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La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

11 juillet 2012 : La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 11 juillet 2011

M. Jean-Pierre Sueur, président.- Je passe maintenant la parole à nos deux rapporteurs, Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne, qui viennent de conclure un travail très approfondi sur la carte judiciaire.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur.- Engagée dès le mois de juin 2007, la réforme de la carte judiciaire s'est achevée le 1er janvier 2011. Il s'agit d'une réforme d'ampleur, qui a principalement touché les plus petites juridictions. Elle a réduit de près du tiers le nombre d'implantations judiciaires en France. La nouvelle carte judiciaire ne compte plus que 819 implantations judiciaires, contre 1206 avant la réforme. Les suppressions ont touché principalement les tribunaux d'instance (TI) : 178 sur 476 TI ont été supprimés, soit un peu plus du tiers. En revanche, les tribunaux de grande instance (TGI) ont été relativement épargnés, puisque seuls 21 / 181 ont été supprimés, soit un peu plus de 10%. Un 22ème TGI sera supprimé lors de la fusion des TGI Bourgoin-Jallieu et de Vienne, en 2014. 20% des conseils de prud'hommes (62 sur 271) et 30 % des tribunaux de commerce (55 sur 185) ont été supprimés. Enfin tous les greffes détachés restant sauf un, celui de Saint-Laurent du Maroni en Guyane, ont été supprimés (soit 85 suppressions). À la marge, 14 juridictions ont été créées (7 TI, 1 conseil de prud'hommes, 5 tribunaux de commerce et 1 tribunal mixte de commerce).

Controversée, la réforme a donné lieu à beaucoup de manifestations et de protestations qui ont associé magistrats, fonctionnaires, élus et avocats. L'ampleur de la réforme, comme l'importance des enjeux qu'elle engage, en termes de proximité et de qualité de la justice et de moyens des juridictions, justifie d'en dresser un premier bilan. Nous avons procédé à plus d'une trentaine d'auditions à Paris et nous nous sommes rendus dans le ressort de 5 cours d'appel. Au cours de ces visites, nous avons entendu plus d'une centaine de personnes, magistrats, fonctionnaires, responsables administratifs, représentants des professions judiciaires et élus locaux.... Au-delà des divergences d'appréciation sur la rationalisation engagée du fonctionnement des juridictions, les personnes que nous avons rencontrées ont toutes reconnu qu'une réforme était nécessaire, mais que la méthode suivie avait été contestable. D'ailleurs, certaines difficultés des juridictions procèdent pour une large part des défauts des choix initiaux des concepteurs de la réforme et des critères retenus pour dessiner la nouvelle carte.

Le bilan que l'on peut dresser de la réforme est contrasté. La réforme a rendu possible une rationalisation du fonctionnement de certaines juridictions et la disparition d'implantations judiciaires qui n'avaient plus lieu d'être. En outre, l'accompagnement mis en place par la chancellerie a permis d'en atténuer certaines conséquences négatives. Toutefois, elle a aussi eu des effets négatifs pour le justiciable, les juridictions ou les territoires, notamment lorsqu'elle a abouti à la suppression nette de postes de magistrats ou de greffiers ou qu'elle a éloigné de manière excessive la justice du justiciable.

Un consensus existait sur la nécessité de réformer une carte judiciaire jugée datée. La carte judiciaire n'avait pas été vraiment réformée depuis la réforme de Michel Debré de 1958. Or, les évolutions économiques, sociales et démographiques ont modifié la structure des territoires et le rôle joué par les tribunaux : l'organisation judiciaire était devenue inadaptée. Les comparaisons européennes montrent qu'il ne s'agissait pas forcément d'un problème de nombre de juridictions : si on rapporte le nombre de juridictions au nombre d'habitants ou de kilomètres carrés du territoire, la France tient la comparaison avec l'Allemagne, l'Espagne ou l'Italie. Le problème était plus celui de l'implantation sous optimale des structures judiciaires : ce « saupoudrage » des juridictions sur le territoire national s'accompagnait de disparités importantes dans la répartition des effectifs et le niveau d'activité des juridictions. Cette difficulté était aggravée par l'insuffisance des moyens de la justice, dont la commission des lois s'est régulièrement fait l'écho au cours des dernières années, notamment au travers de l'avis sur les services judiciaires que j'ai rapporté pendant plusieurs années.

