2. Les moyens de « libérer la parole »
La
commission d'enquête est bien consciente du fait que briser la loi du
silence demande avant tout une prise de conscience de la société
tout entière vis-à-vis du problème de la maltraitance des
personnes handicapées en établissements.
Il ne saurait cependant être question de s'arrêter à ce
simple constat.
Il est de la responsabilité des pouvoirs publics de
mettre à la disposition des différents acteurs des outils qui
permettent de sortir de l'alternative entre silence et poursuites
judiciaires
, souvent accompagnées d'un scandale médiatique.
Comme le soulignait M. André Loubière, directeur des actions
médicales et sociales de l'Association française des myopathies
(AFM), saisir le juge est en effet souvent le seul recours pour les victimes,
le seul moyen de faire entendre sa voix, même si une telle solution
paraît extrême :
« Lorsqu'il est impossible de se
faire entendre de l'autorité oppressante, une seule alternative,
extrême, s'offre à vous : la justice. Or nous savons
pertinemment ce que le recours à la justice peut entraîner de
durablement malsain dans l'établissement. Il est dès lors
indispensable de trouver une issue autre que les solutions
extrêmes : l'impossibilité de s'exprimer à
l'intérieur et le recours à la justice. Il faut qu'il existe un
lieu dans lequel des personnes peuvent être saisies. Je ne pourrais pas
dire si le terme « médiateur » est adéquat.
Cette notion est cependant très à la mode. »
La commission d'enquête ne remet en aucune manière en cause la
nécessité de saisir la justice des actes qui constituent à
l'évidence des infractions pénales et plus largement des actes
d'une certaine gravité - cela constitue, dans certains cas, on l'a
vu, une obligation légale. Il reste que, pour la
« maltraitance au quotidien », celle qui relève
davantage du fonctionnement institutionnel lui-même, des routines
professionnelles, d'une mauvaise réponse aux besoins de la personne,
sans qu'on puisse trouver derrière ces actes une intention violente, il
paraît nécessaire de prévoir une solution
intermédiaire entre les tentatives de résolution grâce au
dialogue interne à l'établissement et la saisine du procureur.
a) Améliorer le dispositif d'aide au signalement
Si les
procédures de signalement, tant administratif que judiciaire, sont
aujourd'hui bien établies, la difficulté réside souvent
pour les victimes ou les témoins de maltraitance dans l'accès aux
canaux de signalement.
La répartition des signalements selon leur origine montre notamment la
faible proportion qu'occupent les victimes elles-mêmes dans ces
signalements.
Origine des signalements en 2001
Source : DGAS
La
victime n'est en effet à l'origine du signalement que dans moins d'un
tiers des cas et la famille de la victime dans moins de 20 % des cas.
On note à l'inverse la
part prépondérante tenue par le
personnel
des établissements dans l'ensemble des signalements
reçus par les DDASS. Si l'on ajoute au personnel des
établissements les professionnels extérieurs comme les
médecins ou infirmières libéraux ou encore les
travailleurs sociaux des équipes de préparation et de suite du
reclassement (EPSR) ou ceux des COTOREP, qui forment la majeure partie de la
rubrique « autres », la proportion des professionnels du
handicap dans l'origine des signalements dépasse 50 % des cas.
Cette proportion importante peut s'expliquer par la
place laissée aux
établissements eux-mêmes et, dans une moindre mesure, aux
professionnels à titre individuel, dans le dispositif de signalement
et semble attester de l'intégration progressive de ce dispositif dans
les mentalités des professionnels.
La faible proportion de signalements par les victimes elles-mêmes
s'expliquerait notamment par
une difficulté d'accès des
personnes maltraitées aux canaux de signalement
: ainsi que le
souligne Mme Emmanuelle Salines, médecin-inspecteur de santé
publique,
« en dehors des maltraitances importantes que sont les
violences physiques et les agressions sexuelles, j'ai l'impression que les
victimes de petites maltraitances comme les négligences ou
l'abandonnisme ne savent pas à qui s'adresser. La connaissance qu'ont le
public et le personnel des modes de signalement de ces maltraitances joue donc
un grand rôle dans leur dénonciation. »
Cette difficulté conduit un grand nombre d'associations
auditionnées par la commission d'enquête à demander
la
mise en place d'un service d'appel téléphonique pour les
personnes handicapées, sur le modèle du 119
pour l'enfance
maltraitée ou du réseau ALMA dans le domaine des personnes
âgées.
