III. QUELLES LECONS TIRER DU DÉVELOPPEMENT DU NICKEL EN NOUVELLE-CALÉDONIE ?
Plusieurs enseignements peuvent être tirés de la valorisation du nickel en Nouvelle-Calédonie et de l'évolution des grands projets d'usines de traitement décrits ci-dessus.
Votre rapporteur spécial, en charge de la mission « Outre-mer », s'est en particulier interrogé sur l'utilité effective de la défiscalisation dont ont bénéficié les usines néo-calédoniennes, au regard de leur coût pour les finances publiques.
A. UNE DÉFISCALISATION UTILE MAIS PAS NÉCESSAIRE
Le cas très particulier des grands projets de nickel en Nouvelle-Calédonie est l'occasion d'illustrer la mise en oeuvre effective de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer et permet d'apporter un éclairage intéressant sur son utilité.
1. L'application au nickel du dispositif de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer
a) Une aide en faveur des investissements productifs en outre-mer
Les deux projets d'usine - celui de Koniambo, au Nord, et celui de Vale, au Sud - ont bénéficié du dispositif classique de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer prévu par les articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts.
L'article 199 undecies B précité prévoit un dispositif de réduction d'impôt sur le revenu pour les investissements productifs neufs réalisés dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises. Les foyers fiscaux pouvant bénéficier de cette défiscalisation sont ceux domiciliés en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts.
Le champ des entreprises concernées est vaste puisqu'il s'étend à l'ensemble des secteurs économiques, à l'exception de ceux expressément exclus par la loi. Il inclut notamment les activités d'extraction et de traitement des minerais.
Jusqu'à la loi de finances pour 2011, le mécanisme de défiscalisation permettait au contribuable de réduire sa cotisation d'impôt sur le revenu d'un montant égal à 50 % de celui de l'investissement réalisé 7 ( * ) . C'est donc de ce dispositif qu'on bénéficié les grands projets d'usine de Nouvelle-Calédonie.
En pratique, le montage financier consiste, la plupart du temps, pour le contribuable, à participer à une société en nom collectif (SNC), qui achète le bien en recourant pour partie à un emprunt bancaire. La SNC loue par la suite le bien à l'entreprise exploitante en outre-mer, qui lui verse des loyers, permettant le remboursement de l'emprunt bancaire. Dans ce cas, le mécanisme de défiscalisation impose à la fois que le bien soit conservé par l'entreprise pendant une durée de cinq ans et que les associés des sociétés propriétaires des biens conservent leurs parts dans ces sociétés pour une durée équivalente.
Au terme de cette période de cinq années :
- soit le cumul des loyers versés par l'entreprise excède le prix de l'investissement et celui-ci est rétrocédé à l'entreprise exploitante pour un euro symbolique ;
- soit l'entreprise acquitte à la société la valeur de l'investissement non encore couverte par les loyers versés.
L'article 217 undecies précité transpose aux entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés le régime de la défiscalisation des investissements productifs institué, en matière d'impôt sur le revenu, par l'article 199 undecies B. A la différence du régime prévu pour l'impôt sur le revenu, la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés n'implique pas une réduction de l'impôt payé d'un pourcentage de l'investissement réalisé mais une déduction des résultats imposables de l'entreprise, à hauteur de l'investissement réalisé .
L'entreprise, souvent métropolitaine, qui défiscalise, peut donc retrancher de son résultat imposable les montants engagés dans l'opération d'investissement en outre-mer. L'économie fiscale qu'elle réalise résulte du fait que cette déduction du résultat imposable réduit d'autant l'assiette sur laquelle s'appliquera le taux d'impôt sur les sociétés.
b) Un mécanisme de rétrocession qui s'apparente à une subvention publique
Par rapport aux autres mécanismes de défiscalisation applicables en France, celui des investissements productifs en outre-mer présente une spécificité. En effet, afin de garantir que le mécanisme profite aux entreprises d'outre-mer, un dispositif de rétrocession est institué par les articles 199 undecies B et 217 undecies précités. Il est applicable aux montages financiers, évoqués ci-avant, où l'exploitant loue le bien à une société regroupant les investisseurs. Dans ce cas, la loi impose que 60 % minimum du montant de la réduction d'impôt soit rétrocédé à l'entreprise exploitante, sous forme de diminution du loyer et, le cas échéant, du prix de cession du bien à l'exploitant 8 ( * ) .
