistan, en Russie aussi
».
L'ensemble des services répressifs participant à la politique
nationale de lutte contre les drogues illicites a donc développé
un
réseau de fonctionnaires en poste à l'étranger
,
que ce soit les policiers et les gendarmes, dont le réseau
implanté à l'étranger est géré par le
service de coopération technique internationale de police (SCTIP) au
ministère de l'intérieur, ou les services douaniers
représentés à l'étranger par leur réseau
d'attachés douaniers.
S'agissant des services de police et de gendarmerie, des fonctionnaires,
généralistes ou officiers de liaison de l'Office central pour la
répression des trafics illicites des stupéfiants (OCRTIS), sont
présents en Amérique du Sud -notamment en Bolivie, en Colombie et
au Pérou- en Europe -notamment en Turquie, dans tous les pays des
Balkans- en Asie centrale, en Afrique du Nord et au Moyen Orient -dans tous les
grands pays à l'exception de l'Iran- et enfin en Asie -en Thaïlande
et bientôt en Afghanistan où l'implantation est prévue pour
septembre 2003.
Lors de son audition par la commission d'enquête, M. Pierre Mutz,
directeur général de la gendarmerie nationale, a indiqué
que sa direction privilégiait l'implantation de gendarmes, en tant
qu'attachés de sécurité intérieure, dans les
différentes ambassades de France à l'étranger, en fonction
notamment des accords bilatéraux passés avec les pays
hôtes, ce qui permettait de recueillir «
des renseignements
sur un certain nombre de filières à partir des pays producteurs
de drogue
».
Enfin, le réseau des quinze attachés douaniers et attachés
douaniers adjoints, implantés majoritairement sur le continent
européen, exerce une mission permanente de recueil d'informations et de
facilitation des échanges avec les principaux partenaires internationaux
de la DGDDI.
b) Une coopération transfrontalière prometteuse
Différents dispositifs de coopération
transfrontalière, auxquels participe la France, ont été
mis en place en Europe afin, notamment, d'aboutir à une mutualisation
plus satisfaisante des moyens matériels et humains mis à la
disposition de la politique de lutte contre la drogue.
La France participe ainsi à des dispositifs de coopération
transfrontalière police / douane mis en place en Europe, notamment aux
centres de coopération policière et douanière
(CCPD) et au dispositif de concertation
« Hazeldonk ».
(1) Les centres de coopération policière et douanière (CCPD)
L'article 39-4 de la convention d'application des accords de
Schengen prévoit que, dans les régions transfrontalières,
la coopération peut être réglée par des arrangements
entre les ministres compétents des parties contractantes. Dès
lors, un comité de coordination de la politique européenne de
sécurité intérieure, auquel participaient la police, la
douane et la gendarmerie françaises, a adopté une convention
cadre à partir de laquelle ont été établis les six
accords signés à ce jour par la France avec ses voisins de
l'espace Schengen (Italie, Allemagne, Espagne, Belgique, Luxembourg) ainsi
qu'avec la Suisse.
La coopération mise en place par ces accords vise, d'une part, à
la création de CCPD, qui regroupent dans une même enceinte les
représentants des services de police, de gendarmerie et des douanes des
deux Etats signataires de l'accord, d'autre part, la coopération directe
entre unités correspondantes, situées de part et d'autre de la
frontière afin d'améliorer la surveillance de cette
dernière.
Actuellement sept CCPD sont entrés en activité : deux en
France, un en Allemagne, un en Belgique, un au Luxembourg, un en Suisse et un
en Italie. Trois autres CCPD sont prévus le long de la frontière
franco-espagnole.
Les CCPD sont des structures d'échange d'informations et devraient
permettre aux différents services coopérant d'orienter leurs
interventions en vue d'une meilleure appréhension des différents
trafics transfrontaliers. Le niveau d'intervention des CCPD est limité
aux dossiers se rapportant à la petite et moyenne délinquances.
Lors de son audition par la commission d'enquête, M. Nicolas Sarkozy a
cité l'action des CCPD en exemple et a déclaré
«
je voudrais qu'à chacune de nos frontières il y
ait des patrouilles mixtes, avec le droit de suite. Il est extraordinaire que
nos frontières ne soient efficientes que pour nos policiers et
gendarmes
».
