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La caisse de retraite du personnel de la RATP : comment maîtriser le financement du régime spécial de la RATP ?

 

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

? Sur la gestion de la caisse de retraite du personnel de la RATP

Recommandation n° 1 - Conclure une convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la CRPRATP afin d'instaurer un pilotage des coûts de gestion et de mesure de la performance de la caisse.

Recommandation n° 2 - Inscrire le traitement de la chaîne des pensions dans une démarche de qualité et d'efficience du service, notamment par :

- la réduction des délais pour l'accueil physique ;

- l'amélioration de la qualité de l'accueil téléphonique ;

- la dématérialisation des procédures de traitement des demandes des assurés et la mise en place de services Internet en ligne.

Recommandation n° 3 - Achever l'évolution des systèmes d'information, la numérisation et la sécurisation des quelque 110.000 dossiers d'archives « papiers ».

? Sur le financement du régime spécial de retraite du personnel de la RATP

Recommandation n° 4 - Sécuriser le versement des acomptes mensuels et mettre fin à la sous-budgétisation récurrente de la subvention d'équilibre que verse l'Etat à la CRPRATP.

Recommandation n° 5 - Relancer d'urgence la procédure d'adossement au régime général prévue dès 2006 :

- par un nouveau chiffrage de la soulte, tenant compte des modifications apportées par la réforme du régime spécial ;

- par la négociation d'un échéancier de paiement avec la CNAV ;

- par la prise en considération des conséquences financières de l'adossement dans l'évaluation du montant de la subvention d'équilibre de l'Etat, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009.

Recommandation n° 6 - Donner un chiffrage actualisé des économies à moyen et long termes escomptées de la réforme du régime spécial et de l'adossement au régime général.

I. LES RETRAITES DU PERSONNEL DE LA RATP : UNE CAISSE AUTONOME POUR GÉRER UN RÉGIME SPÉCIAL

A. LE CHANGEMENT INTERVENU DANS LA GESTION DU RÉGIME SPÉCIAL

1. Un régime spécial historiquement géré par la RATP

a) Une gestion directe par la régie

La régie autonome des transports parisiens (RATP) a été créée par la loi n° 48-506 du 21 mars 1948 relative à la réorganisation et à la coordination des transports de voyageurs dans la région parisienne afin d'exécuter un service public de transport en Ile-de-France. Depuis lors, les personnels de la RATP relèvent d'un régime spécial de protection sociale, maladie et vieillesse, qui trouve son origine dans l'histoire des transports collectifs en région parisienne.

La loi du 30 avril 1930, premier texte de généralisation d'une couverture sociale, a maintenu les régimes préexistants en l'état où ils se trouvaient. En 1939, le régime de retraite des salariés de la Compagnie du Métropolitain de Paris a été modifié pour être harmonisé avec celui des fonctionnaires de l'Etat.

Puis, en 1948, les personnels ont conservé la protection sociale dont ils bénéficiaient à la Compagnie du Métropolitain de Paris. Le régime spécial, complétée par le décret n° 59-1091 du 23 septembre 1959 portant statut de la RATP, n'a connu, depuis, que des modifications mineures avant la réforme des régimes spéciaux intervenue à la fin de l'année 2007.

Le régime de retraite était ainsi géré directement par la RATP, en application de l'article 31 de la loi du 21 mars 1948 précitée, le statut du personnel et le régime de retraite étant régis par des textes de nature réglementaire.

La dernière modification du régime spécial est entrée en vigueur le 1er juillet 2008, en application du décret n° 2008-637 du 30 juin 2008 portant règlement des retraites du personnel de la RATP.

L'objectif de la réforme était notamment d'assurer la pérennité des régimes spéciaux, dans un contexte d'allongement global de l'espérance de vie, en harmonisant progressivement leurs principaux paramètres avec ceux des autres régimes - régime général et fonction publique - au même rythme que la réforme de 2003 pour les fonctionnaires.

b) Un régime structurellement déficitaire

En 2005, la RATP assurait la couverture sociale d'environ 45.000 agents en activité, de près de 35.000 ayants droit de ses personnels pour la branche « maladie ». Quelque 40.000 retraités et 10.000 ayants droit, ainsi que 12.280 bénéficiaires de pensions de réversion étaient assurés par le régime spécial de retraite. Le montant total des pensions s'élevait en 2005 à 725 millions d'euros.