Ainsi, pour le contribuable - entreprise ou particulier - un investissement de 100 produit une économie d'impôt sur le revenu de 50. De cette économie, il convient de retrancher le montant de l'avantage rétrocédé à l'exploitant, soit, en général, 60 %, donc 30. Enfin, le contribuable doit s'acquitter des frais de montage de l'opération perçus par les cabinets en défiscalisation, qui s'élèvent, en général, à environ 4 % du montant de l'investissement. Il en résulte, pour un investissement de 100, que le gain net du contribuable est de 16.
Pour sa part, l'exploitant ne bénéficie que du montant de la rétrocession d'une partie de l'avantage fiscal procuré aux contribuables finançant l'investissement, au terme de la location-vente à loyer bonifié. Ainsi, le mécanisme de la défiscalisation est comparable, pour l'exploitant, à une subvention de l'ordre de 30 % du montant de l'investissement .
c) Des difficultés persistantes d'évaluation
Comme l'a fréquemment rappelé la commission des finances, dans ses rapports budgétaires sur la mission « Outre-mer » comme dans son rapport sur le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, en 2009, les dispositifs de défiscalisation applicables aux investissements productifs en outre-mer souffrent de l'incapacité de l'administration à évaluer leur efficacité et leur coût .
Particulièrement révélateur est le principal constat de la Commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer (LPOM), dans son dernier rapport d'étape, daté du 6 décembre 2006, selon laquelle « l'ensemble des travaux qui ont été conduits ne permettaient pas d'évaluer, au sens de l'article 38 de la LPOM, le dispositif de défiscalisation, tous secteurs ou procédures confondus » 9 ( * ) .
Cette incapacité s'ajoute à la difficulté pour l'administration fiscale d'évaluer de manière fiable le coût des dispositifs de défiscalisation. Votre commission exprimait ainsi « la crainte que l'administration soit en réalité dans l'incapacité d'évaluer précisément le coût des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer ». [...] Les chiffres avancés doivent être considérés avec une marge d'erreur de plus ou moins 15 %. Cette difficulté d'évaluation du coût des dépenses fiscales rend extrêmement complexe toute tentative d'établir un bilan de leur performance. En effet, comment juger l'efficacité de mesures dont le coût n'est connu qu'avec une marge d'erreur aussi importante lorsque, par ailleurs, l'évaluation des conséquences économiques et sociales de ces dispositifs est également lacunaire ? » 10 ( * ) .
2. Des montants défiscalisés sans commune mesure avec les projets habituels
Si le dispositif juridique dont ont bénéficié les grands projets d'usines de nickel en Nouvelle-Calédonie est celui applicable à l'ensemble des investissements productifs en outre-mer, l'ampleur des montants défiscalisés et, par conséquent, de leur coût pour les finances publiques, est sans commune mesure avec celle des projets qui bénéficient habituellement de la défiscalisation .
Ainsi, les deux projets d'usine ont bénéficié pour des montants exceptionnellement élevés de ce dispositif de défiscalisation, correspondant au montant lui-même particulièrement important des investissements réalisés. En raison de cette ampleur, c'est le dispositif de défiscalisation à l'impôt sur les sociétés, plus que celui à l'impôt sur le revenu, qui a été utilisé. En effet, ce sont principalement de grandes entreprises qui sont en mesure, en raison du montant de l'impôt qu'elles doivent acquitter, de bénéficier de plusieurs millions d'euros de défiscalisation. C'est donc l'article 217 undecies qui a été utilisé de manière privilégiée.