Les personnes handicapées pourraient ainsi disposer d'un numéro
vert clairement identifié auquel elles pourraient s'adresser pour
trouver une écoute et obtenir, anonymement, des conseils pour signaler
une situation de maltraitance dont elles sont victimes.
M. Philippe Nogrix, qui intervenait devant la commission d'enquête au nom
de l'Assemblée des départements de France, soulignait
précisément l'intérêt de l'anonymat permis par une
antenne d'écoute téléphonique :
« La
personne ne dévoilera pas beaucoup d'informations lors de son premier
appel. Elle ne donnera pas son nom et ne dira pas où elle se trouve.
Elle cherchera seulement à se confier et à décrire sa
souffrance. Si elle tombe alors sur de véritables professionnels
formés à l'écoute, elle rappellera. Elle se confiera
totalement au bout du troisième, du quatrième ou du
cinquième appel. L'écoutant préviendra alors le
président du conseil général, le procureur ou les services
de la DDASS. »
L'utilité d'une antenne d'écoute téléphonique
serait particulièrement avérée pour les adultes
handicapés : en effet, les enfants handicapés disposent,
comme tous les enfants, du 119, géré par le service national
d'accueil téléphonique de l'enfance maltraitée (SNATEM).
La commission d'enquête a d'ailleurs pu constater lors de ses
déplacements qu'un affichage concernant le 119 était
effectué dans la plupart des établissements accueillant des
enfants handicapés.
La proportion d'enfants handicapés parmi les appels reçus au 119
n'est toutefois pas individualisée dans les statistiques de ce service.
Les appels concernant des faits de maltraitance en institution concernaient
5 % des 400.000 appels traités par le SNATEM en 2001. Parmi ces
mêmes 400.000 appels, environ 1,5 % concerneraient des enfants
ou adolescents handicapés. Il n'est, à ce jour, pas possible
d'effectuer les recoupements nécessaires pour connaître la
proportion d'appels concernant simultanément les deux situations.
L'expérience menée par ALMA-H
26(
*
)
depuis 2000 en est à ses
premiers balbutiements
: seules deux antennes
spécialisées dans les questions liées au handicap ont
été ouvertes à ce jour, à Nancy et Grenoble, et les
responsables estiment ne pas avoir encore assez de recul pour que l'analyse des
appels reçus puisse donner des résultats probants : 26
dossiers ont été ouverts à ce jour, dont 6 en institution.
La commission d'enquête estime que cette expérience devrait
être étendue à l'ensemble du territoire, tout en
étant bien consciente, à la lumière de l'expérience
d'ALMA dans le secteur des personnes âgées, des délais
inévitables de mise en oeuvre : alors que dans ce secteur,
l'expérience a débuté au début des années
90, les responsables d'ALMA prévoient un délai de 8 ans encore
pour que tous les départements disposent d'une antenne.
Ce
délai de mise en oeuvre
ne semble pas uniquement lié
à un manque de moyens. La
nécessité de former les
écoutants
conduit tout d'abord souvent à différer
l'ouverture d'une antenne. Il s'agit ensuite également de coordonner les
associations intervenant sur le terrain, de les faire adhérer au projet
pour bénéficier, au sein des équipes d'écoutants,
de leur expertise.
Or,
il semblerait que la complexité plus importante du monde
associatif dans le domaine du handicap soit, dans une certaine mesure, un frein
à la constitution de ces antennes
. Evoquant la création des
deux premières antennes d'ALMA-H, M. Robert Hugonot, président
d'ALMA, faisait part de ses difficultés :
« Le monde
des personnes handicapées est d'une diversité et d'une
complexité telles qu'il n'a rien à voir avec le monde des
personnes âgées. (...) La perspicacité et l'ouverture
d'esprit que j'ai trouvées à Nancy, notamment auprès de
l'ALAGH
27(
*
)
, nous ont permis
d'ouvrir notre première antenne à titre expérimental.
(...) Malgré l'existence de l'Office départemental des personnes
handicapées de l'Isère (ODPHI), j'éprouve infiniment plus
de difficultés à Grenoble (...). Des luttes intestines existent
à l'intérieur de cette fédération. (...) Cela ne
nous empêchera certes pas de parvenir à nos fins, la seconde
antenne est d'ailleurs en cours d'ouverture à Grenoble, mais nous
éprouverons de plus grandes difficultés et nous mettrons bien
plus de temps qu'initialement prévu. »
28(
*
)
Il reste que la forme de ce service d'accueil fait l'objet d'un débat.