Or, le régime spécial étant structurellement déficitaire, l'équilibre des dépenses sociales de la RATP est principalement obtenu par le versement d'une subvention d'équilibre de l'Etat.

Aussi, le régime de retraite du personnel de la RATP est en partie financé par le budget de l'Etat au titre de la mission « Régimes sociaux et de retraite » dont la finalité repose sur le principe de solidarité de la Nation envers les régimes dont le déclin démographique justifie le versement d'une subvention d'équilibre. Ainsi en est-il notamment des caisses de la SNCF, des marins, des mines et de nombreux régimes en voie d'extinction tels que ceux de la SEITA et de l'ORTF.

En 2007, les crédits consommés par l'ensemble des régimes spéciaux relevant de la mission précitée s'élevaient à 4,98 milliards d'euros dont près de 2,8 milliards d'euros pour la subvention d'équilibre versée par l'Etat à la caisse de retraite de la SNCF qui gère près de 300.000 pensionnés. La compensation versée en faveur des quelques 40.000 retraités de la RATP s'établissaient à 414 millions d'euros, soit plus 52 % de la charge totale du régime qui s'est élevée à 792 millions d'euros.

Par comparaison, les subventions versées aux principaux régimes spéciaux, emblématiques par leur structure déficitaire, se sont élevées en 2007 :

- à 845 millions d'euros pour le fonds spécial de retraite des mineurs, soit 40 % de la charge des pensions d'environ 1,9 milliard d'euros pour plus de 360.000 assurés ;

- à 652 millions d'euros pour l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), soit 45 % des ressources de l'ENIM qui gère 200.000 assurés dont plus de 120.000 pensionnés ;

- à 120 millions d'euros pour les retraités de la SEITA, soit 80 % des charges d'un régime spécial qui ne comporte plus que 1.352 cotisants pour plus de 10.000 pensionnés.

Dans ce contexte, les marges de manoeuvre des gestionnaires des retraites de la RATP, comme de l'ensemble de ces régimes spéciaux, demeurent particulièrement étroites. Les droits à pension étant fixés statutairement (règles d'ouverture des droits, démographie et ressources), les sources d'économies se limitent aux éventuels gains de productivité accomplis dans les actes de gestion, nécessairement limités par rapport à l'ampleur des déficits constatés. Il en résulte que les principaux objectifs de gestion reposent sur la maîtrise des coûts et la qualité du service rendu.

2. Les motifs de la création d'une caisse autonome dédiée à la gestion des pensions

a) La modification des normes comptables internationales

Les nouvelles normes comptables internationales IAS-IFRS2(*) qui s'appliquent aux comptes consolidés dès 2007 pour les entreprises qui ont recours à l'épargne, imposent de provisionner les engagements de retraite qui sont à leur charge.

La création d'une caisse autonome pour le régime spécial de la RATP permettait de ne plus imputer au bilan de l'entreprise les provisions au titre des engagements de retraite qui sont évalués à 21 milliards d'euros. C'est pourquoi, par le décret n° 2005-1635 du 26 décembre 2005, la caisse de retraite du personnel de la RATP (CRPRATP) était contituée le 1er janvier 2006. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales dispose que le financement de l'équilibre économique du régime de retraite de la RATP incombe toujours à l'Etat.

La même réforme a été opérée en 2007 par la création d'une caisse autonome pour le régime spécial de la SNCF, dont le poids des engagements de retraites était estimé à près de 120 milliards d'euros.

b) Le projet d'adossement au régime général

Le contexte du régime a donc évolué avec la création de la CRPRATP, le 1er janvier 2006. Celle-ci devait être adossée, selon le principe de la neutralité financière3(*), aux régimes de droit commun, leur transférant le financement des 21 milliards d'euros d'engagements de retraite. 