Cette réforme a été mal vécue : c'est le sentiment exprimé à de nombreuses reprises au cours des auditions d'une réforme précipitée, mal expliquée, voire brutale. Le choix a été contesté d'une réforme par décret. L'éviction du Parlement a interdit à la réforme de porter sur l'organisation judiciaire ou la répartition des contentieux.

Le calendrier resserré fixé à la réforme n'a pas facilité la concertation (du 27 juin au 1er octobre 2007, soit pendant la période estivale). La concertation nationale a été inexistante : le comité consultatif de la carte judiciaire n'a été réuni qu'une fois, le 27 juin par la garde des sceaux et plus jamais ensuite. Les concertations locales, conduites par les chefs de cour et par les préfets, ont été dans l'ensemble assez riches, mais leur résultat n'a pas toujours été pris en compte. Beaucoup ont eu le sentiment (entretenu par des fuites dans la presse) que la concertation ne servait à rien et que les décisions étaient déjà prises. Les annonces des suppressions ont été vécues douloureusement. La réforme de la carte des tribunaux de commerce fait figure de contre-exemple : la réflexion entamée dès 2005 a pu aboutir, après un processus de concertation qui a associé l'ensemble des acteurs concernés.

La réforme a présenté plusieurs défauts de conception. La réforme des implantations judiciaires a précédé celle de l'organisation judiciaire et de la répartition des contentieux. Or, si les deux avaient été examinés en même temps, une autre carte judiciaire aurait pu être conçue. Il n'y a pas eu non plus de coordination avec la carte administrative. Les moyens de remédier à la discordance entre les 22 régions et les 36 cours d'appel n'ont pas été examinés. La réforme a en outre été conçue indépendamment de celle des pôles de l'instruction (qui imposait de regrouper les juges d'instruction), de la réforme de la protection juridique des majeurs ou de la réforme des tutelles mineurs.

L'objectif de rationalisation de la carte a primé celui de la proximité au justiciable : il s'agissait de permettre aux magistrats de « bien juger » grâce à des juridictions de « taille suffisante », pour lutter contre l'isolement du juge, atteindre un seuil minimum d'activité et renforcer la spécialisation des juges. Il s'agissait aussi d'améliorer par les regroupements et les mutualisations la gestion des juridictions, de faciliter la gestion des ressources humaines, d'améliorer l'entretien et la sécurité des bâtiments, de réaliser des économies au bénéfice du contribuable. L'exigence de proximité a été écartée au nom de la défense d'une « nouvelle conception de la proximité », qui mobiliserait les technologies de l'information et de la communication, et substituerait aux juridictions supprimées des lieux d'accès au droit, comme les maisons de la justice et du droit ou les points d'accès au droit. Toutefois, l'expérience de cette nouvelle conception de la proximité n'est pas forcément concluante, comme nous l'avons vu à Saint-Gaudens ou à Hazebrouck où les bornes visio restent d'un accès difficile pour les publics fragiles ou précaires. Elles requièrent l'assistance d'une personne formée.

Il a parfois été soutenu que le contact avec les tribunaux serait exceptionnel dans une vie et que, ce jour-là, la distance ne serait pas un problème. C'est faux : pour les publics fragiles ou précaires, cette distance est toujours un problème et les TI sont ceux vers lesquels se tournent les publics en situation de précarité et les contentieux concernés sont répétitifs (famille, endettement, tutelle...) qui imposent de saisir de nombreuses fois le juge.

