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La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

11 juillet 2012 : La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ( rapport d'information )
2. Le bilan mitigé de l'accompagnement social de la réforme
a) L'accompagnement des fonctionnaires et des magistrats

· Le volet financier et social du plan d'accompagnement

La chancellerie a mis en place un plan d'accompagnement des 1 800 agents (400 magistrats et 1 400 fonctionnaires) concernés par la réforme.

Cet accompagnement a été piloté par le secrétariat général du ministère, à travers la mission carte judiciaire. À l'échelon local, dans chaque cour d'appel, un correspondant a été chargé de l'accompagnement des personnels déplacés. Selon la chancellerie, de nombreux déplacements et des visioconférences avec l'échelon local ont été organisés tout au long de la mise en oeuvre de la réforme, pour gérer les problématiques d'accompagnement social et d'acceptation de la réforme, assurer le suivi des mesures sociales, organisationnelles, matérielles ou techniques (suivi social individualisé, projets de service, fiches de poste des agents...)

Un guide relatif au plan d'accompagnement social des personnels concernés par la réforme avait été diffusé fin novembre 2008 par les services de la chancellerie.

La première étape du plan d'accompagnement s'est déroulée avant la fin du mois de décembre 2007. Le secrétariat général du ministère a organisé, dans chaque cour d'appel, une rencontre avec les magistrats et les fonctionnaires pour les informer sur les modalités de l'accompagnement.

À compter du début de l'année 2008, les représentants de la mission carte judiciaire et les sous-directions des ressources humaines et de la magistrature et des greffes ont reçu individuellement tous les fonctionnaires et les magistrats qui le demandaient, pour prendre en compte, en amont, leurs souhaits et traiter les difficultés liées à leur reclassement.

Parallèlement, la chancellerie négociait avec les organisations syndicales des fonctionnaires et des magistrats les mesures à mettre en oeuvre.

Les mesures d'accompagnement des magistrats et fonctionnaires

La principale mesure d'accompagnement consistait dans le versement d'une prime forfaitaire de restructuration dont le montant était fixé en fonction de la situation de l'agent ou du magistrat69(*) :

- en cas de changement de résidence familiale, la prime était de 15 000 euros ;

- en cas de changement de résidence administrative, sans changement de la résidence familiale, la prime était comprise entre 12 000 et 15 000 euros  si l'agent ou le magistrat rejoignait la juridiction de rattachement, et entre 9 000 et 12 000 euros s'il demandait sa mutation dans une autre juridiction.

Pour les juges d'instance résidant au siège du tribunal d'instance supprimé, la prime était fixée à 5 000 euros. Les juges de proximité pouvaient bénéficier d'une prime de 2 000 euros.

À cette prime s'ajoutaient :

- une aide à la mobilité du conjoint de 6 100 euros ;

- des aides au logement : la prise en charge des frais de changement de résidence, la mise à disposition prioritaire de logement, un prêt d'accession à la propriété ;

- une indemnité de départ volontaire pour les fonctionnaires de greffe âgés de 55 à 60 ans qui ne souhaitent pas rejoindre la juridiction de rattachement ;

- la compensation pendant 2 ans de la perte de la nouvelle bonification indiciaire sous forme de versement d'un complément indemnitaire dans les cas où les nouvelles fonctions exercées par le fonctionnaire ne sont pas bonifiées ;

- un droit à la formation, notamment pour l'adaptation à un nouvel emploi

- un droit au reclassement prioritaire au sein d'une juridiction, à défaut dans un autre service du ministère, ou dans un autre poste de l'une des trois fonctions publiques.

Selon les chiffres fournis par la chancellerie, au 1er juillet 2011, le montant des crédits alloués au plan d'accompagnement social au seul titre des primes de restructuration et d'allocations d'aide à la mobilité du conjoint s'élevaient à 15,6 millions d'euros, versés à 241 magistrats et 1028 fonctionnaires.

Pour une cour d'appel comme celle de Rennes, particulièrement touchée par les suppressions et regroupements de juridiction, l'ensemble des primes versées correspond aux montants suivants :

Montant de la prime de restructuration versée en 2011

pour la cour d'appel de Rennes

2011

Nombre

Montant

Moyenne

Fonctionnaires

44

602 000

13 682 €

Magistrats

20

245 000

12 250 €

Total

64

847 000

13 234 €

Sources : services budgétaires de la cour d'appel de Rennes.