L'adossement devait avoir pour effet de limiter le financement par le budget de l'Etat d'une part aux seules prestations spécifiques du régime - les prestations de retraite « de droit commun » étant alors payées par la CNAV, l'AGIRC et l'ARRCO à la caisse - et, d'autre part, au versement de la soulte due à la CNAV pour compenser l'écart entre les prestations et les cotisations des régimes CNAV et RATP.

La définition de ces flux financiers devait ainsi conduire à contenir l'intervention de l'Etat au seul financement du « régime chapeau » correspondant aux droits spécifiques des retraités de la RATP.

Mais, la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) a suspendu en 2007 les négociations en fixant comme préalable à la reprise des discussions la réforme des régimes spéciaux. Contrairement à l'objectif annoncé dès la création de la CRPRATP, et successivement réaffirmé dans les projets de loi de finances depuis 2006, l'adossement de la caisse de retraite de la RATP n'a toujours pas été réalisé.

B. LA CRÉATION DE LA CAISSE DE RETRAITE DU PERSONNEL DE LA RATP (CRPRATP)

1. Un organisme de sécurité sociale doté de l'autonomie juridique et financière depuis le 1er janvier 2006

La caisse de retraite du personnel de la RATP a été créée sous la forme d'un organisme de sécurité sociale doté de l'autonomie juridique et financière.

En application du décret précité du 26 décembre 2005, la caisse est dotée d'instances de décision et de contrôle.

La CRPRATP est gérée par un conseil d'administration de vingt-quatre membres comprenant :

- un président, M. Gérard Sylvestre, nommé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, des transports et de la sécurité sociale ;

- 12 membres représentant les affiliés dont dix représentants des agents du cadre permanent de la RATP et deux représentants des anciens agents du cadre permanent titulaires d'une pension servie en application du règlement des retraites ;

- 11 membres représentant la RATP.

Les commissaires du gouvernement, représentant les ministres chargés du budget, des transports et de la sécurité sociale, assistent aux séances du conseil et sont entendus chaque fois qu'ils le demandent.

En outre, la gestion de la caisse est assurée par le personnel de direction composé d'un directeur, d'un directeur adjoint et d'un agent comptable.

Ainsi que l'illustre l'organigramme reproduit ci-après, le personnel relève pour partie de la convention collective de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS) et d'agents mis à disposition aussi bien par la RATP que par des sociétés de prestations de services informatiques, soit au total 51 agents dont :

- 29 agents mis à disposition par la RATP,

- 17 agents de l'UCANSS,

- et 5 prestataires de services informatiques extérieurs.

Enfin, la tutelle administrative de la caisse est assurée conjointement par :

- le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi,

- le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;

- et le ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

Les principaux textes fondateurs de la CRPRATP du 26 décembre 2005

Les décrets du 26 décembre 2005 parus au Journal Officiel du 27 décembre 2005 ont consacré la séparation juridique du secteur des retraites du personnel de la RATP. Ces décrets ont instauré la Caisse de Retraites du Personnel de la RATP comme organisme de Sécurité Sociale, doté de la personnalité morale.

Le décret n° 2005-1635 précise les modalités d'organisation et de fonctionnement d'un organisme de Sécurité Sociale du régime spécial de retraites de la RATP, appelé Caisse de Retraites du Personnel de la RATP. Il fixe notamment les responsabilités du Conseil d'administration, du Directeur, de l'Agent Comptable et des Autorités de tutelle.

Le décret n° 2005-1636 traite des conventions financières qui, dans le cadre de l'adossement, devraient être passées par le régime spécial de retraites de la RATP avec la Caisse Nationale d'Assurance Vieillesse, l'Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale et les fédérations d'institutions de retraites complémentaires pour assurer les opérations d'adossement financier.

Le décret n° 2005-1637 précise les ressources de la Caisse. Il détermine aussi les conditions de paiement et de contrôle de l'assiette de la RATP par la CRPRATP.

Le décret n° 2005-1638 fixe les taux de la cotisation due par la RATP à la CRPRATP :

- 12 % au titre des salariés ;

- 18 % au titre de l'employeur ;

- 0,43 % pour financer les frais de gestion administrative de la Caisse.

