INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Lors de la discussion en décembre 2011 du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs 1 ( * ) , trois amendements émanant de sénateurs issus de différents groupes proposaient l'instauration d'un répertoire national des crédits aux particuliers, afin de mieux lutter contre le surendettement. En réponse à ces amendements, qui n'ont pas été adoptés, votre co-rapporteur Alain Fauconnier, rapporteur de ce projet de loi au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a indiqué en séance :
« La question qui se pose au législateur est la suivante : la création d'un fichier national recensant les emprunts contractés par les particuliers est-elle une réponse pertinente à ce fléau ? Il me semble qu'un certain nombre d'interrogations limitent, aujourd'hui, la possibilité d'adopter un dispositif qui fasse l'objet d'un consensus. »
Aussi les deux commissions concernées par ce texte - la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et la commission des lois - ont-elles proposé, en séance publique, la création d'un groupe de travail afin d'étudier la pertinence de ce qu'il est convenu d'appeler le « fichier positif » afin de lutter contre le surendettement. Ce groupe de travail a été élargi à la commission des finances et à la commission des affaires sociales, également concernées.
Constitué de deux membres représentant la majorité et l'opposition pour chaque commission 2 ( * ) , votre groupe de travail a engagé ses travaux dès la suspension des travaux du Sénat en séance publique, en mars 2012. Il a ainsi entendu en audition toutes les parties prenantes du débat sur le fichier positif, à commencer par les organisations de consommateurs et les représentants de la profession du crédit. Il s'est appuyé sur les travaux du « comité Constans » 3 ( * ) , mis en place par la loi du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation et chargé de préfigurer les conditions techniques de la création d'un fichier positif. Il a effectué plusieurs déplacements, en particulier en Belgique afin de mieux appréhender le fonctionnement de la centrale belge des crédits aux particuliers, gérée par la Banque nationale de Belgique.
Un tel registre national des crédits aux particuliers est communément appelé fichier positif car il recenserait des données dites « positives » sur les crédits en cours des particuliers, à la différence d'un fichier dit « négatif », qui recense les incidents de paiement, à l'instar du fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP).
Votre groupe de travail a tenté de discerner, par-delà l'hostilité de la majorité des organisations de consommateurs et des établissements de crédit, l'utilité sociale que pourrait présenter un tel outil.
Si un répertoire national des crédits aux particuliers constituerait de façon indéniable pour les établissements de crédit un outil d'aide à l'analyse de la solvabilité et de la capacité d'endettement des consommateurs, le débat porte principalement sur l'efficacité d'un tel outil pour prévenir les situations de surendettement et sur sa proportionnalité en raison de son coût, de sa complexité technique et des atteintes à la protection de la vie privée qui résulteraient de l'inscription de plusieurs dizaines de millions de personnes. Il paraît en revanche exclu qu'un tel registre puisse être employé à des fins de prospection commerciale et de développement du marché du crédit.
A l'issue de leurs travaux, les membres de votre groupe de travail ont constaté un net désaccord entre eux sur l'opportunité de mettre en place un tel répertoire en France. Au-delà de ce constat de l'absence de consensus en son sein, votre groupe de travail relève que le Gouvernement s'est exprimé sur cette question à plusieurs reprises ces derniers mois.
Le 10 septembre 2012, lors de la conférence de presse ayant suivi la remise du rapport du Conseil d'analyse économique consacré à la protection du consommateur, M. Benoît Hamon, ministre chargé de la consommation, avait fait part d'une position peu favorable au fichier positif. Par la suite, lors d'un débat à l'Assemblée nationale portant précisément sur la création du fichier positif 4 ( * ) , le 22 novembre 2012, il a indiqué que le Gouvernement était « favorable à la mise en place d'un registre de ce type », mais, ayant signalé un certain nombre d'écueils, a conclu en disant que « notre religion n'est pas faite sur son opportunité ». Enfin, le 11 décembre 2012, en clôture de la conférence nationale de lutte contre la pauvreté, le Premier ministre a annoncé « la création d'un registre national des crédits aux particuliers, à l'occasion de la prochaine loi sur la consommation ». La position du Gouvernement a donc été arrêtée sur la question du fichier positif.
Aussi, compte tenu de ces déclarations, les membres de votre groupe de travail, sans renoncer à leurs positions personnelles sur l'opportunité de la mise en place d'un fichier positif, ont-ils souhaité faire part des conditions techniques qui leur paraissaient préférables pour une telle mise en place, si un tel fichier devait effectivement être institué par le législateur. Votre groupe de travail apporte ainsi sa contribution à la décision.