On peut en effet
s'interroger sur la pertinence de l'existence de trois
réseaux séparés.
S'il est vrai que chaque public
- enfants, personnes âgées ou handicapées -
demande des connaissances spécifiques de la part des écoutants,
l'existence de ces trois réseaux peut rendre plus difficile, pour les
victimes, l'identification du bon interlocuteur.
C'est la raison pour laquelle la commission d'enquête demande
qu'une
réflexion s'engage sur la coordination de ces trois réseaux
.
Il lui paraît notamment nécessaire de prévoir un
numéro d'appel unique, qui puisse au moins servir de plate-forme commune
aux différents intervenants.
Proposition
- Donner aux personnes handicapées un accès
à un service d'accueil téléphonique anonyme, sur le
modèle du 119 ;
- Renforcer la coordination des services d'accueil
téléphonique tournés vers les différentes
catégories de personnes vulnérables, afin de faciliter
l'accès à un interlocuteur qualifié.
b) Développer le rôle de vigilance et de conseil des tuteurs
La
commission d'enquête voudrait ensuite insister sur la
nécessité de réhabiliter et de développer le
rôle des tuteurs et curateurs, qui devraient être l'interlocuteur
privilégié de la personne handicapée, notamment en cas de
problème avec l'établissement.
C'est d'ailleurs la position de Mme Laurence Pécaud-Rivolier, juge
d'instance chargée des tutelles et présidente de l'Association
nationale des juges d'instance :
« Selon moi,
le tuteur
doit et peut être ce référent
. Il est celui qui
s'occupe à la fois des biens et de la personne à protéger.
Il est amené à prendre les décisions et à suivre la
vie de la personne. Il faut donc qu'il dispose des moyens nécessaires
pour accomplir sa mission de référent. La Cour de cassation a dit
que le rôle du tuteur recouvrait tout autant l'aspect personnel que
l'aspect de gestion des biens. À partir du moment où la Cour de
cassation a ouvert cette voie, le tuteur se doit d'intervenir dans tous les
domaines, et notamment dans ceux-là. »
Mais pour exercer ce rôle de vigilance, il faut que le tuteur soit
indépendant de l'établissement
. Or, il est encore trop
fréquent que la tutelle soit attribuée à un membre du
personnel de l'établissement, voire à son directeur. Cet
état de fait est dénoncé par Mme Monique Sassier,
directrice générale de l'Union nationale des associations
familiales (UNAF) :
« À de multiples reprises, nous
avons tenté de souligner cette situation, non pas en raison de
l'incompétence supposée de ladite personne, mais parce que nous
estimons nécessaire
la présence d'un tiers qui, venant de
l'extérieur, apportera un regard plus neuf
. Il existe là un
véritable progrès à accomplir. Nous pensons qu'il faut
distinguer la personne qui loge, qui héberge et qui soigne, de la
personne qui est en charge de l'accompagnement. Ainsi, nous espérons
ouvrir un droit de regard et un droit d'alerte sur d'éventuels
dysfonctionnements. »
Par ailleurs,
les tuteurs, qu'ils soient familiaux ou associatifs, n'ont
actuellement pas les moyens d'exercer convenablement leur mission
:
leur système de rémunération est aujourd'hui
archaïque et il varie selon que la tutelle est assurée par l'Etat,
par la famille ou par une association.
Cet archaïsme est souligné par Mme Laurence
Pécaud-Rivolier :
« Il faut en effet savoir que nous
travaillons sous un régime qui date de 1968. À cette
époque, on avait prévu des gérants de tutelle
exclusivement bénévoles et l'on n'avait pas imaginé,
à un seul moment, que l'on aurait un jour besoin de gérants de
tutelle professionnels. De fait, le système de
rémunération ne prend en compte que les déplacements.