Le décret n° 2005-1639 précise qu'à compter du 1er janvier 2006, le règlement des retraites ne peut plus être modifié que par décret.

* * *

Les arrêtés du 27 mars et du 17 avril 2006, nommant M. Frédéric Buffin, en qualité de directeur et Mme Catherine Sandi, en qualité d'agent comptable.

Par lettre ministérielle du 10 août 2007, Mme Nathalie Cardon-Droulez est nommée au poste de directeur ad interim en remplacement de M. Frédéric Buffin nommé directeur de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF.

a) Une mission de service public au profit des agents et anciens agents de la RATP

Une série de cinq décrets en date du 26 décembre 2005 consacre la séparation juridique de la gestion des retraites de la RATP et confère à la caisse autonome une mission de service public au profit des agents et anciens agents du cadre permanent de la RATP.

La CRPRATP a pour rôle :

- de procéder, pour l'ouverture des droits aux pensions servies aux affiliés, à l'immatriculation et à la radiation de ses affiliés ;

- de recouvrer le produit des cotisations dues par les salariés de la RATP et par la RATP et, pour compte de tiers, celui des cotisations ou contributions sociales dues par les pensionnés ainsi que les autres recettes qui leur sont dues ;

- d'assurer la liquidation et le service des pensions ;

- de procéder, chaque année, à l'évaluation des droits spécifiques du régime spécial de retraite définis par décret.

A ce titre, elle gère à titre principal les pensions du régime spécial mais aussi, à titre secondaire, les pensions dites de coordination des pensionnés qui ont démissionné de la RATP avec moins de 15 ans d'activité. Enfin, à titre subsidiaire les pensions garanties qui représentent les pensions des réseaux de transports d'Algérie, Maroc et Tunisie pour le compte de l'Etat.

b) La CRPRATP : des travaux d'organisation et d'implantation immobilière menés avec succès

La « passation des pouvoirs » entre la RATP et la CRPRATP a été menée avec succès dans des délais d'autant plus brefs que l'opération comportait non seulement la constitution d'une nouvelle structure administrative ad hoc mais aussi un déménagement complet des personnels et des systèmes d'information.

Dès le 1er juillet 2006, le mandat de gestion de la RATP a pris fin, permettant à la caisse de gérer les flux financiers en provenance de l'Etat et de la RATP, même si cette dernière a continué à assurer le règlement des pensions jusqu'à la fin novembre 2006.

L'installation de la CRPRATP à Val de Fontenay, dans le Val-de-Marne, à proximité immédiate de Paris par la ligne A du RER, a été réalisée le 15 novembre 2006 dans un immeuble en location. Les trois étages occupés par les personnels et les archives donnent lieu au versement d'un loyer de près de 780.000 euros, charges locatives comprises, pour une superficie de 2.500 m2, soit un coût d'un peu plus de 300 euros au m2, inférieur à la moyenne enregistrée pour des surfaces équivalente à Paris intra muros.

La fonctionnalité des lieux permet de recevoir le public au rez-de-chaussée et d'héberger les personnels, les serveurs informatiques et les archives dans des pièces dédiées et sécurisées.

2. Une montée en puissance progressive des moyens de gestion

a) Une structure pleinement opérationnelle...

L'année 2007, premier exercice budgétaire et opérationnel en annualité complète de la caisse, s'est déroulée dans le contexte particulier du lancement de la réforme des régimes spéciaux. Outre la période relativement brève de « rodage » du nouvel organisme, la caisse a eu à faire face à un afflux imprévu de validations de droits à la retraite.

Ainsi, 2.056 nouvelles pensions directes RATP ont été versées en 2007, contre 1.495 en 2006 et 1.211 en 2005.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la perspective de la réforme des régimes spéciaux a conduit certains agents à accélérer leur demande de liquidation, alors que traditionnellement les agents de la RATP diffèrent leur départ au-delà de l'âge possible.