Les critères quantitatifs (fondés sur le niveau d'activité des juridictions), ont été préférés aux critères qualitatifs. Un certain nombre de redécoupages avait été proposé par les chefs de cour ou les élus locaux. Par exemple, dans le ressort de la cour d'appel de Douai, M. Michel Vandevoorde, maire de Nieppe, avait porté le projet d'une extension du ressort du TGI de Hazebrouck vers Armentières et plus largement à la Flandre intérieure, pour permettre au tribunal d'atteindre la taille critique. La chancellerie a fait le choix de supprimer le TGI d'Hazebrouck.

Certains arbitrages ont été critiqués parce qu'ils ignoraient des impératifs vitaux pour le justiciable (accessibilité au juge, précarité de certains justiciables). Tel fut le cas pour le TGI de Saint-Gaudens (pour les populations des Pyrénées centrales) ou pour le TI d'Épernay (pour les populations de Vitry le François). Certains choix ont également été contestés en raison de l'absence de lien apparent avec les critères de rationalisation retenus (ce fut le cas du TGI de Moulins, supprimé contre toute logique). Ces contestations ont d'ailleurs été portées, pour une large part, devant le Conseil d'État, à travers 200 recours.

Les moyens d'accompagnement de la réforme mis en oeuvre par la chancellerie ont fait l'objet d'une appréciation contestée. Le coût immobilier a été en apparence bien inférieur aux prévisions initiales : initialement estimé à 900 millions d'euros, il serait plus proche de 340 millions d'euros. La commission des finances a engagé un bilan de cette question. Il nous semble que l'estimation initiale ne prend pas en compte des surcoûts potentiels : les palais de justice, propriétés des collectivités territoriales, étaient généralement mis gracieusement à disposition des juridictions. Les regroupements ont obligé le ministère à prendre de nombreux nouveaux bâtiments en location. Jusqu'à présent, les loyers étaient assumés par des crédits spécifiques pour mettre en place la carte judiciaire. Mais ceux-ci ne seront en principe pas reconduits dans les prochains budgets. Le coût sera reporté sur les dépenses de fonctionnement des juridictions.

Nous dressons également un bilan mitigé de l'accompagnement social de la réforme. La chancellerie a mis en place un plan d'accompagnement des 1 800 agents (400 magistrats et 1 400 fonctionnaires) concernés par la réforme. Ce plan recouvrait un volet financier, avec une prime forfaitaire de changement de résidence et des aides à la mobilité, pour un montant global de 15,6 millions d'euros et de 12 000 euros par fonctionnaire touché par la réforme. Il y avait aussi un volet social, d'aide au reclassement ou à la définition de solutions adaptées pour résoudre les problèmes de mobilité. Certains fonctionnaires se sont mis à temps partiel. Les avocats, dont le TGI a été supprimé ont aussi pu bénéficier d'aides particulières pour ouvrir un cabinet secondaire ou déménager le leur. D'une manière générale, les auditions et les déplacements ont confirmé que la réforme de la carte judiciaire a considérablement sollicité les magistrats et les personnels judiciaires. Parce qu'elle a altéré leurs conditions de travail et leurs conditions de vie, elle a représenté, pour le personnel du greffe en particulier, un véritable surcroît de travail. Il faut rendre hommage à leur conscience professionnelle exemplaire et à leur remarquable dévouement pour leur mission. Cela ne m'a pas surpris, comme ancien rapporteur pour avis du programme « justice judiciaire », j'avais observé le profond attachement des agents au service public de la justice.