Cet article dispose que « les investissements [...] dont le montant total par programme et par exercice est supérieur à 1 000 000 euros ne peuvent ouvrir droit à déduction que s'ils ont reçu un agrément préalable du ministre chargé du budget ». En l'occurrence, les montants défiscalisés excédaient nécessairement ce plancher.
Des décisions d'agrément ont donc dû être accordées par le ministère en charge du budget. Elles portent sur un montant de bases défiscalisables de 481 millions de dollars 11 ( * ) environ pour l'usine du Sud et de 780 millions de dollars 12 ( * ) pour l'usine du Nord . Ces bases sont étalées sur plusieurs années mais elles doivent être mises en regard du montant annuel des agréments accordés par Bercy qui est d'environ un milliard euros. On constate donc que le nickel tient une place particulière dans la défiscalisation des investissements outre-mer .
Au final, le coût d'ensemble pour l'Etat de la défiscalisation accordée pour les deux usines peut être évalué à environ 305 millions d'euros mais ne sera définitivement connu qu'une fois les opérations réalisées et les déductions effectivement opérées par les contribuables bénéficiaires.
Votre rapporteur spécial rappelle que cette aide fiscale doit être rapportée au montant de l'investissement global pour les deux usines : plus de 8 milliards de dollars, soit environ 5,5 milliards d'euros. L'aide fiscale apportée par l'Etat français correspond donc à environ 5 % du montant des projets .
3. Un soutien financier apparemment nécessaire
Au vu du coût pour les finances publiques de l'application du dispositif de défiscalisation aux grands projets de nickel en Nouvelle-Calédonie, votre rapporteur spécial s'est légitimement interrogé, comme serait fondé à le faire chaque contribuable, sur l'efficacité de cette dépense fiscale et son caractère nécessaire ou non pour la réalisation des projets afférents.
Il relève, à l'issue de ses déplacements et de l'ensemble des entretiens qu'il a conduits, tant à Paris qu'en Nouvelle-Calédonie, l'unanimité des acteurs économiques et politiques concernés sur la nécessité du soutien financier qui a ainsi été apporté par l'Etat. Que les avis émanent de l'Etat - Anne Duthilleul, chef de la mission pour les grands projets de nickel en Nouvelle-Calédonie, Thierry Suquet, secrétaire général du Haut-commissariat et Aurélien Louis, directeur de l'industrie, des mines et de l'énergie de la Nouvelle-Calédonie - ou des acteurs économiques du nickel eux-mêmes - Peter Poppinga, directeur général de Vale Nouvelle-Calédonie, Denis Lachance, président de Koniambo Nickel SAS, et André Dang, président de la SMSP - ils ont tous pointé le rôle déterminant de la défiscalisation pour améliorer le rendement des usines de nickel en Nouvelle-Calédonie et ainsi garantir leur rentabilité et leur mise en oeuvre effective .
Concernant l'usine de Koniambo, le ministère chargé de l'outre-mer indique pour sa part que « les sommes apportées par l'Etat représentent un soutien décisif au financement du projet [...] et permettent de rendre le projet viable à des cours du nickel très raisonnables, limitant ainsi ses risques, ce qui est essentiel compte tenu de son ampleur en montant et en délais de réalisation ». Il indique également que le soutien financier de l'Etat au projet de l'usine du Sud a été « décisif ».