Le service dédié à la gestion du régime spécial, composé de 12 agents, majoritairement issu des détachements de personnel de la RATP, a eu à faire face à une montée en charge rapide de ses attributions.

b) ...mais une gestion à inscrire dans une démarche de qualité de service et de réduction des coûts

L'autonomie progressive et la montée en charge de l'exploitation de la caisse a conduit à une augmentation du coût de gestion, passant de 5,5 millions d'euros en 2006 à 6,2 millions d'euros en 2007 que l'augmentation du volume des prestations servies4(*) (+ 37,6 millions d'euros) n'a pas permis de rééquilibrer.

En conséquence, l'indicateur de performance de la CRPRATP relatif à la dépense de gestion pour 1 euro de prestations servies s'est dégradé entre 2006 et 2007, passant de 0,007 à 0,008 euros.

En revanche, le coût unitaire d'une primo liquidation de pension de retraite a connue une « rupture » à la baisse, passant de 1.568 euros en 2006 à 925 euros en 2007, du fait de l'accélération du nombre des départs plus forte que l'augmentation du coût global de gestion5(*).

Si cette observation des performances doit être confirmée, il convient de relever que la comparaison avec les résultats de la caisse de retraite de la SNCF incite à encourager les efforts de rationalisation des coûts entrepris par la direction de la CRPRATP.

En revanche, votre rapporteur spécial observe que les deux derniers indicateurs de performance n'apportent que peu d'enseignement :

- le pourcentage de pensions payées aux retraités au jour du paiement dû est systématiquement de 100 % ;

- le taux de récupération des « indûs » n'est en revanche pas renseigné car le traitement automatisé de ces données ne sera pleinement exploitable que pour l'exercice 2008.

Toutefois, si ces indicateurs dressent ex post un tableau de bord minimal de la gestion de la caisse, ils ne sauraient suffire à inscrire le nouvel organisme dans une logique de pilotage. A cet égard, la caisse fait face à trois défis : le statut de ses personnels, la qualité du service rendu et la réduction des coûts.

Lors de la création de la caisse, les personnels en situation de détachement de la RATP représentait près de 75 % des effectifs. En moins de deux ans, cette proportion a été ramenée à 56 %. Cette orientation de la gestion des ressources humaines vers une répartition plus paritaire des agents issus de la RATP ou de l'UCANSS est un facteur de réduction des coûts, dans la mesure où le régime salarial et statutaire des premiers est plus favorable.

Sans que la direction de la CRPRATP ait été en mesure de présenter un différentiel salarial type, il a été établi que les principales différences des personnels UCANSS et RATP étaient les suivantes.

Comparatif des principales différences statutaires entre les personnels issus de l'UCANSS et de la RATP

UCANSS

RATP

Rémunération sur 14 mois selon une grille indiciaire spécifique

Rémunération sur 13 mois selon une grille indiciaire spécifique

Convention collective UCANSS

Statuts RATP

Remboursement de la carte orange

Gratuité du réseau RATP

Source : CRPRATP

S'agissant de l'accueil et de l'information, si un premier bilan positif a pu être établi, il est apparu qu'il restait à inscrire dans une démarche de qualité. En effet, un accueil « physique » des assurés a été mis en place, recensant 2.851 visites en 2007, mais le délai de prise de rendez-vous supérieur à un mois apparaît nettement trop long6(*). L'accueil téléphonique ne bénéficie d'aucune ligne dédiée et ne présente pas de statistiques des appels.

Un site internet www.crpratp.fr à la fréquentation encore modeste, mais croissante (6.500 visites en 2007), a été développé afin d'assurer la diffusion des principales informations et imprimés nécessaires à la gestion des liquidations de pensions. Mais la procédure de traitement des demandes demeure soumise à l'envoi d'un dossier « papier » et ne s'inscrit pas dans une démarche de dématérialisation des échanges, ni de services en lignes pour les affiliés.

Il ressort, notamment, que la seule gestion des demandes d'information par courriel ou par téléphone gagnerait à être rationalisée afin de réorienter les personnels vers le traitement des dossiers. De même, la « saisie » informatique des dossiers qui ne sont pas encore numérisés laisse entrevoir des gains de productivité non négligeables lorsque les principaux projets informatiques présentés par la direction de la caisse seront entrés en service.