Nous estimons insuffisante la présence judiciaire dans les territoires où une juridiction a été supprimée. Le gouvernement s'était engagé à compenser la disparition de certaines juridictions dans des territoires éloignés de la juridiction de regroupement par la création de structures judiciaires d'accès au droit. Tel était notamment l'objet des maisons de la justice et du droit (MJD) de « nouvelle génération ». Il s'agit d'établissements judiciaires qui fournissent des services d'information, d'orientation, de consultation juridique. Elles regroupent différents acteurs (magistrats, éducateurs, travailleurs sociaux, avocats, délégués du procureur...) et répondent aux contentieux du quotidien. Elles devraient progressivement être dotées de bornes-visio. Cependant moins d'une vingtaine de MJD ont été créées. En outre, elles posent des problèmes, puisqu'elles opèrent un transfert de charge d'une mission régalienne de l'État, aux collectivités territoriales : si la chancellerie paie le premier équipement de la MJD, le reste (bâtiments, frais de fonctionnement, personnel présent hors greffe) est à la charge des collectivités territoriales. Enfin, cela ne couvre pas le même besoin. La MJD fournit de l'information, du conseil, mais elle ne remplace pas une juridiction. Les points d'accès au droit, structures encore plus légères posent les mêmes difficultés que les MJD.

Un autre dispositif a parfois été utilisé pour maintenir une présence judiciaire : celui des audiences foraines, notamment en matière familiale. Toutefois, cette solution n'a pu s'imposer : elle repose largement sur l'investissement des magistrats et des personnels et génère un certain nombre de contraintes puisqu'elles obligent magistrats et greffiers à se déplacer avec leurs dossiers. Aucune politique volontariste de maintien d'une présence judiciaire appropriée n'a été mise en oeuvre par la chancellerie là où des tribunaux ont été supprimés. Le ministère de la justice a plutôt privilégié des actions ponctuelles en la matière.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, co-rapporteure.- L'effet de la réforme de la carte judiciaire sur le fonctionnement de la justice porte la marque des défauts de conception initiaux.

Il convient de noter que certaines juridictions qui présentaient des chiffres d'activité parfois nettement supérieurs aux minima requis ont été supprimées au profit d'autres juridictions, afin de favoriser la concentration des moyens ou d'approcher l'objectif d'un TGI par département, ce qui a été vigoureusement dénoncé par ceux qui avaient à souffrir de cette suppression, par exemple Guingamp et Rochefort.

Il y a eu une diminution des postes par rapport à ce que la juridiction absorbante aurait dû recevoir des juridictions supprimées ; la réforme a abouti à une réduction des effectifs, entre 2008 et 2012, de 80 postes de magistrats et de 428 postes de fonctionnaires.

Cette évolution, qui est une contribution à la révision générale des politiques publiques (RGPP), a eu des conséquences préjudiciables pour les juridictions qui n'avaient pas de moyens suffisants et étaient aussi affectées par d'autres réformes. En touchant principalement les tribunaux d'instance, la réforme a porté sur les juridictions les plus proches des gens, aux deux sens du terme : proximité géographique ; proximité juridique, les TI traitant des contentieux du quotidien et du voisinage, ceux de plus faible montant et ceux de la précarité. Le regroupement a particulièrement nui à ce contentieux. On sent aussi le défaut de prise en compte des spécificités territoriales ou de la difficulté de circulation des populations concernées, difficulté de déplacement parce que tout le monde n'a pas de voiture ou que les transports en commun sont dégradés. L'expression de « désert judiciaire » a été employée à de nombreuses reprises au cours des auditions, pour décrire les situations où, sur plus de 100 kilomètres, un territoire qui n'est pourtant pas dépourvu de population est privé de toute implantation judiciaire.

Il existe clairement un effet « carte judiciaire » sur les délais de traitement des dossiers soumis aux juridictions civiles. Il est encore trop tôt pour savoir si cette dégradation des délais de traitement judiciaire a vocation à marquer durablement les juridictions ou si elle sera prochainement effacée, maintenant que la réforme est totalement entrée en vigueur.

Nous avons aussi cherché à évaluer l'impact de la nouvelle carte judiciaire sur l'accès à la justice, parce que cette question détermine le succès ou l'échec de cette réforme : l'éloignement des juridictions a parfois conduit certains justiciables à renoncer à saisir le juge.