On notera également au titre de la coopération
transfrontalière la signature en février 2003 à Luxembourg
d'un accord de coopération policière transfrontalière
entre la Belgique, l'Allemagne et le Luxembourg, visant à mettre en
place un commissariat commun, constituant le
premier exemple de
coopération transfrontalière véritablement
multilatérale
, fournissant un appui pratique en temps réel
aux services de police. Ce nouveau bureau, regroupant onze policiers et
douaniers des trois pays dans des locaux situés à Luxembourg, ne
pourra intervenir de sa propre initiative et permettra surtout un
échange d'informations entre autorités. En outre, la France et
les Pays-Bas devraient participer à terme à cette structure, afin
de lutter de manière efficace et coordonnée contre la
criminalité transfrontalière et notamment le trafic de
stupéfiants.
(2) Le dispositif de concertation « Hazeldonk »
En 1997,
le « groupe de haut niveau franco-néerlandais sur la
drogue » a décidé de réactiver les
opérations de contrôles conjoints de lutte contre le tourisme de
la drogue dits « Hazeldonk » et d'inviter le Luxembourg
à participer à ces opérations qui associaient depuis 1994
la France, les Pays-Bas et la Belgique.
Dans ce cadre sont organisées des opérations de contrôles
renforcés sur les vecteurs routier et ferroviaire (opérations
« étoile ») ainsi que des opérations dites
« de grande envergure » qui incluent, en plus du vecteur
routier, les vecteurs ferroviaire et aérien. Ces opérations
consistaient initialement à mettre en place des équipes
d'observation néerlandaises à proximité des coffee shops,
de repérer des « objectifs » et de transmettre ces
cibles potentielles aux pays d'origine des véhicules pour interception
dès retour sur le territoire national. Devant l'insuffisance des
résultats de ces opérations, des modifications dans
l'organisation ont été apportées, les véhicules
suspects étant désormais contrôlés sur le territoire
néerlandais. Par ailleurs, des agents des services répressifs
français, belges et luxembourgeois sont désormais invités
à participer, en qualité d'observateurs, aux opérations
sur le territoire néerlandais afin de faciliter les contacts avec les
services de police locaux et l'échange d'informations.
Depuis la mise en place de ces nouvelles modalités d'organisation, les
résultats de ces opérations se sont améliorés,
notamment aux Pays-Bas (amendes infligées, saisies de stupéfiants
lors des contrôles et de perquisitions). Le nombre de signalements
transmis par les services hollandais s'est accru et leur fiabilité s'est
améliorée, même si l'un des points faibles reste le
délai de transmission des informations. Les résultats des
contrôles réalisés en France restent pour leur part
très faibles.
(3) Le dispositif spécifique de coopération transfrontalière douanière
Entre
administrations douanières de l'Union européenne, la convention
du 18 décembre 1997 relative à l'assistance mutuelle et à
la coopération entre les administrations douanières, dite
convention de Naples II, en cours de ratification par les Etats membres,
introduit de nouvelles formes de coopération douanière
transfrontalière. Ratifiée à ce jour par dix Etats
membres, elle est récemment entrée en vigueur dans sept d'entre
eux : la France, les Pays-Bas, la Suède, l'Espagne, le Danemark, la
Grande-Bretagne et l'Allemagne.
La principale utilité de cette convention réside dans son
titre IV relatif aux formes spéciales de coopération, dont
certaines s'inspirent de la convention d'application des accords de Schengen
(droits d'observation et de poursuite transfrontalières, livraisons
surveillées).
La poursuite transfrontalière
L'article 20 de cette convention permet à des agents des douanes de
poursuivre sur le territoire d'un Etat membre une personne suite à la
constatation en flagrant délit d'une des infractions
détaillées à l'article 19-2, pouvant donner lieu à
extradition, ou de participation à une telle infraction. Ce droit de
poursuite s'exerce après autorisation de l'Etat requis, ou sans
autorisation en cas de nécessité urgente.
L'observation transfrontalière
L'article 21 permet aux agents des douanes de continuer une observation
commencée sur leur territoire, après autorisation ou sans
autorisation en cas de situation urgente, sur celui d'un autre Etat membre.
La livraison surveillée
L'article 22 stipule que les Etats membres s'engagent à ce que des
livraisons surveillées puissent être autorisées sur leur
territoire dans le cadre d'enquêtes pénales relatives à des
infractions susceptibles de donner lieu à une extradition.
Les enquêtes discrètes
L'article 23 autorise un agent d'une administration douanière d'un Etat
membre à participer à une enquête sur le territoire d'un
autre Etat membre, sous couvert d'une identité fictive. Les
modalités de mise en oeuvre de cet article sont
déterminées par la législation nationale.
En droit français, la notion d'enquête discrète n'existe
pas en tant que telle. La participation d'agents étrangers à des
opérations d'infiltration est donc exclue.
