4. L'allègement de certains programmes supports
Les « fonctions supports », qu'elles relèvent dans la nomenclature du niveau des actions ou, plus fréquemment, des programmes, doivent être strictement limitées aux activités exercées au profit de l'ensemble des acteurs des programmes ou des actions, c'est à dire aux moyens transversaux qui ne peuvent, par nature, être ventilés entre les programmes « de politique ». Il s'agit donc de crédits indivis, qu'une ventilation suivant une clef de répartition doit éventuellement permettre de répartir entre les programmes ou les actions pour reconstituer, a posteriori , les coûts complets des politiques publiques.
Selon votre commission des finances, une stricte délimitation des fonctions supports est nécessaire afin d'appliquer la fongibilité des crédits au maximum de moyens concourant à la réalisation des objectifs associés aux programmes. Cela implique notamment de dégonfler le programme « Soutien à la politique du sport et de la jeunesse » de la mission « Sport et jeunesse » et de modifier la nomenclature budgétaire relative aux fonctions supports des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité.
a) Le sport et la jeunesse
Dans la maquette présentée par le gouvernement, le programme « Soutien à la politique du sport et de la jeunesse » regroupe 37 % des crédits de la mission « Sport et jeunesse ». A l'instar de notre collègue Michel Sergent, rapporteur spécial des crédits des sports, votre commission des finances se félicite de la constitution d'une mission interministérielle 47 ( * ) « Sport et jeunesse » mais déplore la constitution d'un programme support surdimensionné, regroupant la quasi-totalité des crédits de rémunération, d'autant que le ministère des sports a engagé un important travail de construction des clés de répartition des emplois à temps plein par activité, sur la base d'une expérimentation auprès d'un échantillon de 1.500 agents volontaires : au total, il apparaît que seuls 20 % des crédits de rémunération correspondant aux fonctions logistiques et de pilotage administratif devraient figurer dans une fonction support.
Votre commission des finances vous soumet ainsi les propositions suivantes :
- les crédits de rémunération des personnels des services déconcentrés seraient répartis entre les actions des programmes « Sport » et « Jeunesse » ;
- les personnels « Sport » et « Jeunesse » des services d'administration centrale seraient affectés à une fonction de pilotage dans chacun des deux programmes « Sport » et « Jeunesse » ;
- les personnels polyvalents et administratifs de l'échelon central, exerçant des fonctions transversales, relèveraient seuls du programme de soutien.
Par ailleurs, en concertation avec l'Assemblée nationale, votre commission des finances vous propose de modifier l'intitulé de certaines actions du programme « Sport », mais sans modifier les périmètres d'affectation des crédits :
- l'action « Soutien au développement du sport » serait requalifiée « Promotion de la dimension éducative et sociale du sport » ;
- l'action « Prévention et protection » deviendrait « Promotion et protection de la santé par le sport et pour les sportifs » ;
- l'action « Observation du sport, économie et métiers du sport » deviendrait « Développement de l'emploi sportif, formation et insertion ».
b) La santé et la solidarité
Concernant la nomenclature budgétaire relative aux fonctions supports des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité , la maquette présentée le 21 janvier 2004 propose un programme support « Gestion et évaluation des politiques de santé » au sein de la mission « Santé ». Or, ce programme support comporte une action « Moyens du programme Veille et sécurité sanitaires », lequel relève de la mission « Sécurité sanitaire ».
En outre, l'ensemble des moyens en personnel et en fonctionnement figure au sein du programme support, ce qui est contraire à l'esprit de la LOLF, qui implique de rattacher les fonctions supports aux missions ou aux programmes correspondants.
Selon les informations communiquées à notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, les personnels des services déconcentrés ne pourraient pas être répartis entre les différents programmes. Surtout, les ministères concernés semblent redouter que la fongibilité des crédits au sein des programmes ne conduise à des réductions des crédits de personnel, compte tenu de l'évolution dynamique des dépenses sanitaires et sociales.
Ces arguments ne sont, selon votre commission des finances, pas totalement recevables. Sur le fond, le principe de fongibilité asymétrique prévu par la LOLF s'oppose précisément à toute « sanctuarisation » des crédits de personnel. Sur la forme, l'intitulé des actions au sein du programme support permet d'envisager leur rattachement à l'une ou l'autre des missions en ce qui concerne les moyens des administrations centrales ; en revanche, les services déconcentrés resteraient dans le programme support.
Les changements proposés sont donc les suivants :
- au sein de la mission « Santé », le programme support « Gestion et évaluation des politiques de santé » serait formé de trois actions : « Moyens du programme Santé publique et prévention (services déconcentrés) », « Moyens du programme Offre de soins et qualité du système de soins (services déconcentrés) » et « Personnels des corps techniques affectés aux programmes de la mission » ;
- les moyens des administrations centrales seraient rattachés respectivement aux trois autres programmes de la mission « Santé » ;
- l'action soutien du programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » figurerait dans ce programme.
Par cohérence, il vous est proposé que les crédits des administrations centrales des actions du programme de soutien « Gestion et évaluation des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration » soient également rattachés à chacun des programmes concernés : « Lutte contre l'exclusion », « Accueil des étrangers et intégration » (ce programme comportant notamment les crédits de l'aide médicale d'Etat), « Actions en faveur des familles vulnérables », « Handicap et dépendance » et « Protection maladie complémentaire ».
* 47 La qualification de mission interministérielle fait référence à la structure gouvernementale lors de la présentation de la maquette budgétaire le 21 janvier 2004.