Il convient de souligner que des projets majeurs ont été achevés, tels que l'interconnexion avec le système d'information de la CNAV et la mise en réseau « extranet » de l'application « HR Rhapsodie » de gestion et de paiement des dossiers. En revanche, plusieurs chantiers restent à mener afin notamment d'achever la migration des systèmes d'information originellement issus de la RATP et la numérisation de quelque 110.000 dossiers d'archives « papiers ».

La CRPRATP a également mis en oeuvre au cours de l'année 2007 la première campagne d'envois aux futurs retraités d'une estimation de leur pension dans le cadre du « droit à l'information » prévu par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

Après un peu plus de deux années de fonctionnement, la CRPRATP se présente comme une structure pleinement opérationnelle. Toutefois, plusieurs défis doivent encore être relevés :

- la mise en place de la réforme des régimes spéciaux ;

- l'élaboration d'instruments de pilotage et la définition d'objectifs de gestion ;

- l'adaptation des systèmes d'information aux besoins de l'administration et des assurés ;

- la finalisation de l'adossement.

*

* *

Au final, l'ensemble de ces constations ont conduit votre rapporteur spécial à encourager la CRPRATP à s'inscrire dans une démarche de qualité de service et de réduction des coûts et à formuler trois principales recommandations portant sur la gestion de la caisse :

- Recommandation n° 1 : conclure une convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la CRPRATP afin d'instaurer un pilotage des coûts de gestion et de mesure de la performance de la caisse.

- Recommandation n° 2 : inscrire le traitement de la chaîne des pensions dans une démarche de qualité et d'efficience du service, notamment par :

- la réduction des délais pour l'accueil physique ;

- l'amélioration de la qualité de l'accueil téléphonique ;

- la dématérialisation des procédures de traitement des demandes des assurés et la mise en place de services Internet en ligne.

- Recommandation n° 3 : achever l'évolution des systèmes d'information, la numérisation et la sécurisation des archives « papiers ».

* 2 Les normes de comptabilité internationale IAS / IFRS (International Accounting Standards / International Financial Reporting Standard ou Normes Internationales d'Information Financière) ont pour but d'établir un corpus de normes comptables destiné aux grandes entreprises internationales. Le règlement CE 1606/2002 de l'Union européenne impose à toutes les sociétés cotées publiant des comptes consolidées d'établir des états financiers dès le 1er janvier 2005 en I.A.S. / I.F.R.S. L'application du référentiel comptable devient alors obligatoire dès le 1er janvier 2005 et le 1er janvier 2007 pour les sociétés ayant seulement des titres cotés autres que des actions.

* 3 Dans des conditions analogues à celles définies récemment pour le régime spécial des industries électriques et gazières (IEG), avec la création d'une caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) le 1er janvier 2005. L'adossement se traduit par le versement, par la nouvelle caisse, de cotisations à la CNAV et aux régimes complémentaires. En contrepartie, le régime des IEG bénéficie d'une prise en charge partielle de ses prestations par le régime général et les régimes complémentaires. Ces transferts financiers sont complétés par le versement d'une soulte, dont la fonction est d'assurer la neutralité de cet adossement pour le régime général et les régimes complémentaires. De même, la neutralité de l'adossement pour le régime général doit être ici assurée par le versement d'une soulte, financée par l'Etat.

* 4 753,9 millions d'euros en 2006 et 791,5 millions d'euros en 2007 (source : rapport annuel de performances du projet de loi de règlement des comptes pour 2007)

* 5 Le nombre des départs en retraite a augmenté de 37 %, passant de 1.495 en 2006 à 2056 en 2007. Dans le même temps, l'augmentation du coût de gestion est restée inférieure à 13 %.

* 6 En 2007, en moyenne 12 assurés par jour ouvrable ont été reçus dans les locaux de la CRPRATP. De janvier à mai 2008, ce nombre est passé à environ 1350, soit une moyenne de 13,5 visites par jour ouvrable.