Dans les TGI regroupés, on a parfois constaté une diminution du nombre d'affaires qui signale les difficultés rencontrées par les justiciables pour accéder à la justice, voire leur découragement à saisir leur juge.

De nombreux élus ont enfin regretté que la suppression d'un lieu de justice s'ajoute à la lutte déjà longue des services publics ou des administrations (commissariats, hôpitaux, filiales de la banque de France, casernes...) qui ont quitté le territoire.

Quelles pistes pour l'avenir ?

La réforme de la carte judiciaire a durablement et fortement éprouvé les justiciables, les personnels judiciaires et les territoires. Comme nous l'ont dit les magistrats rencontrés, aujourd'hui, plus que d'une nouvelle réforme, l'institution judiciaire a avant tout besoin d'une « pause ».

Le Parlement doit pouvoir débattre de toute réforme future de la carte judiciaire, pour décider des principes qui devront la fonder et des objectifs qui lui seront fixés. D'ailleurs, se détournant du chemin du Parlement, la réforme s'est privée de la possibilité d'étendre son champ. Une réforme plus ambitieuse de l'organisation judiciaire aurait sans doute permis de parer aux défauts majeurs de conceptions du projet initial.

Deuxièmement, des amendements peuvent être apportés à la nouvelle carte judiciaire, pour remédier à des dysfonctionnements avérés. Les solutions que nous préconisons correspondent d'ailleurs aux principales mesures d'accompagnement parfois annoncées pour équilibrer une suppression difficile, mais qui, comme on l'a vu, n'ont pas été suffisamment suivies d'effets. Il en est ainsi des audiences foraines, souvent promises, rarement tenues. La question de la réimplantation du tribunal peut se poser ou, sous une forme plus légère, celle de la création d'une chambre détachée.

Nous n'avons pas voulu donner d'indications précises sur ce point car nous n'avons pas visité tous les tribunaux et, surtout, nous ne voulons pas répéter les inconvénients que nous dénoncions d'une réforme imposée par le « haut ».

Nous posons la question de la carte des cours d'appel car ce sont les seules juridictions que la réforme n'a pas touchées. Or, de toutes les juridictions, les cours d'appel sont celles qui posent le moins la question de la proximité. En outre, elle présente des incongruités et des insuffisances : le ressort de certaines cours d'appel, comme celle de Paris, qui s'étend jusqu'à Auxerre, devrait être revu, et d'autres cours pourraient être créées, pour décharger certaines de leur contentieux. C'est pourquoi, il nous semble pertinent qu'une réflexion soit engagée sur cette réforme jusqu'à présent écartée.

Autre voie : une réflexion d'ensemble sur la proximité judiciaire dont le justiciable a besoin et sur l'organisation judiciaire qui en découle. Au cours des auditions, une piste de réflexion a paru recueillir un accord quasi-unanime : celle d'une simplification et d'une clarification de l'organisation des juridictions de première instance qui permette d'adapter la présence judiciaire aux besoins du justiciable et de garantir ainsi son accès à la justice. La solution qui paraît recevoir le plus de soutien est celle du tribunal de première instance, qui présenterait un triple avantage :

- elle permettrait d'adapter les réponses judiciaires aux besoins de la population et d'assurer une présence judiciaire effective ;

- elle garantirait la lisibilité pour le justiciable de l'organisation judiciaire, et simplifierait la saisine des juridictions, puisque toutes les demandes pourraient être formées auprès du greffe territorialement compétent le plus proche de l'intéressé ;

- enfin, opérant une mutualisation complète des effectifs au sein de la même juridiction, elle assurerait aux chefs de juridiction une plus grande facilité de gestion, pour adapter exactement les moyens disponibles aux flux contentieux.