Aujourd'hui, 50 % des mesures de protection sont exercées par des
gérants de tutelle privés ou associatifs extérieurs qui
sont des professionnels. Leur rémunération est extrêmement
modique, ce qui fait que, dès que l'on sort du cadre direct de la
gestion patrimoniale ou d'actions personnelles lourdes, les missions ne sont
pas ou très peu exercées. »
La commission d'enquête insiste pour que,
dans le cadre de la
réforme, envisagée depuis plusieurs années mais toujours
en attente, des tutelles
, soient davantage pris en compte la
nécessité de la
tutelle aux personnes
, et donc le
rôle de vigilance et de conseil des tuteurs à l'égard des
majeurs protégés.
A cet égard, il convient donc :
- d'assurer l'indépendance des tuteurs
, en interdisant
à un salarié d'être gérant de tutelle d'une personne
accueillie dans l'établissement où il travaille ;
- de rémunérer à sa juste valeur le rôle de
protection
, dans tous ses aspects, dévolu au tuteur. S'agissant du
financement de cette mesure, la commission d'enquête estime que le
resserrement des mesures de protection autour des publics, dont le besoin de
protection est avéré, doit permettre les économies
nécessaires à son financement.
Compte tenu des informations mises à sa disposition, la commission
d'enquête ne doute pas que ces deux aspects seront pris en compte par le
Gouvernement.
Le
rapport Favard et le développement de la tutelle aux personnes
L'objectif central de la réforme en préparation
des
tutelles est de renforcer la protection de la personne, qui s'est amoindrie ces
dernières années au profit de la seule protection des biens. Pour
assurer cette mission, le rapport prévoit :
-
d'organiser le recrutement et d'harmoniser la formation de
délégués à la protection juridique des majeurs
.
Il est ainsi envisagé d'élaborer un référentiel
commun de formation afin de permettre la meilleure gestion des mesures de
protection des biens, mais aussi de la personne. Cette formation unique sera
sanctionnée par un certificat national de compétence et
l'établissement d'une liste nationale unique de
délégués.
-
de remettre à plat le système de financement
.
L'objectif est, d'une part, d'harmoniser les rémunérations de
tous les délégués et, d'autre part, de mettre en place un
financement par dotation globale permettant de doter les services gestionnaires
des moyens financiers adaptés à l'action à conduire.
Les caractéristiques de ce nouveau mode de financement seraient les
suivantes :
- un financement sous forme de dotation globale, de manière
à rémunérer la réalité d'un service et sa
qualité plus que les mesures elles-mêmes ;
- la généralisation aux autres mesures de protection du
dispositif de prélèvement sur les ressources applicables aux
tutelles et curatelles d'État qui retient un principe de
rémunération du tuteur croissante en fonction des revenus du
majeur et un plafonnement ne pouvant être franchi qu'avec l'autorisation
du juge des tutelles ;
- un financement homogène, applicable quelle que soit la mesure
décidée ;
- un financement prenant en compte, selon les besoins de chaque majeur
protégé, l'ensemble des dimensions de la protection
juridique : la gestion des revenus, la gestion patrimoniale et
l'accompagnement des personnes ;
- un financement des services tutélaires reposant sur la signature
de conventions pluriannuelles d'objectifs et de moyens entre l'État et
les associations gestionnaires.
Mais si l'intervention des tuteurs est nécessaire et incontournable,
elle se heurte à plusieurs limites importantes :
- les tuteurs sont bien souvent des membres de la famille : il
n'est pas certain que ceux-ci puissent s'abstraire de la loi du silence qui
pèse sur celle-ci ;
- l'ensemble des personnes handicapées ne bénéficie
pas d'une telle mesure de protection.
Il semble donc indispensable de
mettre en place un interlocuteur
indépendant
qui puisse interroger les pratiques de
l'établissement et instituer une forme de
médiation
, pour
remédier aux situations de maltraitance quotidienne.
c) Mettre en place une autorité de médiation indépendante
Si la
forme que pourrait prendre ce « médiateur » ainsi
que l'échelon territorial auquel il devrait se situer restent à
déterminer, l'idée d'un interlocuteur extérieur à
l'établissement et indépendant tant de celui-ci que des tutelles
a été évoquée par une grande partie des personnes
auditionnées.