Par ailleurs, comme l'a indiqué Patrice Laussucq, chef du bureau des agréments et rescrits à la direction générale des finances publiques, à votre rapporteur spécial, le processus de délivrance par Bercy des agréments prévus par le code général des impôts en matière de défiscalisation des investissements en outre-mer fait intervenir une appréciation des montants nécessaires à la réalisation de l'investissement. La détermination des bases défiscalisées est le fruit d'une négociation globale, entre l'Etat et l'opérateur économique concerné, et prend en compte ce que l'Etat considère comme nécessaire à la réalisation effective de l'investissement . Le montant des bases défiscalisées apparaît au final comme un arbitrage entre l'effort financier considéré comme acceptable pour l'Etat et le montant de l'aide fiscale estimé comme nécessaire par les investisseurs.
Ce n'est qu'une fois le montant de l'agrément fiscal déterminé qu'il est procédé à l'identification des éléments matériels qui feront l'objet de la défiscalisation . Le bureau des agréments indique que, pour des raisons juridiques, les éléments défiscalisés doivent répondre à certaines caractéristiques légales : ils doivent être économiquement productifs, aisément identifiables et permettre une évaluation de leur production par rapport aux objectifs initialement fixés. C'est uniquement au regard de ces critères que sont choisis, au sein des ensembles productifs de chacun des projets, les éléments qui feront l'objet d'un financement défiscalisé. Leur détermination ne résulte donc pas de l'application automatique d'un dispositif législatif à un investissement productif déterminé. Aucune autre raison que le besoin d'individualiser les investissements défiscalisés n'explique que telle structure de production fasse l'objet de défiscalisation et telle autre, identique, en soit exclue.
4. Un dispositif qui présente plus d'inconvénients que d'avantages par rapport aux subventions budgétaires
Il ressort des éléments réunis par votre rapporteur spécial que le dispositif législatif de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer laisse une très grande marge de manoeuvre à l'exécutif s'agissant d'opérations d'investissement de l'ampleur financière des usines de nickel en Nouvelle-Calédonie. En effet, le ministre en charge du budget est libre de déterminer, dans le respect des dispositions légales, le montant de la base défiscalisable, à l'issue d'un processus qualifié de « négociation » ou « d'arbitrage ».
S'agissant du cas particulier des usines de nickel en Nouvelle-Calédonie, le coût de la défiscalisation aurait pu être dix, voire vingt fois plus élevé par l'application du même dispositif légal que celui existant à une base défiscalisable plus large. Ce constat pose la question, pour le Parlement, des modalités de contrôle du coût de la défiscalisation . Lors du vote d'un dispositif de défiscalisation tel que celui actuellement applicable aux investissements productifs en outre-mer, le Parlement ne peut disposer d'aucun élément fiable relatif au coût, pour les finances publiques, du dispositif adopté , puisque ce coût variera en fonction des choix effectués, au cas par cas, par le Gouvernement. Ce n'est qu'au cours de missions de contrôle telles que celle effectuée par votre rapporteur spécial, et qui fait l'objet du présent rapport, que peut être déterminé, a posteriori , l'impact de l'application du dispositif sur les finances publiques ainsi que son effet économique.
Cela soulève donc la question des avantages respectifs de la défiscalisation, d'une part, et des subventions publiques, d'autre part .
Des subventions publiques inscrites au budget de l'Etat en loi de finances permettraient à la représentation nationale , et donc à l'ensemble des citoyens, de mesurer précisément et de débattre de l'ampleur du soutien financier accordé pour le développement économique des territoires d'outre-mer . Elles garantiraient que le coût pour les finances publiques des incitations financières de l'Etat ne se fasse pas hors la vue du Parlement.
Du point du vue du déficit budgétaire, le choix entre la dépense fiscale et la dépense budgétaire est indifférent . Toutefois, privilégier la défiscalisation permet d'afficher un niveau de dépenses moins élevé et n'a donc pas d'impact sur la norme de dépense que l'Etat fixe au budget général. A l'inverse, faire le choix de subventions publiques aurait un impact direct sur la norme de dépense. C'est d'ailleurs une des lacunes de l'indicateur que constitue la norme de dépense puisque les dépenses fiscales en sont de facto exclues et que cette norme n'englobe donc pas l'ensemble de l'effort financier accordé par l'Etat. Choisir la dépense budgétaire et non la dépense fiscale aurait donc pour mérite de rendre plus exhaustive et donc plus opérationnelle la notion de norme de dépense .