Cependant, elle soulève aussi un certain nombre de questions :

- elle conduit tout d'abord à la disparition de la justice d'instance. Fortement attachée à l'autonomie et à la spécificité de cette justice de la proximité, l'association nationale des juges d'instance s'est, pour cette raison, prononcé contre ce dispositif ;

- elle ne résout pas le problème de la répartition des contentieux entre le service spécialisé de l'instance et celui des autres services du TPI. Quel sera le périmètre de ce contentieux de la proximité ? Inclura-t-il une part du contentieux de la famille, alors que celui-ci représente actuellement plus de la moitié du contentieux civil des TGI ?

- enfin, elle pose un problème vis-à-vis de la règle constitutionnelle de l'inamovibilité des magistrats du siège, puisqu'elle permettrait au chef de juridiction de décider discrétionnairement de l'affectation de tout magistrat au sein de son tribunal. Actuellement, un président de TGI ne peut décider d'affecter pour la totalité de son service un juge d'instance ailleurs que dans le tribunal d'instance où il a été nommé.

Ces objections sont sérieuses et appellent, selon nous, une réflexion complémentaire sur cette solution du tribunal de première instance.

En conclusion, la réforme de la carte judiciaire laisse le sentiment d'une occasion manquée.

Dès sa conception, elle a été fragilisée par la méthode retenue, sa précipitation et l'impression qu'elle a laissée que tout avait été décidé à l'avance. Par défaut de perspective, elle a été conduite à l'envers : la réflexion sur les implantations judiciaires a précédé celle sur les missions de la justice et l'organisation judiciaire. Promue pour garantir la qualité de la justice, la spécialisation des magistrats, et l'amélioration du fonctionnement des juridictions, elle n'a finalement que partiellement atteint ses objectifs. Le chantier de la carte judiciaire reste ouvert mais il faut une stabilité et porter remède à quelques endroits qui méritent une attention.

Mme Jacqueline Gourault.- Je remercie nos collègues pour ce travail intéressant. Se sont-ils intéressés à la question des magistrats qui n'habitent pas dans le ressort où ils exercent leur activité ? C'est un réel problème que j'ai observé dans mon département.

M. Michel Mercier.- Je remercie également les co-rapporteurs pour cette présentation même si je ne reprendrai pas nécessairement à mon compte toutes leurs critiques. La réforme a été faite et c'est son premier mérite car elle était attendue. Un effort sans précédent de modernisation des infrastructures a été engagé avec le lancement de plus de 300 chantiers. Quant à la suppression des postes, il faudrait y regarder de plus près sur une plus longue période. En effet, si les années 2008-2009, qui ont également coïncidé avec la révision générale des politiques publiques, ont été marquées par des recrutements très faibles, les deux dernières années ont permis le recrutement de 300 magistrats.

Sur les pistes évoquées par nos collègues, je souscris à la nécessité de faire la réforme des cours d'appel. Dans ma région, il n'y en a pas moins de trois ! Le contentieux familial est l'un des contentieux les plus importants et c'est sans doute dans ce domaine que les besoins sont les plus grands. Je suis pour ma part très favorable au tribunal de première instance. Je connais les réticences des juges d'instance mais ce système faciliterait la mise en place d'audiences foraines ainsi que l'organisation des greffes. En effet, ces derniers n'exercent pas les mêmes fonctions selon qu'ils interviennent dans un tribunal d'instance ou dans un tribunal de grande instance. Le tribunal de première instance procurerait à cet égard des gains de productivité.

M. Patrice Gélard.- Je m'associe aux félicitations adressées à nos co-rapporteurs. J'apprécie la présentation qui a été faite par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat des pistes envisagées pour remédier aux inconvénients provoqués par la carte judiciaire s'agissant notamment de la création du tribunal de première instance. Je m'interroge sur le sort des juges de proximité. Il faudra, me semble-t-il, revenir sur le rôle qu'ils jouaient dans notre organisation juridictionnelle. Il conviendrait également de poser la question de la carte des juridictions administratives. Enfin, notre commission pourrait s'intéresser au devenir des anciens avoués.

