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D. UNE RÉFLEXION À POURSUIVRE

La concertation devrait, dans les prochains mois, faire connaître les résultats provisoires des travaux qu'elle a engagés en vue d'une maîtrise des frais de justice. Il en ira de même pour la Cour des comptes.

Une concertation interministérielle sérieuse devra être engagée sur une éventuelle répartition des frais de justice entre les missions « justice » et « sécurité ».

Enfin, sur le fond, votre rapporteur spécial estime qu'une réflexion devra être engagée sur le « principe de précaution ».

1. Une enquête attendue de la Cour des comptes

La mission d'assistance du Parlement, confiée à la Cour des comptes par l'article 47 (dernier alinéa) de la Constitution, a été explicitée et précisée par l'article 58 de la LOLF.

Celle-ci permet aux commissions des finances des deux assemblées parlementaires de demander à la Cour des comptes de procéder à des enquêtes sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle. Le 2° de cet article prévoit que les conclusions de ces enquêtes sont transmises dans un délai de huit mois à la commission qui en a fait la demande, celle-ci statuant alors sur leur publication.

Sur la base de ces dispositions, le président de la commission des finances, sur proposition de votre rapporteur spécial, a demandé par lettre en date du 1er mars 2005 à la Cour des comptes une enquête sur les frais de justice, dont les conclusions devraient être livrées dans un délai de huit mois, donc, au plus tard, le 1er novembre 2005.

Conformément à un usage maintenant établi, ces conclusions seront prolongées par une audition contradictoire publique et ouverte à la presse, au cours de laquelle votre commission des finances confrontera, selon des modalités à définir, les analyses de la Cour des comptes, de la chancellerie et peut-être de chefs de cours et de juridiction et d'un service d'administration régionale (SAR). Nos collègues membres de la commission des lois seront conviés à cette audition publique contradictoire.

A la suite de cette étape, votre commission des finances devrait publier un rapport de synthèse comportant en annexe les conclusions de la Cour des comptes.

En d'autres termes, les efforts de la chancellerie et des juridictions et services gestionnaires seront accompagnés par une réflexion soutenue de la Cour des comptes et du Sénat.

2. La mission budgétaire sécurité doit-elle supporter une partie de la charge financière des frais de justice ?

Le budget de la justice supporte aujourd'hui de nombreuses dépenses imputées sur frais de justice dont il n'est pas directement prescripteur, ce qui complique le suivi et donc la maîtrise de la dépense.

Ainsi, en particulier pour l'alimentation du fichier des empreintes génétiques, dans certaines hypothèses, les officiers de police judiciaire peuvent-ils d'office, en application de la loi précitée du 18 mars 2003, ordonner des expertises génétiques, alors qu'en l'état du droit antérieur l'enregistrement d'une empreinte génétique était de la compétence exclusive des magistrats du parquet qui ordonnaient l'analyse.

Faut-il alors appliquer le principe selon lequel « le prescripteur est le payeur » et donc imputer au budget de la mission « sécurité » les frais de justice résultant de la décision autonome d'un OPJ ?

En dépit des avantages budgétaires que les juridictions pourraient tirer de l'institution d'une telle répartition des charges, les magistrats sont les premiers à s'inquiéter des incidences possibles d'une telle orientation.

Tous les magistrats interrogés par votre rapporteur spécial ont fait valoir que la préservation de l'indépendance de l'autorité judiciaire impliquait que toutes dépenses diligentées sous l'autorité d'un magistrat (procureur ou juge d'instruction), même dans le cas où elles seraient engagées par un OPJ, devraient être imputées sur le budget de la justice. Il convient, en effet, de se prémunir contre tout risque de refus d'exécution de la décision d'un magistrat pour des raisons financières, compte tenu de la hiérarchisation des corps de sécurité publique (police et gendarmerie nationales).

Le ministère de l'intérieur, pour sa part, fait valoir, en premier lieu, que, quelle que soit la mission budgétaire assumant la charge, celle-ci est, de toute façon, supportée par le contribuable. Un transfert éventuel ne règlera pas, en lui-même, la question de la progression du coût des enquêtes.

Ce transfert serait, selon le ministère de l'intérieur, contraire aux principes du code de procédure pénale qui décrit précisément les missions de chacun : aux officiers de police judiciaire l'exécution des enquêtes, aux magistrats le contrôle sur l'activité de la police judiciaire.

Un tel équilibre est fragile. Le transfert de la dépense afférente aux enquêtes judiciaires le heurterait directement en chargeant le ministère de l'intérieur du contrôle de la dépense. Ce contrôle serait, de fait, à même de porter atteinte à l'indépendance de l'autorité judiciaire.

Selon le ministère de l'intérieur, ce contrôle pour indispensable qu'il soit, ne serait légitime, dans le cadre de nos institutions, que s'il était assuré par l'autorité judiciaire elle-même. En le transférant au ministère de l'intérieur, le risque de voir reprocher à la police ou à la gendarmerie d'entraver l'action de la justice en raison de contraintes budgétaires étrangères à l'enquête serait très grand.

Pour la chancellerie, il y a lieu de distinguer, parmi les prescriptions des OPJ, d'une part celles qui sont soumises à l'autorité d'un magistrat, dans le cadre d'une enquête judiciaire, dont les dépenses doivent continuer à relever de la justice, et d'autre part, celles qui relèvent de compétences propres des OPJ, dans le cadre de leur mission préventive de sécurité, pouvant donc être mises à la charge de la mission « sécurité ».

Figurent parmi les compétences propres des OPJ, l'engagement de certaines dépenses liées à la garde à vue (interprétariat, visites médicales) et celles liées aux enquêtes de flagrance, sans oublier, comme cela a déjà été évoqué, les expertises génétiques qui, depuis la loi précitée du 18 mars 2003, peuvent, dans certains cas de figure, être diligentées sans autorisation préalable par un OPJ.

Votre rapporteur spécial souhaite que la poursuite de la discussion interministérielle permette de dégager une solution susceptible de favoriser les économies budgétaires sans porter atteinte à l'indépendance de l'autorité judiciaire, protégée par l'article 64 de la Constitution. L'impact de la décision éventuelle devra être mesuré avec la plus grande vigilance.

3. Un « principe de précaution » à relativiser

Votre rapporteur spécial souligne l'importance de ne pas porter atteinte, ni en droit, ni en fait, à la « liberté de prescription » du magistrat. Comme on l'a déjà exposé, une meilleure gestion est susceptible d'apporter des économies appréciables.

Pour autant, le magistrat doit être clairement informé du coût de ses prescriptions, qui peut constituer un élément de sa libre appréciation.

Le « principe de précaution » peut conduire le magistrat à multiplier les expertises pour être totalement certain de découvrir l'entière vérité et, il faut bien le reconnaître aussi, pour se protéger éventuellement face à certaines « pressions médiatiques » dans les affaires les plus sensibles.

Pour autant, une justice pour tous implique que trop de moyens ne soient pas concentrés sur les affaires les plus médiatiques, au détriment de dossiers suscitant moins d'attention alors qu'ils concernent le plus grand nombre de justiciables.

Certes, le juste équilibre est difficile à trouver, dans un contexte de médiatisation plus forte de la justice et d'aspiration à une plus grande responsabilisation des magistrats, mais le principe de précaution ne peut pas, en toute circonstance, revêtir un caractère absolu.