Les équipes communes d'enquête
L'article 24 autorise la création de telles équipes, dans les cas
où les enquêtes exigent une action simultanée et
concertée. Les agents étrangers amenés à participer
à ces équipes doivent se conformer au droit en vigueur sur le
territoire duquel ils sont amenés à intervenir. En l'absence de
précisions concernant le statut des enquêteurs étrangers,
ceux-ci ne sont pas habilités à mettre en oeuvre des pouvoirs
juridiques sur le sol français.
c) Une coopération multilatérale globalement insatisfaisante
En termes de dispositifs de coopération multilatérale, la lutte contre la drogue repose essentiellement sur deux structures, l'Organisation des Nations Unies et l'Union européenne.
(1) Le dispositif onusien et international de coopération
Le
dispositif des Nations Unies de lutte contre la drogue s'articule autour de
trois principales conventions internationales, déjà
évoquées par le présent rapport, et faisant l'objet d'une
application plus que partielle par certains de leurs signataires.
Sur un plan strictement opérationnel, la
convention des Nations Unies
de 1998 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances
psychotropes
met en place un dispositif visant notamment à
réprimer et prévenir la contrebande de drogues par le biais
d'échange de renseignements à l'échelle internationale,
ainsi qu'à combattre le blanchiment. Cette convention constitue le
premier instrument universel ayant permis de définir légalement
la notion de blanchiment et d'en prévoir la répression, à
l'encontre des trafiquants eux-mêmes ainsi que de tous leurs
intermédiaires et banquiers.
Le Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues
(PNUCID) a développé, pour répondre à cette
évolution, un programme mondial de lutte contre le blanchiment auquel la
France participe. Ce programme met en oeuvre des actions d'assistance technique
centrées sur la formation des cadres chargés de la lutte contre
le blanchiment ainsi que sur l'aide à la mise en place de structures
régionales spécialisées.
Les Nations Unies ont par ailleurs adopté le 15 novembre 2000 une
convention contre la criminalité transnationale organisée
,
premier instrument juridique de lutte contre ce phénomène qui
fait obligation aux Etats parties d'instituer dans leur droit pénal
national une infraction de blanchiment d'argent.
Plusieurs initiatives multilatérales et transnationales ont ainsi
été prises en matière de lutte contre le blanchiment. Le
Groupe d'action financière internationale (GAFI)
a
été créé en 1989 tandis que des organismes
régionaux de type GAFI ont été instaurés dans
diverses régions du monde (Caraïbes, Asie, Afrique, Amérique
du Sud, etc.).
Le GAFI, créé à l'initiative de la France, regroupe
actuellement 29 membres et a notamment pour but d'élaborer des
normes de référence dans le domaine de la lutte anti-blanchiment.
Il a prescrit aux pays membres l'adoption de quarante recommandations
considérées comme le socle minimal d'un dispositif national
anti-blanchiment devant être intégré dans le droit positif
de chaque Etat membre. Ces recommandations sont révisées
périodiquement pour tenir compte des changements de tendances en
matière de blanchiment et pour contrecarrer de nouvelles menaces. En
outre, le GAFI surveille la mise en oeuvre de ses recommandations dans les pays
membres grâce à des exercices d'évaluation. Cette
procédure permet au GAFI de dresser un panorama des mesures prises pour
la lutte contre le blanchiment et de déterminer une liste de pays dans
lesquels les quarante recommandations n'ont pas suffisamment fait l'objet de
mises en oeuvre. Ainsi, en juin 2000, le GAFI avait publié une liste
noire des pays considérés comme non coopératifs dans ce
domaine.
Toutefois, il faut noter la faiblesse de la coopération internationale
en matière de renseignement financier. La recommandation n° 32
du GAFI encourage en effet l'échange d'informations entre les cellules
de renseignement financier des différents pays, mais le vide juridique
s'agissant de l'échange d'informations sur les opérations
suspectes constitue une lacune significative. C'est pourquoi ces cellules ont
souvent cherché à conclure entre elles des conventions
bilatérales de coopération. Ce fut notamment le cas de TRACFIN en
France.
Plus globalement, les lacunes des dispositifs de coopération
multilatérale en termes d'échange de renseignement ont
été plusieurs fois exposées à la commission
d'enquête.
L'activité d'
Interpol
a ainsi été
sévèrement critiqué à plusieurs reprises devant la
commission comme n'exerçant aucun rôle opérationnel au
niveau international et ne facilitant que très peu les échanges
d'informations entre pays engagés dans la lutte contre le trafic
illicite de stupéfiants.
M. Gérard Peuch, chef de la brigade des stupéfiants de la
préfecture de police de Paris, a ainsi déclaré lors de son
audition par la commission que ces rapports avec Interpol étaient nuls
et qu'il ne s'agissait, selon lui, que d'un organisme de transit d'informations.