M. André Loubière, président de l'Association
française contre les myopathies (AFM), insistait ainsi sur
« la nécessité de créer une autorité
de confiance, qui ne déclenchera pas obligatoirement des processus longs
visant à prouver l'existence d'une maltraitance ou d'une souffrance. La
personne handicapée ou malade a besoin de pouvoir immédiatement
parler, se confier et comprendre qu'il existe enfin une personne s'occupant de
son cas et susceptible d'apporter des modifications. »
Lors de la Journée européenne des personnes handicapées en
1999, les représentants des associations des différents Etats
membres en étaient arrivés à une conclusion similaire,
à savoir la nécessité de créer un Observatoire
européen de la violence envers les personnes handicapées :
« Nous en sommes arrivés à cette proposition car la
quasi-totalité des témoignages que nous avons recueillis faisait
état de la pression que subissent ceux qui signalent.(...) Nous avons
réfléchi aux moyens de lutter contre ces pressions. Pour qu'une
affaire soit portée au grand jour, le recours aux médias est
aujourd'hui indispensable. En règle générale, l'affaire a
pris une dimension énorme avant d'arriver aux médias. Le seul
moyen que nous ayons trouvé est de recourir à un organisme
neutre, qui ne pourra pas être menacé ou attaqué en tant
qu'entité. Il serait impossible de menacer un tel organisme de mettre
son téléphone sur écoute. Il faut absolument pouvoir
donner à la personne qui signale, la possibilité d'une
liberté de signalement, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Beaucoup de
familles nous exposent des faits, mais ajoutent qu'elles n'iront pas se
plaindre parce qu'elles se mettraient elles-mêmes et leur enfant en
danger. Un organisme totalement indépendant de toute association et de
toute structure est le seul moyen que nous ayons trouvé, car cette
indépendance lui permettrait de ne pas être sujet à des
menaces. »
29(
*
)
La loi du 2 janvier 2002, dans son article 9
30(
*
)
, prévoit déjà
la possibilité pour la personne handicapée accueillie dans un
établissement social ou médico-social, de recourir à une
personnalité qualifiée pour l'aider à faire valoir ses
droits, dans des conditions à fixer par un décret en
préparation
.
Cette personnalité qualifiée est choisie par la personne
handicapée elle-même sur une liste établie conjointement
par le préfet et le président du conseil général,
après avis de la commission départementale consultative des
personnes handicapées (CDCPH). Celle-ci doit ensuite rendre compte, tant
aux autorités de tutelle qu'au bénéficiaire lui-même
ou à son représentant légal des actions engagées
pour apporter une solution à la difficulté rencontrée par
la personne accueillie.
Malgré les réticences de certaines associations, la commission
d'enquête approuve le principe d'une liste départementale de
médiateurs.
Dans la mesure où leur rôle est d'assurer une médiation
entre la personne accueillie et l'établissement,
l'indépendance et la qualité de ces médiateurs doivent
être garanties
: lors de l'examen du texte devant
l'Assemblée nationale, M. Francis Hammel, rapporteur, avait notamment
évoqué la possibilité de nommer d'anciens magistrats
à ces fonctions
31(
*
)
. La
commission d'enquête estime donc que la consultation de la CDCPH,
introduite à l'initiative du Sénat, permet de concilier de
manière satisfaisante cette exigence d'indépendance des
médiateurs avec la prise en compte des intérêts des
usagers, sans qu'il soit besoin de revenir sur le principe de la liste
départementale.
Ce dispositif n'est toutefois pas encore entré en vigueur dans la mesure
où les décrets d'application concernant les conditions dans
lesquelles le médiateur doit rendre compte de son action n'ont pas
encore été pris.
Encore une fois, la commission
d'enquête demande instamment au Gouvernement de prendre rapidement les
mesures nécessaires à assurer la pleine effectivité des
dispositifs adoptés par le Parlement, le 2 janvier 2002.
Il reste enfin que ce dispositif connaît une limite importante : la
saisine du médiateur est réservée à la personne
handicapée elle-même ou à son représentant
légal.
Il semblerait judicieux de prévoir une extension de
saisine de cette autorité à toute personne, et notamment au
personnel, en cas de maltraitance
envers une personne accueillie. Dans
cette hypothèse, il serait nécessaire de prévoir une
certaine
confidentialité de la saisine
, afin d'éviter que
ce dispositif ne soit lui aussi bloqué par la « loi du
silence ». Enfin, il serait souhaitable que le nouveau dispositif
fasse l'objet d'information adéquate auprès des personnes
concernées.
Proposition
Elargir
la possibilité de saisine du médiateur instituée par la
loi du 2 janvier 2002, à tous les témoins de maltraitance et
notamment aux personnels des établissements sociaux et
médico-sociaux.