II. UN MESSAGE BROUILLÉ : LA SORTIE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DE LA MISSION « JUSTICE »
A. UNE IGNORANCE DU RÔLE MAJEUR DE LA COUR DES COMPTES POUR LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
1. La maquette initiale « collait » à la situation ancienne
Un premier avant-projet de nomenclature budgétaire avait été présenté par le gouvernement le 21 janvier 2004 en vue d'un examen parlementaire, notamment des commissions des finances. Sur la base des observations et suggestions des assemblées, le gouvernement a présenté un deuxième avant-projet, le 16 juin 2004, étant précisé que la nomenclature définitive, mise en oeuvre avec le projet de loi de finances pour 2006, a été présentée au Parlement, dans la perspective du débat d'orientation budgétaire (DOB) pour 2006, le 30 juin 2005.
Le premier avant-projet, celui de janvier 2004, prévoyait, au sein de la mission « gestion et contrôle des finances publiques », - mission « relevant » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie -, un programme « juridictions financières » (130 millions d'euros, 1.850 emplois), reprenant l'intégralité des crédits de l'ancien agrégat relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes.
Cette configuration correspondait à la situation précédente où le budget des juridictions financières « dépendait » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et où les chambres régionales relevaient - et relèvent toujours - de la gestion de la Cour des comptes . Le Premier président de la Cour des comptes était pressenti comme le responsable du programme « juridictions financières ».
Selon le schéma initial, rien ne changeait réellement pour la Cour des comptes.
Par ailleurs, le Conseil d'Etat et les juridictions administratives faisaient l'objet d'un programme « justice administrative » (193 millions d'euros, 2.677 emplois) au sein de la mission « justice ».
Enfin, le Conseil économique et social (CES) faisait l'objet d'une mission mono-programme (32,9 millions d'euros).
2. Les critiques et propositions du Sénat ont été ignorées
Votre commission des finances, analysant le premier avant-projet de nomenclature budgétaire de janvier 2004 9 ( * ) , avait souhaité la création d'une mission entièrement nouvelle traduisant les fonctions de régulation et d'audit des finances de l'Etat, et reflétant, au sein même de la nomenclature budgétaire, l'objectif fondateur de la LOLF de transparence et de lisibilité de l'action publique .
A cet effet, votre commission des finances avait proposé l'institution d'une mission « transparence et régulation de l'action publique », constituée de deux programmes :
- « juridictions financières » ;
- « autorités administratives indépendantes ».
Le programme « juridictions financières » aurait donc regroupé les crédits de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes.
Le souhait de soustraire la Cour des comptes du « giron de Bercy » s'appuyait sur la nouvelle mission confiée à celle-ci par le 5° de l'article 58 de la LOLF de « certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées ». Le certificateur ne doit pas voir ses moyens dépendre du certifié, et cela d'autant plus que la sincérité des comptes de l'Etat constitue désormais un principe budgétaire « de plein rang ».
La mission « transparence et régulation de l'action publique », qui aurait revêtu un caractère interministériel, aurait comporté un second programme regroupant certaines autorités administratives indépendantes .
Cette solution aurait assuré « la séparation des crédits du régulateur des administrations compétentes, en évitant que la règle de fongibilité au sein d'un programme ne s'opère au détriment du régulateur ».
Selon les propositions de votre commission des finances, les juridictions administratives, Conseil d'Etat y compris, seraient restées au sein de la mission « justice ». Le Conseil économique et social aurait cessé d'être une mission « monoprograme » pour figurer comme programme au sein d'une mission « Premier ministre ».
Les propositions de votre commission des finances, singulièrement celle concernant la « sortie » de la Cour des comptes de la sphère du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, n'avaient pas, à l'époque, suscité d'échos, y compris de la part de la Cour des comptes elle-même.
Le deuxième avant-projet de nomenclature budgétaire, publié le 16 juin 2004, n'a, en effet, aucunement changé le positionnement de la Cour des comptes et des juridictions financières ainsi que celui du Conseil d'Etat et des juridictions administratives.
* 9 Rapport d'information de nos collègues Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, n° 292 (2003-2004).