S'agissant des relations entre l'OCRTIS et Interpol, il faut noter que le chef
de l'OCRTIS assiste aux réunions d'experts et aux réunions
thématiques organisées par Interpol sur le trafic des produits
stupéfiants et plus précisément sur les groupes criminels,
sur les itinéraires de la drogue ainsi que sur les nouvelles menaces
concernant notamment la production des drogues de synthèse ou des
précurseurs chimiques.
Par ailleurs, l'OCRTIS centralise et transmet à Interpol l'ensemble des
messages d'information et des requêtes des services nationaux
dédiés à la lutte contre le trafic de stupéfiants
et relatifs à des enquêtes d'envergure internationale : 5.647
courriers ont ainsi été traitées en 2002.
Enfin, la loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure
donne une
base légale aux traitements automatisés de
données personnelles
mis en oeuvre par la police et la gendarmerie
nationales, afin d'étendre la possibilité de consulter ces
fichiers au cours d'enquêtes administratives ou de missions de
sécurité et de permettre la transmission des données
personnelles à des organismes internationaux de coopération
policière ou à des services de police étrangers.
(2) Les carences du dispositif européen de coopération « opérationnelle »
Lors de
son audition par la commission d'enquête, M. Nicolas Sarkozy a
pointé du doigt les difficultés d'une réelle
coopération européenne en matière de lutte contre les
drogues. Il a ainsi indiqué que «
sur le plan
multilatéral,
nous nous heurtons au fait qu'il n'existe pas une
autorité judiciaire européenne
»
et que
le travail d'Europol portait plus sur la coopération que sur
l'opérationnel.
La difficulté au plan européen réside, d'une part, dans la
diversité des législations européennes relatives à
la lutte contre la drogue, déjà évoquée dans le
présent rapport, d'autre part, dans l'absence d'outils de réelle
coopération opérationnelle.
Sur le plan du renseignement notamment, l'attention de la commission
d'enquête a été attirée à plusieurs reprises
sur les difficultés d'échanges d'informations entre pays membres
ainsi que sur l'inefficacité d'Europol en termes de mutualisation et de
redistribution du renseignement.
L'office européen de police Europol
, dont le siège est
à La Haye aux Pays-Bas, fonctionne depuis le 1
er
juillet 1999
après sa création par les Etats membres de l'Union
européenne le 26 juillet 1995.
Europol a pour objet d'améliorer l'efficacité et la
coopération internationale des services compétents des Etats
membres s'agissant de la prévention des formes graves de
criminalité internationale, lorsque des indices concrets
révèlent l'existence d'une criminalité organisée
touchant au moins deux Etats membres. Ses principales attributions consistent
à transmettre et analyser des informations, à fournir des
renseignements stratégiques et à aider les services des Etats
membres en matière de formation, d'équipement et de coordination
des enquêtes.
Le champ de compétences d'Europol, fixé par la convention du
26 juillet 1995 entrée en vigueur en 1998, recouvre notamment le
terrorisme, les trafics illicites de stupéfiants, les filières
d'immigration clandestine et la traite des êtres humains.
Dans le domaine des stupéfiants, l'OCRTIS, pour la direction centrale de
la police judiciaire, participe à tous les fichiers initiés par
les Etats membres et gérés par Europol. Via l'Unité
nationale Europol (UNE), l'OCRTIS alimente les bases de données
thématiques d'Europol et reçoit de ce dernier un important flux
d'informations émanant des pays membres.
Pour sa part, la douane française participe à l'échange de
renseignements avec les services européens de police et des douanes par
le biais d'Europol. Dans ce cadre, la direction nationale du renseignement et
des enquêtes douanières (DNRED) est l'interlocuteur, pour la
douane, de l'UNE. Elle est responsable du traitement des demandes
émanant des services. La démarche de la douane vis-à-vis
d'Europol vise à établir une complémentarité entre
ce réseau d'information et d'échanges de renseignements et le
réseau douanier traditionnel d'assistance administrative mutuelle
internationale (AAMI), qui reste l'outil privilégié.
Alors que M. Bernard Petit, chef de l'OCRTIS, a fait preuve d'une relative
indulgence à l'égard d'Europol lors de son audition par la
commission, en estimant qu'on était souvent
«
sévère avec cet organisme de façon
certainement injuste
», la commission ne peut que constater une
relative inefficacité opérationnelle de cet outil de
mutualisation du renseignement au niveau européen.
