B. LES « OBJECTIFS » DE LA DATAR DESTINÉS À PERMETTRE L'ÉVALUATION DES DÉPENSES NE CORRESPONDENT PAS AUX OBJECTIFS PRÉVUS PAR LA LOI DE 1999
1. De 1995 à 1999, l'imprécision des objectifs fixés par la loi a conduit la DATAR à retenir ses propres objectifs
La loi
n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement
et le développement du territoire présente des objectifs et des
moyens en termes très généraux.
Dans ces conditions, les « objectifs » indiqués dans
le rapport au Parlement ont longtemps consisté en un simple regroupement
thématique des engagements de crédits.
Ainsi, jusqu'en 1999, les objectifs figurant dans le rapport au Parlement
étaient les suivants :
- éducation, recherche, culture ;
- développement rural, littoral, massif ;
- aménagement de l'espace ;
- développement économique et emploi ;
- divers.
L'évolution entre 1997 et 1999 des engagements de crédits du
FNADT selon cette nomenclature est indiquée par le graphique
ci-après.
Objectifs poursuivis par les dépenses du
FNADT,
selon
l'ancienne nomenclature de la DATAR
(engagements de crédits, en %)
Sources : rapports au Parlement 1997 et 1999
2. Depuis l'an 2000, les objectifs relativement précis fixés par la loi ne sont qu'imparfaitement pris en compte par la DATAR dans la détermination de ses « objectifs »
Compte
tenu des évolutions législatives, la doctrine d'emploi du fonds a
été adaptée par la circulaire du Premier ministre du 9
novembre 2000 relative aux interventions du FNADT (qui abroge celle du 15
février 1995).
Cette circulaire prévoit explicitement que «
le fonds a
vocation à soutenir, en investissement comme en fonctionnement,
les
actions qui concourent à mettre en oeuvre les choix stratégiques
de la politique d'aménagement du territoire, tels qu'ils ont
été définis à l'article 2 de la loi d'orientation
du 25 juin 1999
»
25(
*
)
.
Dans ses rapports au Parlement, la DATAR utilise une nomenclature -
correspondant à celle des composantes de l'agrégat
« aménagement et développement du
territoire » de son budget - qui présente
quelques
différences
par rapport aux objectifs fixés par la loi de
1999, comme l'indique le tableau ci-après, ce qui
complexifie
l'évaluation
de l'action du FNADT.
Comparaison des objectifs de la loi de 1999 et de ceux retenus par la DATAR depuis 2000
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Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire |
DATAR (rapports au Parlement sur les années 2000 et 2001) |
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Objectifs tendant à « l'équité » |
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1. « soutien des territoires en difficulté , notamment les territoires ruraux en déclin, certains territoires de montagne, les territoires urbains déstructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, les régions insulaires et les départements d'outre - mer - régions ultrapériphériques françaises » |
1. « mise en valeur des espaces », c'est-à-dire développement des espaces sensibles (grandes opérations d'aménagement, politique des massifs, actions en faveur du littoral) |
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2. « développement local , organisé dans le cadre des bassins d'emploi et fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains. |
2. « aide au développement du territoire » (appui au développement économique local, renforcement du tissu économique, aide à la conversion de territoires) |
3. « structuration du territoire » (recomposition de pays et agglomérations, services publics locaux)
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Objectifs tendant à « l'efficacité économique » |
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3. « organisation d'agglomérations favorisant leur développement économique, l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la gestion maîtrisée de l'espace » |
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4. « renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale , susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne » |
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La
nomenclature retenue pour les « agrégats » et leurs
composantes ne permet d'identifier aucun des deux objectifs législatifs
tendant à « l'efficacité ». Cette lacune est
d'autant plus étonnante que le scénario du
« polycentrisme maillé », retenu par la DATAR,
repose, on l'a vu, sur un compromis entre
« équité » et
« efficacité ». Elle peut cependant sembler
justifiée, si l'on considère que le FNADT n'a pas vocation
à financer l'ensemble de la politique d'aménagement du
territoire, mais plus particulièrement d'aider au développement
des zones en difficulté.
Par ailleurs, l'agrégat « structuration du
territoire » regroupe des actions relevant d'une logique
d' « équité » (action en faveur des
pays, services publics locaux) et d'autres d'une logique
d' « efficacité » (action en faveur des
agglomérations).
L'agrégat « mise en valeur des espaces »
présente le même inconvénient, les « grandes
opérations d'aménagement » étant souvent
destinées au renforcement des pôles de développement
existants. Ainsi, le rapport au Parlement pour l'année 2001 donne comme
exemples «
le contrat triennal Strasbourg ville européenne
2000-2002 » ou l'opération Euroméditerranée
à Marseille
».
Enfin, on peut se demander pourquoi l'aide à la conversion de
territoires fait partie de l'agrégat «
aide au
développement du territoire
», et non de celui intitulé
«
mise en valeur des espaces
», dans la mesure où
l'objectif législatif correspondant à ce dernier («
soutien des territoires en difficulté
») fait
explicitement référence aux «
zones en
reconversion
».