L'impact de la restructuration de la carte judiciaire n'a pas été le même pour les magistrats, pour qui la mobilité est partie intégrante du statut, et pour les fonctionnaires, qui n'ont pas vocation à changer de juridiction au cours de leur carrière. En outre, les fonctionnaires ont un traitement inférieur à celui des magistrats, ce qui les a rendus plus vulnérables au choc représenté par la réforme.

Pour les magistrats, le bilan semble, de ce point de vue, satisfaisant, comme l'ont reconnu les représentants de leurs organisations syndicales.

En revanche, les fonctionnaires ont exprimé une apparition plus mitigée.

Pour Mme Annette Pelletier-Glaive, Syndicat des greffiers de France, l'indemnisation a été insuffisante et n'a pas permis de couvrir les frais engendrés par la réforme : achat de véhicule pour se rendre dans la juridiction de rattachement plus éloignée, frais d'essence augmentés, frais de garde d'enfants...

En outre, la prime -fiscalisée- a pu jouer un effet de seuil défavorable et priver certains fonctionnaires du bénéfice d'autres allocations.

· Une prise en compte variable des situations sociales personnelles

Le garde des sceaux s'était engagé à apporter une attention toute particulière aux conséquences sociales de la réforme.

Les représentants des syndicats de fonctionnaires et de personnels judiciaires ont estimé que lors des déplacements en régions comme durant les réunions de travail au niveau national, la mission carte judiciaire s'était montrée « peu avare en promesses » :  mise en place d'une indemnisation spécifique non soumise à l'impôt et autres retenues sociales pour compenser leur préjudice, organisation de CAP qui leurs seraient réservées, promotions de corps, assurance que les situations seraient examinées au cas par cas, création de maisons de la justice et du droit pour maintenir certains d'entre eux sur site, mise en place du télétravail...

Ils ont déploré que beaucoup de ces promesses n'aient pas été tenues : le recours au télétravail n'aurait par exemple in fine concerné qu'une trentaine d'agents, tous proches de la retraite, et les annonces de prise en charge de garde d'enfants ou les possibilités de promotion accélérée n'auraient pas davantage été suivies d'effets.

Vos co-rapporteurs relèvent toutefois, que, souvent, au sein des cours d'appel, les chefs de cour et les services administratifs n'ont pas ménagé leurs efforts pour tenter de trouver des solutions adaptées à certaines situations personnelles difficiles : affectation dans la structure d'accès au droit maintenue à la place de la juridiction supprimée, recours au temps partiel, aménagements d'horaires, réaffectation dans des structures non judiciaires...

Le sort des personnels des juridictions supprimées

Pour les fonctionnaires

Au sein des TGI : sur les 392 fonctionnaires affectés par la mise en oeuvre de la réforme

- 165 agents (41,6%) ont accepté de rejoindre la juridiction de rattachement. Ils y ont été affectés de droit ;

- 8 agents se trouvent dans une position administrative (disponibilité, congé de longue durée) prenant fin postérieurement à la date de fermeture de la juridiction à laquelle ils sont administrativement affectés ;

- 219 agents (soit 55,9 %) ont bénéficié d'une autre solution :

* 156 fonctionnaires ont obtenu une mutation en CAP ou hors CAP, en surnombre (10), parmi eux, 101 agents ont été mutés dans une juridiction du ressort et 55 agents ont changé de ressort de cour d'appel, 61 ont été mutés dans des tribunaux d'instance, 51 dans des TGI, 17 dans des cours d'appel, 14 dans des secrétariats administratifs régionaux (SAR), 9 dans des conseils des prud'hommes, 3 dans d'autres directions et 1 à l'école nationale des greffes ;

* 57 départs définitifs (retraite (51), radiation, retour dans l'administration d'origine) ;

* 6 réussites à un concours ou examen professionnel (greffier ou secrétaire administratif).

Au total, 21 agents ont bénéficié d'une affectation en surnombre (1 de catégorie A, 11 de catégorie B et 9 de catégorie C).

