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La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

11 juillet 2012 : La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ( rapport d'information )

C. LA RÉFORME JUSQU'À PRÉSENT ÉCARTÉE : CELLE DES COURS D'APPEL

Comme on l'a vu, les cours d'appel sont les seules juridictions que la réforme n'a pas touchées.

Ceci ne laisse pas d'étonner pour au moins deux raisons.

De toutes les juridictions, les cours d'appel sont celles qui posent le moins la question de la proximité. Il n'y avait donc pas à craindre de conséquences négatives pour le justiciable d'une reconfiguration des ressorts de cours d'appel.

La carte des cours d'appel ne coïncide pas avec celle des régions, ce qui pose des difficultés de coordination des politiques partenariales de la justice, et est incompréhensible pour le citoyen. En outre, elle présente des incongruités et des insuffisances : le ressort de certaines cours d'appel, comme celle de Paris, qui s'étend jusqu'à Auxerre, devrait être revu, et d'autres cours pourraient être créées, pour décharger certaines de leur contentieux.

Enfin, cette réforme est appelée par les représentants des chefs de cours entendus par vos rapporteurs.

Certes, une nouvelle carte des cours d'appel emporterait vraisemblablement réduction de leur nombre et supprimerait ainsi des perspectives de carrière pour les magistrats. Toutefois cette difficulté - qu'il appartiendrait au ministère de la justice de régler - n'est pas dirimante et ne saurait empêcher les progrès qu'une reconfiguration des ressorts de cours d'appel permettrait d'engranger.

C'est pourquoi vos rapporteurs jugent pertinent qu'une réflexion soit engagée sur cette réforme jusqu'à présent écartée.

Ils observent d'ailleurs que cette réflexion paraît d'autant plus fondée qu'avec la mise en place de pôles interrégionaux entre les cours d'appel (juridictions interrégionales spécialisées - JIRS, pôles Chorus, budgets opérationnels de programme interrégionaux - BOP interrégionaux) s'opère une modification en profondeur des relations entre les différentes cours, qui perdent en autonomie ou tombent sous la dépendance de certaines d'entre elles. Les représentants de la conférence nationale des procureurs généraux ont dénoncé à cet égard une « réforme rampante des cours d'appel ».

D. UNE PISTE DE RÉFLEXION POUR L'AVENIR : RÉFORMER L'ORGANISATION JUDICIAIRE PLUTÔT QUE LA CARTE, POUR GARANTIR L'ACCÈS À LA JUSTICE ?

Le principal défaut de conception de la réforme de la carte judiciaire a été, comme on l'a vu, un défaut de perspective : limitée à une reconfiguration sèche des implantations judiciaires, elle s'est interdit une réflexion d'ensemble sur l'organisation judiciaire et la répartition des contentieux.

Si des réformes sont intervenues ensuite en ces matières, elles n'ont eu aucune prise sur les arbitrages rendus et ont plus perturbé les juridictions en augmentant leur charge de travail qu'elles ne les ont soulagées.

Les représentants du conseil supérieur de la magistrature, ceux des chefs de cour ou de juridiction, ceux des organisations syndicales de magistrats, ainsi que ceux des avocats ont été unanimes sur ce point : ce qui a manqué à la réforme, c'est une réflexion d'ensemble sur la proximité judiciaire dont le justiciable a besoin et sur l'organisation judiciaire qui en découle.

Au cours des auditions, une piste de réflexion a paru recueillir un accord quasi-unanime : celle d'une simplification et d'une clarification de l'organisation des juridictions de première instance qui permette d'adapter la présence judiciaire aux besoins du justiciable et de garantir ainsi son accès à la justice.

Cette solution, pertinente dans son principe, pose toutefois de réelles difficultés dans sa concrétisation. La voie ainsi ouverte est prometteuse, mais elle appelle une réflexion complémentaire.

1. Améliorer l'accès à la justice par la simplification et la clarification de l'organisation des juridictions de première instance

La piste proposée est double : il s'agit à la fois d'envisager une nouvelle répartition des contentieux, pour définir ce qui doit relever de la juridiction la plus proche des justiciables et offrir plus de lisibilité à l'organisation judiciaire, et d'apporter une plus grande facilité de gestion à la juridiction de rattachement, pour répartir les effectifs en fonction des besoins et répondre à la demande de justice.

Actuellement ce sont en principe les tribunaux d'instance et, jusqu'à leur suppression, les juridictions de proximité, qui ont la charge du contentieux de la proximité : litiges de faible montant, contentieux de la précarité (crédit, surendettement), baux d'habitation, protection juridique des majeurs, contentieux de l'exécution mobilière, injonction de payer...

Le contentieux familial continue de relever du TGI. Pourtant, lorsqu'il s'agit, après la séparation, d'une demande de révision de la pension alimentaire ou d'une question d'exercice de l'autorité parentale, la facilité d'accès au juge paraît essentielle à vos co-rapporteurs. Actuellement chaque requête impose de se présenter devant le juge du tribunal de grande instance ou de se faire représenter par son avocat. La même remarque pourrait valoir pour le contentieux des prestations sociales, qui relève du tribunal des affaires de sécurité sociale.

Plusieurs solutions ont été envisagées pour adapter l'organisation judiciaire à cette exigence de proximité.

Les représentants du syndicat de la magistrature ont ainsi défendu la création de tribunaux de la famille et de tribunaux de la protection sociale dans les juridictions de grande instance qui puisse prendre spécifiquement en charge ces contentieux. A été aussi évoquée la possibilité de généraliser les audiences foraines en matière familiale, comme cela se pratique souvent, dans les TGI supprimés, pour le tribunal pour enfants.