M. Gérard Peuch, chef de la brigade des stupéfiants de la
préfecture de police de Paris a indiqué à la
commission : «
Quant à Europol, j'ai de temps en temps des
fonctionnaires belges ou français d'Europol qui viennent me voir et me
demandent ce que je fais. Je fais la même chose : je leur demande ce
qu'ils font. Il faut reconnaître que tout reste à faire (...). On
les alimente beaucoup, contrairement à ce qu'on pense,
c'est-à-dire que l'information va beaucoup sur Europol, mais peu de
choses en découlent
». Il a ajouté :
«
Il faut construire l'Europe sur le plan
pénal.
A cet égard, il est évident que le
trafic des stupéfiants et le terrorisme peuvent être les deux
bases fondamentales pour construire quelque chose de solide et de
sérieux
».
Les dispositions du projet de loi portant adaptation de la justice aux
évolutions de la criminalité organisée,
présenté en conseil des ministres le 9 avril 2003 par M.
Dominique Perben, ministre de la justice, devrait permettre de réaliser
de réels progrès en termes d'entraide judiciaire internationale.
En effet, le chapitre II du projet de loi vise à améliorer les
dispositions relatives à l'entraide internationale. A cette fin, il est
introduit dans le code de procédure pénale les dispositions
nécessaires à la mise en oeuvre de la convention du 29 mai 2000,
relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre
les Etats membres de l'UE, permettant notamment la constitution
d'équipes communes d'enquête ainsi que l'application de la
décision instituant Eurojust du 28 février 2002.
LES ORIGINES DE LA CRÉATION D'EUROJUST
*
Les
débuts laborieux de la coopération judiciaire en matière
pénale
La coopération judiciaire en matière pénale s'est
véritablement développée après la signature du
traité de Maastricht, même si des initiatives avaient
déjà été prises auparavant. Jusqu'alors, les textes
fondant la coopération en matière pénale étaient,
pour l'essentiel, les conventions du Conseil de l'Europe sur l'extradition
(1957) et l'entraide judiciaire en matière pénale (1959). Le
traité de Maastricht a fait de la coopération judiciaire en
matière pénale un domaine d'intérêt commun des pays
de l'Union européenne.
Sur la base de ce traité, de nombreuses actions ont été
entreprises sans que des progrès décisifs aient été
accomplis. Ainsi, de nombreuses conventions ont été
adoptées, par exemple sur l'extradition, le fonctionnement d'Europol, la
protection des intérêts financiers, mais la plupart ne sont
toujours pas entrés en vigueur. En effet, le traité de Maastricht
a prévu qu'une convention ne pouvait entrer en vigueur qu'après
ratification par tous les Etats membres de l'Union européenne.
Des actions communes ont également été lancées.
L'une d'entre elles permettant l'échange de
magistrats de liaison
afin d'améliorer la coopération judiciaire, la France a
rapidement fait usage de la possibilité d'envoyer des magistrats de
liaison dans les pays de l'Union européenne et cet instrument souple de
coopération semble être très utile.
En juin 1998, le Conseil a également adopté une action commune
concernant la création d'un
réseau judiciaire européen
destiné à rendre l'entraide judiciaire bilatérale plus
rapide et plus efficace. Aux termes de cette action commune, chaque Etat est
invité à désigner des « points de
contact » appelés à jouer le rôle
d'intermédiaire pour faciliter la coopération judiciaire. Ces
points de contact sont ainsi à la disposition tant de leurs
autorités judiciaires locales que des points de contact et des
autorités judiciaires des autres Etats membres. Les points de contact
sont également appelés à fournir des informations
pratiques et juridiques aux autorités judiciaires ou points de contact
étrangers.
Compte tenu de l'existence des magistrats de liaison et du réseau
judiciaire européen, l'un des enjeux des négociations sur la
création d'Eurojust consistait dans la nécessité
d'éviter que les tâches de ces différents instruments
soient redondantes et concurrentes.
Le traité d'Amsterdam a notamment apporté des modifications aux
règles d'adoption des textes de coopération en matière
pénale. Il a ainsi prévu un droit d'initiative de la Commission
européenne qui était jusqu'alors exclu. Il a en outre
limité le nombre de ratifications nécessaires pour qu'une
convention puisse entrer en vigueur. Il a enfin donné compétence
à la Cour de justice des Communautés européennes pour
statuer à titre préjudiciel sur l'interprétation des
décisions-cadres, décisions ou conventions adoptées dans
le cadre du troisième pilier de l'Union européenne.
*
Le Conseil européen de Tampere et la décision de
créer Eurojust
Les 15 et 16 octobre 1999, le Conseil européen, réuni à
Tampere, a pour la première fois, consacré l'essentiel de ses
travaux à la réalisation de l'espace de liberté, de
sécurité et de justice.