Au sein des tribunaux d'instance

Sur les 863 emplois localisés en 2007 dans les tribunaux d'instance supprimés

- 613 ont été redéployés vers les tribunaux d'instance de rattachement ;

- 125 emplois vacants ont été redéployés vers d'autres juridictions ;

- 23 emplois vacants ont été supprimés en 2009 et 102 en 2010.

Au sein des conseils des prud'hommes

114 emplois étaient localisés en 2007 dans les conseils des prud'hommes supprimés

Sur ces 114 emplois :

- 36 ont été redéployés vers les conseils des prud'hommes de rattachement ;

- 52 emplois vacants ont été redéployés vers d'autres juridictions ;

- 26 emplois vacants ont été supprimés entre 2008 et 2010.

Pour les magistrats :

La carte judiciaire a concerné 314 magistrats dont 54 chefs de juridictions, 63 juges d'instance, 12 juges du livre foncier et 35 parquetiers.

- 41 magistrats ont réalisé leur tableau d'avancement au moment de la mutation occasionnée par la fermeture de leur juridiction ;

- parmi les 27 procureurs de la République concernés :

* 3 ont rejoint une cour d'appel ou un TGI de rattachement ;

* 10 ont rejoint une autre juridiction du ressort ;

* 14 ont rejoint une autre juridiction située dans le ressort d'une autre cour d'appel ;

- Parmi les 27 présidents de TGI concernés :

* 6 ont rejoint la cour d'appel de rattachement sans que cela corresponde à leurs desiderata ;

* 7 ont rejoint une autre juridiction du ressort ;

* 13 ont rejoint une autre juridiction située dans le ressort d'une autre cour d'appel ;

* un président a rejoint l'inspection générale des services judiciaires.

Source : Service des ressources humaines du ministère de la justice.

M. Léonard Bernard de la Gâtinais, procureur général près la cour d'appel de Rennes a estimé que, même si les situations n'étaient pas les mêmes partout, dans l'ensemble, « le cap avait été douloureux à franchir ». Il a cependant jugé qu'en général, il y avait eu un bon accompagnement de la part de la chancellerie, même si les personnels ont été très déstabilisés.

Aujourd'hui, pour le ministère de la justice, la situation est réglée et tous les dossiers ont été traités, la preuve en étant qu'au cours des dialogues de gestion, à l'automne 2011, le sujet n'aurait même plus été évoqué par les chefs de cour.

b) L'accompagnement spécifique des avocats

La suppression de 21 tribunaux de grande instance, prenant effet au 1er janvier 2011, a contraint les avocats inscrits au barreau de l'une des juridictions supprimées à choisir entre :

- conserver leur activité au siège du TGI supprimé, avec un risque de perte importante de chiffre d'affaires et des contraintes de transport liées à l'éloignement ;

- transférer leur cabinet au siège du TGI absorbant, le cas échéant en licenciant une partie du personnel non mobile ;

- disposer d'un cabinet principal et d'un cabinet secondaire, dans les deux ressorts, avec une augmentation des frais liée à la nécessité d'entretenir deux structures.

Ces choix entraînant de lourdes contraintes d'adaptation pour les avocats concernés, un dispositif d'accompagnement était donc proposé par la chancellerie.

· L'accompagnement financier à la restructuration

Une aide à l'adaptation de l'exercice de la profession d'avocat a été ouverte à « tout avocat exerçant à titre libéral, à titre individuel ou en qualité d'associé d'une société d'exercice libéral ou de membre d'une association ou d'un groupement d'avocats qui, à la date du 17 février 2008, était inscrit au barreau d'un tribunal de grande instance supprimé par le décret du 15 février 2008 susvisé et avait établi sa résidence professionnelle dans le ressort de ce tribunal »70(*).

Elle se décomposait en deux fractions :

- la première fraction était égale, dans la limite de 10 000 euros, à 25 % du montant des recettes professionnelles réalisées par l'avocat demandeur au titre de l'exercice 2006 ou de l'exercice 2007, selon son choix ;

- la seconde fraction pouvait être attribuée à l'avocat qui présentait « un projet d'adaptation de son exercice professionnel aux conditions nouvelles résultant de la suppression du tribunal de grande instance et justifiant devoir financer des investissements et d'autres dépenses directement liés à la réalisation de ce projet ».