I. LE CONTEXTE ACTUEL DU DÉBAT SUR LE FICHIER POSITIF
A. LES ENJEUX DE LA CRÉATION D'UN RÉPERTOIRE NATIONAL DES CRÉDITS AUX PARTICULIERS
Selon les données diffusées par la Banque de France, les trois quarts des dossiers de surendettement comportent au moins un crédit renouvelable et les crédits renouvelables représentent une proportion en baisse régulière de l'endettement global, 31 % au troisième trimestre 2012 contre 35 % au dernier trimestre 2011. Ces données traduisent en matière de surendettement le déclin du crédit renouvelable consécutif à la réforme du crédit à la consommation par la loi dite « Lagarde » de juillet 2010.
C'est dans ce contexte du surendettement, à la suite de la réforme du crédit à la consommation de 2010 qui a voulu encadrer davantage le crédit renouvelable, ainsi que dans une conjoncture économique difficile, que se situe le débat sur la création d'un répertoire national des crédits aux particuliers, couramment appelé « fichier positif » ou encore registre positif des crédits.
A la différence du « fichier négatif » qui enregistre les incidents de paiement dans le remboursement des crédits 5 ( * ) , un fichier positif enregistre tous les contrats de crédit en cours, crédit immobilier ou crédit à la consommation, crédit amortissable ou crédit renouvelable, indépendamment de la survenance d'un incident de paiement. Compte tenu du rôle du crédit, notamment de l'excès de crédit, dans le phénomène de surendettement, l'objectif du fichier positif est de prévenir le surendettement en empêchant d'octroyer le « crédit de trop », car le banquier ou la société de crédit pourra constater, en consultant le registre, que son client a déjà un niveau élevé d'endettement. De ce fait, le fichier permettrait de responsabiliser les prêteurs.
Le débat porte en premier lieu sur l'efficacité du registre des crédits dans la prévention du surendettement, car le crédit n'est pas le facteur exclusif d'explication du phénomène de surendettement. Sont aussi invoqués dans l'explication du surendettement les « accidents de la vie », qui conduisent à une perte de revenus face aux charges financières ou de la vie courante : chômage, divorce, veuvage et même retraite.
La critique principale faite au fichier positif est donc le caractère disproportionné du registre pour une efficacité limitée. Ainsi, la Banque de France a indiqué à votre groupe de travail que le registre permettrait selon elle d'éviter seulement 20 à 30 000 cas de surendettement par an, sur un total d'environ 220 000, chiffres à comparer au « fichage » d'environ 25 millions de personnes titulaires d'un crédit. En réalité, comme l'a montré la Cour des comptes dans un rapport de 2009, les études statistiques sur le phénomène de surendettement sont trop rudimentaires pour en comprendre le processus et les causes, de sorte que la distinction entre surendettement actif, par accumulation de crédit, et surendettement passif, dû aux accidents de la vie, ne permet pas de rendre compte de la réalité du phénomène. Dans ces conditions, il est difficile d'apprécier l'impact réel du fichier positif sur le surendettement.
Pour autant, un tel registre serait objectivement un outil utile d'aide à l'analyse de la solvabilité de l'emprunteur par le prêteur, car il donnerait une information exhaustive et fiable sur son niveau d'endettement et ses charges de crédit. Selon les informations communiquées à votre groupe de travail, il n'est pas rare qu'un emprunteur omette, parfois sciemment, de déclarer les crédits qu'il a déjà souscrits lorsqu'il demande un nouveau crédit, a fortiori lorsqu'il est déjà très endetté. Plus largement, certains considèrent que le fichier positif donnerait un accès plus facile au crédit classique pour des ménages modestes qui en sont aujourd'hui généralement exclus.
Le débat sur le fichier positif porte également sur l'atteinte au droit à la protection de la vie privée qu'il constituerait, enregistrant des données sur 25 millions de personnes, alors que l'opinion publique française est sensible à la problématique des fichiers et de la protection des données personnelles. Cette crainte se nourrit également des possibles utilisations détournées d'un tel fichier, à des fins commerciales notamment.
L'encadré ci-après présente de façon détaillée la situation actuelle du marché du crédit aux ménages et du phénomène de surendettement.