Au cours de cette réunion, le Conseil européen a notamment
décidé :
- de travailler à la mise en place d'un
régime d'asile
européen commun
devant aboutir à terme sur une
procédure d'asile commune et un statut uniforme pour les personnes qui
se voient accorder l'asile ;
- de rapprocher les législations nationales relatives aux
conditions
d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers
et de
lutter contre ceux qui se livrent à la
traite des êtres
humains
et à l'exploitation économique des migrants ;
- de définir des normes minimales garantissant un niveau
approprié d'
aide juridique
pour les affaires
transfrontalières dans l'ensemble de l'Union ;
- d'établir des normes minimales communes pour simplifier le
règlement de certains
litiges transfrontaliers
ou protéger
les victimes de la criminalité ;
- de renforcer la reconnaissance mutuelle des décisions
judiciaires
, le principe de reconnaissance mutuelle devant
«
devenir la pierre angulaire de la coopération judiciaire
en matière tant civile que pénale au sein de
l'Union
» ;
- de réaliser une étude générale sur la
nécessité de
rapprocher les législations des Etats
membres en matière civile
.
En matière de lutte contre la criminalité, le Conseil
européen a souhaité une intensification de la coopération
dans ce domaine, demandant en particulier la mise en place sans délai
des
équipes communes d'enquête
prévues par le
traité sur l'Union européenne, notamment pour lutter contre le
trafic de drogue, la traite des êtres humains et le terrorisme. Il a
également demandé la création d'une académie
européenne de police.
Enfin, le Conseil européen a décidé la
création
d'Eurojust
:
«
Afin de renforcer la lutte contre les formes graves de
criminalité organisée, le Conseil européen a
décidé la création d'une unité (Eurojust)
composée de procureurs, magistrats ou d'officiers de police ayant des
compétences équivalentes détachés par chaque Etat
membre conformément à son système juridique. Eurojust aura
pour mission de contribuer à une bonne coordination entre les
autorités nationales chargées des poursuites et d'apporter son
concours dans les enquêtes relatives aux affaires de criminalité
organisée, notamment sur la base de l'analyse effectuée par
Europol ; cette unité devra aussi coopérer
étroitement avec le Réseau judiciaire européen, afin
notamment, de simplifier l'exécution des commissions rogatoires. Le
Conseil européen demande au Conseil d'adopter l'instrument juridique
nécessaire avant la fin de l'année 2001 ».
(3) Un exemple prometteur de coopération multilatérale : la zone Caraïbe
Lors de
son déplacement à Saint-Martin, la commission d'enquête a
pu constater que des instruments de coopération multilatérale
à vocation opérationnelle avaient été mis en place
dans la zone Caraïbe.
Le narco-trafic dans cette zone est un trafic organisé, structuré
et de portée internationale. Il est le fait d'organisations criminelles
et concerne des flux importants de produits diversifiés. La lutte contre
le trafic de stupéfiants dans cette zone impose donc, pour être
efficace, une réelle coordination internationale entre services
répressifs des différents Etats présents dans la
région.
Marquée par l'hégémonie des Etats-Unis - présents
à travers divers organismes parmi lesquels la JIATFE (Joint interagency
task force) de Key West en Floride, la DEA (Drug enforcement
administration) ainsi que leurs nombreuses patrouilles de garde-côtes -
cette coopération tente de s'organiser par le biais d'une structuration
institutionnelle et met l'accent sur la nécessité
d'échanger rapidement le renseignement et de monter des
opérations coordonnées.
La France s'intègre dans ce schéma de coopération
multilatérale car cette zone représente un intérêt
stratégique majeur pour les services répressifs français
dans leur lutte contre les narco-trafiquants.
Ainsi, l'officier de liaison interministériel auprès de la JIATFE
de Key West aux Etats-Unis est pour cette structure le représentant
unique de l'ensemble des services français engagés dans la lutte
contre le narco-trafic dans la zone Caraïbe, c'est-à-dire,
d'après le contenu de sa lettre de mission, les préfets des
régions Martinique et Guyane, délégués du
gouvernement pour l'action en mer, ainsi que les unités engagées
dans la lutte contre le trafic de stupéfiants dans cette région
(DNRED, DGGN, DGPN, DGPJ, OCRTIS). Il assure également l'interface avec
les officiers de liaison étrangers affectés à la JIATFE.
Tous les renseignements et informations relatifs à la lutte contre le
narco-trafic doivent préalablement à leur exploitation, dans une
perspective d'action opérationnelle ou d'investigation judiciaire,
être vérifiés ou enrichis.
