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Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense

5 juillet 2011 : Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense ( rapport d'information )

B. L'INCIDENCE DES LOIS FINANCIÈRES POUR 2011 SUR L'IMBRICATION DES LOIS DE FINANCES ET DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

L'enchevêtrement des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, comme en témoignent les graphiques précédemment présentés, aboutit à un dispositif d'une lisibilité très réduite et d'un maniement de plus en plus contraignant.

Les lois financières pour 2011, initiales et rectificatives, illustrent ou accentuent ce phénomène. En particulier, un pas a été indéniablement franchi cet automne avec le financement de la réforme des retraites et la gestion de la dette sociale. Ces deux dispositifs ont donné lieu à un suivi quasi « acrobatique » des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, comme en témoigne le schéma suivant.

FRR

1. Une situation paradoxale : le financement de la réforme des retraites se traduit par l'affectation d'une fraction de TVA à l'assurance-maladie

Une partie du schéma de financement de la réforme des retraites reposait sur la constitution d'un « panier » composé :

- de « ressources sociales », discutées dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale : l'aménagement du régime d'imposition des retraites chapeaux, l'annualisation du calcul des allègements généraux et la hausse des contributions patronales et salariales sur les stock-options ;

- mais aussi de recettes fiscales exclusivement affectées au budget de l'Etat et donc présentées dans le cadre du projet de loi de finances : l'augmentation du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu, la hausse des prélèvements sur les plus values mobilières et immobilières, la hausse du prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes, la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes, l'imposition des plus values de cessions de valeurs mobilières au premier euro, la suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales.

En réalité, ces recettes nouvelles ne bénéficient pas directement à la branche vieillesse, afin d'éviter que des impositions relevant exclusivement du budget général de l'Etat ne soient affectées à la sécurité sociale. Ainsi, le dispositif retenu consiste en une affectation en deux temps, donnant lieu à des dispositions « miroirs » en loi de finances et de financement :

- l'article 72 de la loi de finances propose ainsi un fléchage, dans un premier temps, vers la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) d'une partie de la TVA brute collectée sur certains secteurs médicaux correspondant au montant du produit du panier fiscal « retraites » ;

- l'article 19 de la loi de financement prévoit, quant à lui, le reversement de cette somme, par la CNAM au Fonds de solidarité vieillesse, via l'affectation à ce fonds de deux recettes de la branche maladie : le produit de la contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS) et une partie du forfait social.

Au-delà de la compréhension des circuits de financement ainsi créés, la plus grande difficulté posée par ces mécanismes tient à l'appréciation de leur évolution à long terme. En effet, le rendement et le dynamisme des recettes affectées ne sont pas connus de manière précise, notamment en 2010, année de transition entre « crise » et « sortie de crise ».

Il conviendra donc de s'assurer, chaque année lors de l'examen des lois de finances et de financement, que les « opérations de conversion » décidées pour permettre la circulation des crédits entre les différents acteurs soient calibrées de manière satisfaisante :

- le montant de TVA affectée à la CNAM devra être équivalent au montant des recettes fiscales devant être fléchées vers la sécurité sociale dans le cadre de la réforme des retraites ;

- les recettes attribuées au FSV devront correspondre au montant des recettes supplémentaires perçues par la CNAM au titre de la TVA.

A cette fin, des clauses de garantie ont été mises en place. A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général au nom de la commission des finances, le Gouvernement doit informer, avant le dépôt du projet de loi de finances, le Parlement de l'éventuel écart constaté entre le produit des TVA sectorielles affectées à la CNAM et les recettes prévues dans le cadre de la réforme des recettes.