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Quelques ordres de grandeur sur l'endettement des
ménages et le surendettement
1. Les crédits aux ménages Encours des crédits aux ménages : 1 120 milliards d'euros en septembre 2012 ; + 3% en un an) - Taux moyen des crédits nouveaux en août 2012 : 6,37 % - Encours des prêts immobiliers: 868 milliards d'euros (+ 3,5% sur un an) - Taux des prêts immobiliers : 3,44 % en septembre 2012. - Encours des crédits à la consommation : 160 milliards d'euros (+ 0,9% sur un an) (Source : Banque de France, Stat Info « Les crédits au secteur privé », octobre 2012) 49,4 % des ménages détenaient des crédits en novembre 2011 , contre 49,5 % en 2010. - Le taux de détention des crédits immobiliers atteint 31,0 %, 58 % des ménages français étant propriétaires de leur résidence principale en 2007 (Source : INSEE, mars 2010) . - Le taux de détention des crédits à la consommation n'a pas reculé en 2011, à la différence de ce qui s'était passé entre 2008 et 2010 : il se stabilise à 30,2 % . La diffusion des « cartes » de magasin a encore reculé à 6,3 % des ménages, comme celle des crédits directement contractés sur le lieu de vente , à 6,6 % . Les ménages ont reporté leurs demandes sur d'autres réseaux de distribution : 20,4 % des ménages ont contracté des crédits à la consommation directement auprès d'une banque ou d'un organisme de crédit (19,7 % en 2010). Tendances pour 2012 La demande reste hésitante, avec des projets revus à la baisse, d'où une activité du marché des crédits mal orientée depuis le début de l'année 2012 : - crédits à la consommation : - 10,8 % en glissement annuel, au 1 er trimestre 2012 (Source : Association française des sociétés financières) dont - 11,0 % pour les financements affectés (dont l'automobile) et - 13,7 % pour les prêts personnels ; - crédits immobiliers : - 39,8 % en glissement annuel, au 1 er trimestre 2012 (Source : Banque de France) . (Source : Observatoire des crédits aux ménages, 24 ème rapport annuel, mai 2012) Fin 2011, le ratio des encours de crédits à la consommation rapportés à la consommation annuelle totale des ménages s'élevait à 14,6 % dans l'Union européenne , contre 15,5 % un an plus tôt. Ce ratio est relativement faible en Europe du Sud (13 %), comparativement à celui observé en Europe du Nord (16,2 %). Certains marchés se caractérisent par un fort taux de pénétration du crédit à la consommation (supérieur à 20 %) : Royaume-Uni (21,1 %) et Irlande (20,7 %). Le recours au crédit à la consommation est modéré dans d'autres : France (13,1 %) , Portugal (12,1 %), Italie (11,7 %), Belgique (10,8 %) et Pays-Bas (10,1 %). Le crédit renouvelable (Source : rapport Athling, décembre 2008) Aux Pays-Bas, plus de 50 % de l'encours de crédit à la consommation sont liés au seul crédit renouvelable. Ce chiffre est de 7 % seulement en Allemagne et de 8 % en Belgique. Pour la France, plus de 20 % des crédits à la consommation sont réalisés sous forme de crédits renouvelables . Le recours au crédit renouvelable dépend essentiellement de la structure de la distribution du secteur financier et de l'environnement institutionnel du marché du crédit à la consommation. En effet, les pays dans lesquels le marché du crédit renouvelable est développé présentent au moins une des trois caractéristiques suivantes : - la part de marché des établissements de crédit spécialisés est élevée (53 % en France, 44 % aux Pays-Bas ; - les réseaux de courtiers sont étendus (Pays-Bas, Royaume-Uni) ; - la réglementation est moins contraignante pour les établissements de crédit (Royaume-Uni). Dans le même ordre d'idée, le marché allemand se singularise par la faiblesse de la part de marché des établissements de crédit spécialisés (23 %), et le marché belge par une réglementation, de l'avis des opérateurs interrogés, plus contraignante que dans les autres pays européens. Chaque étape, de la publicité à l'octroi final du crédit, fait l'objet d'un encadrement extrêmement détaillé, ce qui a réduit la rentabilité de l'offre de crédit renouvelable en Belgique. 2. « Bancarisation » et recours aux technologies de l'information Aujourd'hui, près de 99 % des Français disposent d'un compte bancaire, alors qu'avant 1967, le taux de bancarisation de la population française avoisinait les 20 %. Si 89 % des Français fréquentent leur agence bancaire, ils sont de plus en plus nombreux à utiliser le site internet de leur banque : 4 clients sur 5 se connectent au site de leur banque en 2011 et un client sur 10 le consulte tous les jours (Source : IFOP, juin 2011) . La banque est un des secteurs d'activité qui investit le plus dans les technologies de l'information et de la communication (TIC), après l'industrie : 16 % des dépenses informatiques dans le monde sont effectuées par les banques , avec 396 milliards de dollars d'investissement en 2010, soit + 4,60 % en un an (Source : Étude Gartner) . Le taux d'épargne en France s'établit à 17,1 % au troisième trimestre 2011. C'est le troisième taux européen après l'Allemagne et la Belgique (Source : Insee, Eurostat, 