De manière générale, dans la zone Caraïbe, le grand
nombre d'acteurs, au plan français mais surtout international, rend
complexes et parfois opaques les réseaux par lesquels transite
l'information. Des progrès pour rationaliser l'échange
d'informations ont cependant été réalisés ces
dernières années.
Lors de son audition par la commission d'enquête, M. François
Mongin, directeur général des douanes et des droits indirects, a
ainsi estimé : «
Nous avons aujourd'hui une petite
équipe de qualité qui n'est pas nombreuse mais qui est bien
acceptée dans le paysage et qui, par sa connaissance du terrain (...)
arrive à collecter des renseignements et à mener, en
coopération avec d'autres services, y compris d'autres pays (je
pense en particulier à la DEA américaine), des opérations
coordonnées de lutte contre le trafic de drogue
».
En matière douanière, la Conférence douanière
inter-caraïbe (CDI), devenue opérationnelle en 1989, compte
aujourd'hui 38 membres signataires, parmi lesquels les pays riverains de la
zone Caraïbe ainsi que les Etats-Unis, le Canada, le Royaume-Uni, les
Pays-Bas, l'Espagne et la France. La CDI a pour objectif principal de
développer la coopération et d'accroître l'échange
d'informations entre les administrations douanières de la zone en vue de
lutter plus efficacement contre les fraudes douanières, notamment en
matière de stupéfiants, qui s'y développent.
A cet égard, la mission de la CDI est d'assister ses membres dans
l'accomplissement de leurs fonctions douanières, à savoir la
perception et la protection des droits et taxes, la détection et
l'interdiction des drogues illicites et autres marchandises prohibées
à usage restreint, ainsi que la facilitation du commerce légitime
et des échanges internationaux. La CDI vise également à
encourager les douanes régionales caribéennes à prendre en
compte le rôle actif qui leur revient au niveau national et
régional dans la lutte contre toutes les formes de trafics et contre le
terrorisme. En outre, la CDI encourage la coopération et le partenariat
en développant des liens stratégiques avec les autres
administrations ou organisations engagées dans la lutte contre le trafic
illicite de stupéfiants notamment, ainsi qu'avec les gouvernements de la
zone et les acteurs du secteur privé.
Les principales réalisations de la Conférence douanière
inter-caraïbe en matière de lutte contre le trafic de
stupéfiants depuis sa création ont été :
- la création d'un
Bureau conjoint de renseignement
(BCR)
à San Juan, Porto Rico, afin de soutenir le Réseau conjoint
de renseignement : ce bureau traite l'information et le renseignement,
surtout à partir d'analyses de risque. En relation avec le réseau
d'officiers de renseignement, il soutient et renforce les capacités de
lutte des douanes de la région ;
- la conception et l'implantation dans la zone du
système
régional de « Clearances »
(SRC), visant
à lutter contre le trafic de drogues et la contrebande : il s'agit
d'un système informatique connecté à internet comprenant
quarante postes de travail implantés dans 24 pays de la zone
Caraïbe qui saisissent dans une base de données les mouvements des
bateaux de plaisance à travers les clearances ;
- la mise en oeuvre d'un
programme sur les précurseurs chimiques et
les profils à risque
: ce programme a pour objet
d'améliorer la connaissance des précurseurs chimiques entrant
dans la composition des drogues ainsi que celle de leur circulation dans le
monde notamment vers les centres de production des drogues de synthèse.
Il est accompagné d'un cours sur le trafic de drogues par
conteneur ;
- l'adoption d'un
programme régional sur
l'intégrité
: la CDI a reconnu le
phénomène de corruption qui se développe dans les rangs
des douanes de la région et a mis en place un programme sur
l'intégrité impliquant aussi bien les fonctionnaires des douanes
que les acteurs économiques du secteur privé.
Enfin, la CDI a adopté un nouveau plan stratégique quinquennal
(2003-2008) fondé sur six objectifs : renforcer la
coopération et l'échange du renseignement, améliorer le
développement et la gestion des ressources humaines, moderniser les
législations et procédures, continuer la mise en place de mesures
pour combattre la corruption, développer des mesures en faveur du
commerce, enfin faire connaître la CDI auprès des gouvernements de
la zone et renforcer les relations avec les autres organisations
internationales présentes dans la région.
Parallèlement, dans le cadre de
l'initiative anti-drogue de l'Union
européenne
, un bureau de gestion des projets a été
créé en 1998 au sein de la zone Caraïbe. Les programmes de
création d'unités conjointes de renseignement maritime (National
joint headquarters) et de formation interministérielle à
l'échelle caribéenne sont parmi les plus visibles des projets
gérés par ce bureau. Il a cependant été mis fin
à ses activités en janvier 2002.
