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Pour une meilleure maîtrise des frais de justice

10 octobre 2012 : Pour une meilleure maîtrise des frais de justice ( rapport d'information )

C. LA SOUS-BUDGÉTISATION CHRONIQUE

Le rapport de la Cour des comptes met en évidence le non-respect de l'autorisation budgétaire accordée en loi de finances initiale pour les frais de justice, ce dépassement étant régulièrement souligné par votre commission des finances depuis plusieurs exercices.

1. La prévision difficile

La maîtrise des frais de justice est confrontée à une double difficulté : la liberté de prescription de la part des magistrats et la fiabilisation du recensement des prescriptions relevant de l'initiative des OPJ.

S'agissant de cette seconde catégorie de prescriptions, l'engagement des dépenses était jusqu'en 2008 enregistré dans l'application « Fraijus ». Or, « Fraijus » ne constitue pas un outil conçu à des fins de gestion budgétaire et comptable : elle n'apporte que des éléments d'information à caractère statistique. En 2011, la migration des services judiciaires sous le progiciel « Chorus » a été l'occasion de mieux prendre en compte les prescriptions des OPJ, désormais enregistrées dans « Chorus ».

Toutefois et en dépit des efforts relevés par la Cour des comptes du côté de la police et de la gendarmerie, le suivi des engagements est loin d'être devenu parfaitement fiable.

Non seulement des décalages dans le temps persistent, mais les sondages effectués par le ministère de la justice font apparaître que « Chorus » est « sous-renseigné » en matière de frais de justice. La Cour indique qu'« en 2011 les données transmises par la police nationale correspondent à 556 336 prescriptions pour 900 000 prescriptions comptabilisées dans Fraijus ».

Ce manque de fiabilité dans le suivi des engagements se répercute sur la qualité de la prévision budgétaire.

2. Le dépassement de l'autorisation accordée en loi de finances initiale

La Cour des comptes relève que « la gestion des frais de justice est caractérisée, depuis 2009, par une sous-budgétisation récurrente ».

Elle précise que « cette sous-budgétisation s'accroit au fil des années, passant de 23,5 millions d'euros en 2009 à 74,5 millions d'euros en 2010 et à 77,6 millions d'euros en 2011 ».

La Cour estime que cette sous-budgétisation persiste en 2012 : « en effet, la dotation initiale de 470 millions d'euros n'a augmenté que de 10,1 millions d'euros, alors que 55 millions d'euros ont vocation à être transférés sur le fonctionnement pour le paiement des frais postaux et que 28,2 millions d'euros concernent la réserve de précaution ». Dans son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques5(*), la Cour des comptes a estimé à 100 millions d'euros le « risque global » au titre des frais de justice.

Votre rapporteur spécial souligne que le principe de sincérité budgétaire est essentiel au vote éclairé de la loi de finances initiale par le Parlement. Il ajoute que la sous-budgétisation chronique du poste de dépenses dédié aux frais de justice place les Cours et les juridictions dans une situation financière particulièrement tendue, voire intenable dans certains cas.

3. L'effort de rebasage en 2013

Lors de l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, Julien Dubertret, directeur du budget, a toutefois tenu à « relativiser quelque peu cette problématique de sous-budgétisation ». Il a indiqué que « c'est un phénomène qui apparaît en 2009, mais qui est d'autant plus important en 2010 et 2011 que nous faisons un effort particulier d'apurement du passé ».

S'agissant des années 2012 et 2013, il a souligné qu'« un effort de rebasage très conséquent a été consenti. Un budget de 409 millions d'euros était prévu dans la loi de finances initiale pour 2009, un budget de 393 millions d'euros dans la loi de finances pour 2010, un budget de 460 millions d'euros dans la loi de finances pour 2011, et un budget de 470 millions d'euros dans la loi de finances pour 2012. Le projet de loi de finances pour 2013 [...] prévoit un montant de 532 millions d'euros, ce qui équivaut aux dépenses de 2011 [...] ».

Il a ainsi conclu que « le rebasage a [...] été effectué. Il reste désormais à mener un important travail de fiabilisation des restes à payer. Nous devons prendre en charge des années d'incurie. Les efforts réalisés ont été considérables, même si vous avez raison de vous montrer critiques ».

Une budgétisation plus sincère des frais de justice en 2013

Dans le projet de loi de finances pour 2013, l'enveloppe allouée au titre des frais de justice s'élève à 477 millions d'euros, soit une augmentation de seulement 1,5 % par rapport à l'autorisation initialement accordée en 2012. Il convient toutefois d'ajouter à ce montant 55,5 millions d'euros au titre des frais postaux, imputés sur le fonctionnement courant depuis le 1er janvier 2012. Au total, les frais de justice s'élèvent donc pour 2013 à 532,5 millions d'euros.

Cette hausse des crédits de 13,3 % paraît correspondre à une prévision bien plus sincère que les années précédentes.

Au sein du programme « Justice judiciaire », les frais de justice (hors frais postaux) figurent aux actions ci-après (en crédits de paiement) :

Action 1 « Traitement et jugement des contentieux civils » : 63,8 millions d'euros ;

- Action 2 « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » : 271 millions d'euros ;

- Action 3 « Cassation » : 0,1 million d'euros ;

- Action 5 « Enregistrement des décisions judiciaires » : 1,5 million d'euros ;

- Action 6 « Soutien » : 83,6 millions d'euros6(*) en dépenses de fonctionnement et 57 millions d'euros en dépenses d'intervention7(*).

Source : Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013) - tome III - annexe 17

Prenant acte de cet effort substantiel de rebasage des crédits, votre rapporteur spécial sera attentif à l'évolution des frais de justice et au respect de l'autorisation accordée en loi de finances initiale pour 2013.


* 5 Rapport du 2 juillet 2012.

* 6 Il s'agit en particulier du règlement de factures mensualisées pour des prestataires à fortes volumétrie, désormais pris en charge par le budget opérationnel de programme (BOP) central et non plus par les juridictions.

* 7 En 2013, la réforme de la médecine légale entrera dans sa troisième année de mise en place. La dépense prévue à ce titre est évaluée à 57 millions d'euros en crédits de paiement. Ce montant intègre le financement des équipes mobiles, selon le format arrêté par la circulaire du 25 avril 2012 relative à la mise en oeuvre de la réforme de la médecine légale. Avant cette réforme, la coexistence de deux réseaux (hospitalier et de proximité) ainsi que la prise en charge, par le ministère de la justice et des libertés, du coût de fonctionnement des structures hospitalières (qu'il ne finançait pas jusqu'alors) constituaient deux facteurs d'accroissement notable du montant des frais de justice (de l'ordre de 30 millions). La réforme s'accompagne, par ailleurs, parallèlement d'une économie de 30 millions d'euros sur les honoraires médicaux. En effet, alors qu'auparavant le paiement s'effectuait à l'acte, le financement des structures dédiées à la médecine légale (dépenses de personnel et dépenses de fonctionnement) est désormais effectué sur la base de conventions passées entre le ministère de la justice et des libertés et celui de la santé. Seuls les médecins appartenant au réseau de proximité continuent d'être rémunérés à l'acte.