La décision devait être prise conjointement par le ministre de la justice et le ministre chargé du budget, au vu de l'appréciation par une commission présidée par un magistrat, de l'intérêt du projet. Aucun barème n'était prévu.

Pour la première fraction de l'aide, l'ensemble des décisions a été pris au plus tard le 6 décembre 2008 et l'ensemble des indemnités a été versé. Les dépenses se sont élevées à 4,7 millions d'euros, pour 483 dossiers éligibles - soit 9 731 euros par dossier.

S'agissant de la seconde fraction, 15 millions d'euros étaient initialement prévus. Ce montant budgété a été réajusté progressivement pour atteindre 8 millions d'euros en 2011. Selon les évaluations fournies par le ministère de la justice, le coût total de cette deuxième fraction devrait représenter 5,6 millions d'euros entre 2010 et 2012, pour 338 dossiers traités - soit une moyenne de 16 570 euros par dossier.

Au total, le dispositif devrait donc représenter un coût global de 10,3 millions d'euros.

Les représentants des avocats ont estimé que ces aides n'avaient pas toujours été suffisantes et ils ont déploré les conditions de leurs versements, soulignant notamment qu'en pratique, la somme attribuée au titre de la deuxième fraction de l'indemnité aurait été systématiquement revue à la baisse par les services de Bercy, par rapport à l'estimation de la commission d'adaptation. L'indemnité ne couvrirait plus qu'un quart ou un tiers du montant figurant dans l'avis de la commission, sans que cette réduction soit motivée.

De plus, si l'indemnité versée au titre de la première fraction n'était pas imposée, les sommes allouées au titre du projet d'adaptation l'étaient.

De nombreux avocats rencontrés aux cours des déplacements du groupe de travail se sont plaints que cette aide ne suffise pas à compenser les pertes subies et les frais occasionnés par la réforme.

En effet, ceux qui n'ont pas choisi de rejoindre le barreau du TGI de rattachement sont contraints à davantage de déplacements. Or, dans un contexte d'augmentation du nombre de procédures pour lesquelles l'assistance d'un avocat est obligatoire, avec la réforme de la garde à vue notamment71(*), ils éprouvent de réelles difficultés à assurer leurs missions. Ils doivent parcourir un territoire plus étendu alors que le montant de l'aide juridictionnelle ne couvre ces frais supplémentaires.

Par ailleurs, ils subissent la concurrence directe des barreaux et des cabinets plus puissants de la juridiction de rattachement.

À cet égard, à Riom comme à Hazebrouck, des avocats anciens membres des barreaux des juridictions supprimés ont contesté l'affirmation du garde des sceaux, dans son discours inaugural du 27 juin 2007, selon laquelle les justiciables choisissent d'abord un avocat en raison de sa proximité géographique et non en raison de sa localisation à côté d'une juridiction. Le justiciable et, a fortiori, les clients institutionnels auraient davantage tendance à choisir un avocat installé auprès de la juridiction de regroupement.

· Les autres mesures d'accompagnement

Le garde des sceaux avait laissé entendre aux barreaux touchés que les avocats qui le souhaiteraient pourraient intégrer la magistrature.

Or l'union syndicale des magistrats rappelle que ces décisions relèvent de la commission d'avancement et du CSM. Si l'essentiel des candidats avocats ont été admis à l'intégration, certains ont dû être écartés par la commission chargée de l'examen des dossiers, pour assurer une cohérence du niveau requis des candidats.

La multipostulation avait aussi été évoquée par le ministre, dans son discours du 27 juin 2007. Or, elle n'a été autorisée que par exception, dans les ressorts des tribunaux de Nîmes et d'Alès et de Bordeaux et de Libourne.


* 69 Décret n° 2008-366 du 17 avril 2008 instituant une prime de restructuration de service et une allocation d'aide à la mobilité du conjoint et arrêté du 9 juillet 2008.

* 70 Décret n° 2008-741 du 29 juillet 2008 instituant une aide à l'adaptation de l'exercice de la profession d'avocat aux conditions nouvelles résultant de la suppression de certains tribunaux de grande instance et arrêté du même jour (JORF du 30 juillet 2008 p. 12 215 et suivante).

* 71 Par exemple, le barreau de Châlons-en-Champagne compte 50 avocats qui doivent couvrir 37 lieux de garde à vue.