Cette initiative européenne s'inscrivait dans le droit fil des
recommandations du plan d'action de la Barbade (1996) visant à
améliorer la lutte contre les stupéfiants et la
coopération régionale y afférant, notamment dans le
domaine maritime. Au terme de ce plan d'action, le CARCICOM et le PNUCID ont
organisé à Trinidad, en décembre 2001, une
conférence diplomatique interrégionale dans le but de mobiliser
des financements pour la mise en place d'un nouveau projet authentiquement
régional. Bien que tardivement, le CARICOM a créé une
« task force » sur le crime et la sécurité
chargée d'élaborer une stratégie financée par les
membres de cette organisation ainsi que par les bailleurs de fonds
internationaux.
En outre, s'agissant également de la coopération douanière
internationale dans cette zone, il faut noter que la direction
interrégionale des douanes Antilles-Guyane fait partie du
réseau de correspondants stupéfiants et criminalité
organisée
(RESCO) de la douane et a initié, à ce
titre, en 2002, deux opérations d'envergure, l'une couvrant l'ensemble
des pays de la chaîne des petites Antilles, l'autre concentrée sur
la coopération interrégionale et les îles de la Dominique
et de Sainte-Lucie. Au delà des saisies les ayant ponctuées, ces
opérations ont permis de mettre en oeuvre des liaisons institutionnelles
et opérationnelles tant dans le domaine du renseignement que de la
coopération maritime.
Sur le plan national, ces opérations internationales ont notamment
permis la mise en oeuvre de procédures de coopérations
interministérielle et interrégionale avec la police (OCRTIS et
PAF), la gendarmerie ainsi que la marine nationale (COMAR).
Sur le plan international, la coordination centralisée de ces
opérations depuis le PC de transmission de l'interrégion des
douanes a contribué à asseoir la crédibilité des
Antilles françaises dans la zone auprès des instances
coordinatrices américaines (JIATFE de Key West) ou des petites Antilles
anglophones (Système régional de sécurité,
Barbade). L'intégration d'officier de liaison étrangers
auprès du PC d'opération a été un des facteurs
déterminants de l'amélioration des échanges avec les
partenaires étrangers.
Enfin, s'agissant plus spécifiquement de la
coopération
bilatérale entre services répressifs sur l'île de
Saint-Martin
, la commission d'enquête a pu, lors de son
déplacement sur cette île, mesurer l'ampleur des progrès
restant à faire en la matière.
La coopération douanière s'est développée au cours
des dernières années notamment grâce à la signature,
le 11 janvier 2002, de la convention entre la France et les Pays-Bas, non
encore ratifiée, relative à l'assistance mutuelle et à la
coopération entre leurs administrations douanières en vue
d'appliquer correctement la législation douanière, de
prévenir, de rechercher, de constater et de réprimer les
infractions douanières dans la région Caraïbe, et notamment
sur l'île de Saint-Martin. Cette convention doit permettre une meilleure
circulation du renseignement entre les deux administrations douanières
ainsi qu'une coopération opérationnelle sur l'île de
Saint-Martin.
S'agissant de la coopération entre les autres services répressifs
des deux nations représentées sur l'île, la commission
d'enquête a pu constater qu'elle est encore embryonnaire et que des
efforts de la part des garde-côtes hollandais, de la police hollandaise
ainsi que des autorités judiciaires hollandaises de l'île de
Saint-Martin étaient indispensables pour mettre en place une
réelle coopération bilatérale sur l'île.
d) Les commissions rogatoires internationales : des délais de retour trop longs
Mme
Catherine Domingo, substitut du procureur de Bayonne, a souligné lors de
son audition les problèmes relatifs aux commissions rogatoires
internationales, pour lesquels on observe des délais de retour
extrêmement longs de 6 à 18 mois. Par ailleurs, elle a
indiqué que les réponses étaient parfois
incomplètes, notamment s'agissant de l'Espagne et la Grande-Bretagne,
alors que la coopération avec la Belgique était très
constructive.
Elle a estimé que la diversité des législations
n'était pas en cause, «
ces demandes étant moins
liées à l'audition de personnes qu'à des
vérifications de cartes téléphoniques, d'abonnements ou de
situations professionnelles, familiales et bancaires de certaines personnes. Il
s'agit plus de problèmes de délais de mise à
exécution que de demandes liées à des problèmes de
procédure.
»
Maître Gérard Tcholakian, du Conseil national des barreaux, a
également souligné ces difficultés.