M. Jean-Pierre Sueur, président.- Beaucoup de juges de proximité sont demandeurs du renouvellement de leur contrat. Il serait souhaitable de prendre en compte cette préoccupation.

M. Jean-René Lecerf.- Notre ancien collègue Robert Badinter observait qu'aucun gouvernement n'aurait le courage d'engager la réforme de la carte judiciaire. Je m'interroge pour ma part sur un point : la mission des tribunaux est-elle d'abord de rendre la justice ou de contribuer à garantir l'aménagement du territoire ?

Mme Virginie Klès.- Nos collègues ont accompli un travail considérable et je les en félicite. J'ai moi-même participé à un des déplacements qu'ils ont organisés. Parmi les observations formulées par les magistrats, je relève que les préoccupations ont porté davantage sur le nombre des fonctionnaires que sur celui des magistrats. Plusieurs de nos interlocuteurs ont pointé également l'éloignement géographique des tribunaux : pour que la justice soit rendue de manière équitable, elle doit être accessible. Beaucoup s'accordent sur le fait que la réforme a été menée à la hussarde. S'agissant des avoués, il semble qu'un arrêté d'avril 2012 ait remis en cause certaines dispositions de la loi.

À l'avenir, une réforme comme celle de la carte judiciaire mérite un travail de fond. Il faut aussi une évaluation sur les coûts à long terme que peuvent provoquer des décisions parfois prises trop hâtivement.

M. Jean-Pierre Sueur, président.- J'attire votre attention sur le fait que la commission aura bientôt examiné une bonne partie des cinq rapports sur les thèmes qu'elle avait arrêtés en octobre dernier ; je réunirai à la rentrée le bureau de notre commission pour réfléchir sur notre futur programme de travail.

Par ailleurs, je vous propose que nous demandions l'organisation d'un débat en séance publique sur la carte judiciaire au cours de l'une des prochaines semaines sénatoriales réservées au contrôle.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, co-rapporteure.- Sur le point soulevé par Mme Jacqueline Gourault concernant la résidence des magistrats dans le département de leur ressort, j'observe qu'aucun des interlocuteurs de notre mission n'a évoqué ce sujet. S'agissant des effectifs, il est incontestable que 428 postes de fonctionnaires ont été supprimés ...

M. Michel Mercier.- ... C'est pourquoi deux promotions de 800 fonctionnaires au total ont ensuite été organisées.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, co-rapporteure.- Je ne crois pas par ailleurs qu'il y ait une alternative aussi abrupte entre la fonction de justice et l'aménagement du territoire. La spécificité de certains territoires rend indispensable la proximité.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur.- Sur le lieu d'habitation des magistrats, ce n'est pas nouveau. Il existe depuis des années des « turbo-magistrats ». L'effort de rénovation des palais de justice est indéniable. Il faudra voir sur la durée si les moyens de fonctionnement existent. Nous avons appris, s'agissant des cours d'appel, qu'un nouveau découpage budgétaire s'était mis en place avec les budgets opérationnels de programme (BOP) qui vient encore compliquer la lecture de la carte judiciaire. La création d'un tribunal de première instance a été évoquée par les magistrats eux-mêmes de manière très fréquente. La portée d'une telle réforme, si elle était mise en place, doit être tempérée : beaucoup de juges d'instance passent d'ores et déjà une partie de leur semaine au tribunal de grande instance. Les juges de proximité ont été également affectés par la réforme de la carte judiciaire qui, dans plusieurs cas, les a éloignés des tribunaux d'instance.

M. Michel Mercier.- L'avis du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) doit être sollicité pour le renouvellement de chaque juge de proximité. Je signale également que la mise en place des BOP a répondu au souhait des premiers présidents des cours d'appel.

M. Jean-Pierre Sueur, président.- Je consulte la commission sur la publication du rapport.

La publication du rapport est autorisée à l'unanimité.