Toutefois, deux solutions susceptibles de s'articuler ensemble paraissent recevoir le plus de soutien : celle du guichet unique de greffe et celle du tribunal de première instance, défendue notamment par les quatre conférences des chefs de cour et de juridictions, ainsi que par la plupart des responsables judiciaires entendus par vos rapporteurs.

La création d'un « guichet unique de greffe » vise à unifier, pour le justiciable, les greffes des différentes juridictions. Ainsi, dans un même ressort judiciaire, l'ensemble des démarches pourraient être accomplies auprès du greffe de la juridiction la plus proche, qui jouerait le rôle de correspondant unique en se chargeant ensuite d'adresser la requête au tribunal compétent, en informant le requérant de l'état d'avancement de son dossier et en assurant la communication de la décision ou l'enregistrement du recours.

Cette piste était déjà développée en 1997 par le groupe de travail présidé par M. Francis Casorla sur l'instauration d'un guichet unique de greffe107(*) : elle suppose notamment une harmonisation des procédures en vigueur devant les juridictions, afin d'unifier les modes de saisine (requêtes, assignations...), ainsi qu'une poursuite de l'effort de dématérialisation des procédures. Le garde des sceaux avait évoqué ce dispositif dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire. Mais cette annonce n'a pas été suivie d'effet.

Vos co-rapporteurs considèrent que cette piste mérite d'être explorée et qu'elle pourrait apporter une solution pertinente au problème de la lisibilité de l'organisation judiciaire pour le justiciable, ainsi qu'à celle de la proximité.

La seconde piste de réforme souvent évoquée, a partie liée avec la précédente, et a d'ailleurs été présentée par le même groupe de travail présidé par M. Francis Casorla, qui l'a considérée comme son complément nécessaire : elle consiste à confier tout le contentieux de l'instance à la même juridiction - le « tribunal de première instance » (TPI), qui remplacerait le TGI et intègrerait les actuels tribunaux d'instance.

L'ensemble des implantations judiciaires d'un même ressort de TPI, fonctionneraient comme des chambres ou des tribunaux détachés de cette juridiction, dotées du même greffe - ce qui réaliserait concrètement le « guichet unique de greffe ».

Selon le schéma retenu par le rapport Casorla, « la mise en place d'un tribunal de première instance conduirait à la fusion des greffes de l'actuel tribunal de grande instance et des greffes des tribunaux du ressort. L'échelon local (actuels tribunaux d'instance) deviendrait une antenne du service d'instance du TPI, sous la dénomination de TPI de..., service judiciaire de ... ».

Le schéma d'organisation du tribunal de première instance
proposé par le groupe de travail présidé par Francis Casorla

« Compétent en matière civile et en matière pénale et, le cas échéant, en matière commerciale, le TPI statuerait en formation collégiale ou, dans les cas fixés par la loi, à juge unique. Au sein du TPI serait créé un service de l'instance et conservée la fonction de juge d'instance. Les magistrats seraient nommés à cette fonction dans les formes prévues pour les magistrats du siège, à l'instar du juge d'instruction. Membres du tribunal de première instance ils seraient chargés du service des contentieux de l'instance redéfinis comme des contentieux de proximité dont la liste serait fixée par la loi et le règlement.

Nommés au siège du TPI en qualité de juges d'instance, ils pourraient être chargés d'un ou plusieurs secteurs géographiques du TPI ou d'un type particulier de contentieux par ordonnance du Premier Président de la cour d'appel sur proposition du Président du TPI sur la base de l'article R 213-2 du COJ, dans des conditions fixées par décret, et qui préciserait le mode de répartition du traitement des contentieux de proximité dans les services judiciaires en fonction de leur taille.

Les textes actuels sur la tenue des audiences foraines trouveraient à s'appliquer immédiatement pour permettre la tenue d'audiences dans les services judiciaires.

Le greffe du tribunal de première instance résultant de la fusion des greffes de l'actuel TGI et des TI du ressort comprendrait des annexes dénommées "services judiciaires", créées et localisées soit par décision des chefs du TPI, ou bien des chefs de cour, ou encore par arrêté du Garde des sceaux. Le greffe et ses services délocalisés seraient dirigés par le greffier en chef, chef de greffe du TPI qui pourrait déléguer ses attributions à des greffiers en chefs adjoints qui gèreraient les services judiciaires délocalisés, selon le mécanisme prévu aux articles L 811-2 et R 812-9 du COJ.

La répartition localisée des fonctionnaires entre le greffe et les services judiciaires serait effectuée par arrêté du Garde des sceaux après avis des commissions administratives paritaires. L'arrêté porterait nomination au TPI et préciserait une affectation sur un site localisé »108(*).

Selon ses promoteurs, ce dispositif présenterait un triple avantage :

- il permettrait d'adapter les réponses judiciaires aux besoins de la population et d'assurer une présence judiciaire effective : « ni désertification, ni dissémination »109(*) ;

- il garantirait la lisibilité pour le justiciable de l'organisation judiciaire, et simplifierait la saisine des juridictions, puisque toutes les demandes pourraient être formées auprès du greffe territorialement compétent le plus proche de l'intéressé ;

- enfin, opérant une mutualisation complète des effectifs au sein de la même juridiction, il assurerait aux chefs de juridiction une plus grande facilité de gestion, pour adapter exactement les moyens disponibles aux flux contentieux.


* 107 Rapport du groupe de travail présidé par M. Francis Casorla : Réflexions sur l'amélioration de l'accès à la justice par la mise en place d'un guichet unique de greffe et la simplification de juridictions de première instance, La documentation Française, 1997.

* 108 Ibid.

* 109 Ibid.