De manière générale, l'un des rares mérites des dispositifs de défiscalisation par rapport aux subventions publiques réside dans la relative simplicité de leur mise en oeuvre . La délivrance d'une subvention nécessite en effet une demande qui transite par un canal bureaucratique souvent long et complexe, avant que les crédits puissent être effectivement débloqués. La défiscalisation, à l'inverse, en permettant au contribuable de déduire directement du montant de ses impôts une partie du coût d'un investissement, est plus souple.
Ce constat, qui peut s'avérer pertinent pour certaines dépenses fiscales, ne correspond qu'à une partie seulement des investissements bénéficiant de la défiscalisation en outre-mer . En effet, comme nous l'avons vu, tous les investissements dont le montant excède par programme et par exercice un million d'euros sont subordonnés à la délivrance d'un agrément ministériel et donc à une procédure d'évaluation semblable à celle qui pourrait être mise en oeuvre pour débloquer une subvention. La lourdeur de la démarche administrative est donc identique et d'ailleurs largement critiquée par les représentants des entreprises que votre rapporteur spécial a eu l'occasion de rencontrer.
En outre, dans la majorité des cas, la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer bénéficie à des contribuables qui ne sont pas les acteurs économiques réalisant l'opération d'investissement. Ce sont des contribuables, particuliers ou entreprises, qui réduisent leur charge fiscale en participant au financement d'investissements réalisés par d'autres acteurs. Ce constat est d'autant plus vrai dans le cas d'investissements particulièrement lourds tels que ceux des usines de nickel de Nouvelle-Calédonie. Par conséquent, la défiscalisation ne consiste pas simplement, pour un contribuable, à réduire son assiette fiscale en fonction du montant de l'investissement réalisé. Elle implique au contraire de faire appel à des cabinets de défiscalisation spécialisés qui se chargent, pour le compte d'investisseurs, de trouver des contribuables intéressés et de monter les opérations, complexes, de défiscalisation. L'avantage de la simplicité administrative de la défiscalisation ne s'applique donc pas à la défiscalisation des grands projets d'usine de nickel en Nouvelle-Calédonie .
De manière générale, votre rapporteur spécial estime donc que le dispositif de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer, appliqué aux grands projets d'usine de nickel en Nouvelle-Calédonie, présente plus d'inconvénients que d'avantages, comparativement à l'ouverture de crédits budgétaires .
* 7 L'article 105 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a appliqué à cette réduction d'impôt sur le revenu un « rabot » de 10 %.
* 8 Par coordination avec l'application du « rabot » de 10 %, le taux de rétrocession minimal a été porté à 62,5 % par l'article 105 précité de la loi de finances pour 2011.
* 9 Commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer, rapport d'étape « Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer : évaluation des mesures de défiscalisation des investissements et d'exonération des charges sociales », 6 décembre 2006.
* 10 Rapport général n° 111 (2010-2011) - tome III - annexe n° 18 - mission « Outre-mer », fait au nom de la commission des finances par MM. Doligé et Massion, rapporteurs spéciaux, projet de loi de finances pour 2011.
* 11 Les agréments de défiscalisation sont libellés en dollars américains, les investissements étant réalisés dans cette monnaie. In fine , le coût effectif de la défiscalisation pour les finances publiques de la France varie en fonction du cours du dollar américain par rapport à l'euro. Il sera égal au taux de l'impôt sur les sociétés, multiplié par la base défiscalisable imputée sur les résultats, ajusté par l'effet devises et l'actualisation sur les exercices sur lesquels les montants sont imputés. Ainsi, le montant de 481 millions de dollars correspond à environ 345 millions d'euros.
* 12 Soit environ 560 millions d'euros.