2011) . La carte reste l'instrument de paiement le plus utilisé : elle représente 45,1 % des paiements (+ 2 points par rapport à 2010). Selon l'Observatoire de la sécurité des cartes de paiement, on estime qu'il y a 85,7 millions de cartes de paiement en France en 2011. - 64,7 millions de cartes de type « interbancaire » (CB, Visa et Mastercard). Elles représentent une valeur totale de transactions (paiements et retraits) de 485,2 milliards d'euros ; - 21 millions de cartes de type « privatif » émises par une entreprise ne relevant pas du secteur bancaire et susceptible d'être utilisée exclusivement dans certains magasins déterminés. Elles sont habituellement associées à un crédit renouvelable pour une valeur totale de transactions de 18,8 milliards d'euros. Il y a eu, en outre, 29,6 milliards d'euros de transactions réalisées en France avec des cartes de paiement de type "privatif" et "interbancaire" étrangères. (Source : Observatoire de la sécurité des cartes, juillet 2012) 3. Baromètre du surendettement Évolution générale - Nombre moyen de dossiers déposés auprès des secrétariats des commissions de surendettement d'octobre 2007 à septembre 2012 : 212 261 dossiers par an . - Sur 12 mois glissants, le nombre de dossiers déposés est en diminution de 4,5 %. - Depuis octobre 2007, 916 683 dossiers ont été déclarés éligibles aux procédures légales de traitement du surendettement. Sur la même période, 419 923 plans conventionnels de règlement ont été conclus entre les débiteurs et leurs créanciers, tandis que, dans les cas où aucune solution négociée n'a pu être mise en place, 249 864 mesures ont été imposées ou recommandées. Enfin, 233 140 dossiers ont été orientés vers la procédure de rétablissement personnel (PRP) ; depuis le début de l'année, les orientations vers cette procédure représentent 34,1 % des dossiers recevables. - Au total, le nombre de ménages en cours de désendettement peut être évalué, sur la base des données recensées à ce titre dans le fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP), à environ 765 000 en septembre 2012. Typologie des dettes Au troisième trimestre 2012, le niveau d'endettement observé en moyenne pour l'ensemble des dossiers recevables s'établit à près de 37 000 euros , étant précisé qu'en moyenne, 9,2 dettes sont recensées par dossier. L'endettement se compose pour 81,8 % de dettes financières , pour 9,7 % d'arriérés de charges courantes et pour 8,5 % d'autres dettes. Les dettes financières sont présentes dans 93,8 % des dossiers, à hauteur de 5,3 dettes en moyenne par dossier et l'endettement moyen correspondant s'établit à 32 200 euros. Elles recouvrent principalement les catégories ci-après : - des dettes immobilières, présentes dans 9,6 % des dossiers (1,8 dette en moyenne) pour un montant moyen de 100 800 euros ; - des dettes à la consommation présentes dans 87,4 % des dossiers (4,6 dettes en moyenne) pour un encours moyen de 22 700 euros . Des crédits renouvelables sont recensés dans 75 % des dossiers (3,8 dettes en moyenne) et représentent un encours moyen de 15 400 euros. Des prêts personnels d'un montant moyen de 17 000 euros sont présents dans 46,4 % des dossiers avec 2,3 dettes en moyenne ; - des découverts et dépassements (1,3 dette en moyenne) présents dans 59,6 % des dossiers pour un encours moyen de 1 300 euros. Les dettes de charges courantes sont recensées dans 77,6 % des dossiers (3,9 dettes par dossier en moyenne) et représentent un encours moyen de 4 600 euros . Elles recouvrent les dettes de logement (loyer et charges locatives) ou afférentes au logement (électricité, gaz, chauffage, eau...) de communication (téléphonie, internet..), de transport, d'assurance, de santé et d'éducation, les dettes alimentaires et les dettes fiscales. Les autres dettes comprennent des dettes sociales, professionnelles, pénales ainsi que des dettes diverses parmi lesquelles les chèques impayés. Elles sont présentes dans 52,4 % des dossiers (2,3 dettes en moyenne) et l'endettement moyen correspondant s'établit à 6 000 euros. (Source : Banque de France, 3 ème trimestre 2012) |
* 1 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-012.html
La navette du projet de loi a été interrompue avec la fin de législature à l'Assemblée nationale.
* 2 Ont été désignés co-rapporteurs du groupe de travail :
- pour la commission des affaires économiques : M. Alain Fauconnier et Mme Valérie Létard ;
- pour la commission des affaires sociales : MM. Ronan Kerdraon et Hervé Marseille ;
- pour la commission des finances : Mme Michèle André et M. Philippe Marini ;
- pour la commission des lois : Mme Nicole Bonnefoy et M. André Reichardt.
* 3 M. Emmanuel Constans, président du Comité consultatif du secteur financier (CCSF), a été nommé président de ce comité de préfiguration.
* 4 Discussion de la proposition de loi n° 221 tendant à prévenir le surendettement. Le compte rendu de la séance est consultable à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130070.asp#P245_51315
* 5 C'est le cas en France du fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP).