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Sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile

21 novembre 2013 : sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 165 (2013-2014) de M. François TRUCY, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2013

Disponible au format PDF (1,6 Moctet)


N° 165

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile,

Par M. François TRUCY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En 2012, votre commission des finances a pris connaissance des conclusions des travaux de contrôle menés par notre collègue Dominique de Legge, alors rapporteur spécial des crédits de la mission « Sécurité civile », sur les investissements dans ce domaine essentiel pour la sécurité des populations. Dans son rapport d'information « Les investissements de la sécurité civile : Intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût »1(*), notre collègue produisait une analyse aussi détaillée qu'éclairante sur le pilotage de ces investissements et sur les axes de cette politique. De cette étude et des échanges au sein de votre commission, il était notamment ressorti qu'une variable clef en la matière réside dans la mutualisation des moyens au service de la sécurité civile, en particulier au niveau départemental.

C'est la raison pour laquelle votre commission a sollicité, en novembre 2012 et en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une enquête de la Cour des comptes sur la mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile mis en oeuvre par les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Avec cette enquête votre commission souhaitait mieux prendre la mesure des marges de manoeuvre à la disposition des SDIS, de l'amplitude des efforts déjà accomplis dans ce domaine et des progrès pouvant encore être espérés. Dans un contexte budgétaire tendu (pour l'Etat comme pour les collectivités territoriales), les mutualisations représentent en effet un levier majeur en vue de la réalisation de nouvelles économies. Elles doivent donc faire l'objet d'une réflexion stratégique à laquelle le présent rapport d'information a le souhait de contribuer.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

SYNTHÈSE

Dans un contexte de nécessaire maîtrise de la dépense publique, votre rapporteur spécial des crédits du programme « Sécurité civile » estime que les efforts de mutualisation entre les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) demeurent encore trop inégaux et, d'une manière générale, limités. Ils constituent pourtant des gisements d'économies significatives.

Quatre priorités peuvent être identifiées :

- approfondir la démarche de mutualisation des achats des SDIS : leur montant total s'élève aujourd'hui à 1 420 millions d'euros, dont 1 062 millions d'euros seraient susceptibles de faire l'objet de regroupements. Or, la proportion d'achats groupés reste inférieure à 10 %. La Cour des comptes évalue à « au moins 75 millions d'euros par an » les gains résultant d'une meilleure mutualisation ;

- accélérer le regroupement des centres de traitement de l'alerte : actuellement, ces centres mobilisent d'autant plus de personnels qu'ils sont éparpillés. Il y a donc urgence à accélérer les rapprochements entre SDIS voisins et avec les services d'aide médicale d'urgence (SAMU) pour optimiser les effectifs ;

- mieux rationaliser l'emploi et le développement des équipements de formation : le coût d'une « maison à feu », par exemple, s'élève à 2 millions d'euros environ et représente donc une charge qui pourrait avantageusement être répartie sur plusieurs SDIS ;

- définir un niveau pertinent de coordination des équipes et des moyens spécialisés des SDIS : la zone de défense et de sécurité. La Cour des comptes estime, par exemple, qu'une réduction de 15 % du nombre de cellules mobiles d'intervention chimique conduirait à une économie, en valeur de remplacement, de l'ordre de 8 millions d'euros.

I. L'EXTENSION NÉCESSAIRE DU CHAMP DES MUTUALISATIONS

L'enquête de la Cour des comptes permet d'identifier les principaux sujets de mutualisation pour les SDIS : la coopération opérationnelle avec notamment le traitement de l'alerte, la politique d'achat, les ressources humaines et les équipes spécialisées. Si l'effort des SDIS pour rationaliser leurs moyens est d'ores et déjà réel, de substantiels progrès peuvent néanmoins encore être accomplis.

A. LA COOPÉRATION OPÉRATIONNELLE : L'URGENCE D'UN MEILLEUR TRAITEMENT DE L'ALERTE

La continuité des territoires incite naturellement les SDIS à une démarche de mutualisation pour couvrir des risques sur des théâtres d'opération voisins. Toutefois, du point de vue opérationnel, le traitement de l'alerte demeure à ce jour une priorité encore mal prise en compte : les mutualisations sont trop peu nombreuses alors que les moyens humains actuellement mobilisés sont importants.

1. La mise à profit des proximités territoriales

La coopération opérationnelle trouve à s'organiser de manière pragmatique en fonction des proximités territoriales. Ainsi, 60 % des SDIS ont conclu des conventions avec des départements voisins. Cette coopération s'articule autour de mises à disposition de secours dans les zones limitrophes afin de réduire les délais d'intervention.

Dans ce cadre, la question se pose toutefois souvent de la compensation financière entre les SDIS. Celle-ci est parfois explicitement exclue, ce qui est contraire à l'article R. 5111-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) fixant les modalités de remboursement des frais de fonctionnement d'un service mis à disposition.

Des coopérations transfrontalières sont également parfois en place. Tel est par exemple le cas entre le Jura et le département de Vaud en Suisse, ou entre le Bas-Rhin et des services allemands.

Votre rapporteur spécial se félicite de tels rapprochements qui illustrent l'intérêt de dépasser les frontières strictement administratives dans un but d'efficacité et de réduction des coûts.

2. La rationalisation du traitement de l'alerte : une priorité partagée avec les services d'aide médicale d'urgence (SAMU)

La rationalisation du traitement de l'alerte représente assurément l'une des principales priorités aujourd'hui en matière de mutualisation.

Le coût de la permanence du traitement de l'appel mobilise en effet lourdement les effectifs des SDIS. Ainsi par exemple, la Cour des comptes montre que « dans les SDIS les plus petits (5ème catégorie), les effectifs affectés en centre de traitement de l'alerte et de conduite des opérations (CTA-CODIS2(*)) représentent plus de 16 % des effectifs de sapeurs-pompiers professionnels (SPP) du SDIS3(*) et la permanence de la gestion de l'alerte et des opérations mobilise chaque jour, de manière continue, plus de 30 %4(*) des effectifs de sapeurs-pompiers professionnels de garde. Pourtant ces SDIS ne réalisent qu'un nombre limité d'interventions journalières, inférieur à 255(*) ».

Des progrès ont été réalisés en vue d'une mutualisation entre SDIS voisins grâce à la mise en oeuvre de systèmes de suivi d'information, de cartographie ou de suivi de moyens.

En revanche, le développement de structures mutualisées entre les SDIS et les services d'aide médicale d'urgence (SAMU) ne progresse que beaucoup trop lentement.

La Cour des comptes regrette ainsi que « la mise en oeuvre de plates-formes communes reste minoritaire : 22 SDIS sur 96 en 2012 ; quant au partage des mêmes installations entre SDIS et SAMU, il n'est mis en oeuvre que dans 15 départements ».

Il résulte de cette situation que les moyens respectifs des SDIS et des services mobiles d'urgence et de réanimation (SMUR) ne sont pas optimisés. Deux équipes différentes (véhicules et équipages) peuvent parfois être amenées à intervenir sur une même opération, alors que d'autres appels restent en attente.

Votre rapporteur spécial insiste sur l'urgence d'engager une politique volontariste de rationalisation des centres de traitement d'appel, fondée sur une mutualisation des moyens au service de l'efficacité de la dépense publique et de l'amélioration de la qualité des secours.

B. LA POLITIQUE D'ACHAT

L'intérêt de la mutualisation des achats pénètre progressivement les SDIS : obtenir de meilleurs prix grâce à un pouvoir de négociation renforcé, limiter les risques juridiques en partageant les expertises et croiser les bonnes pratiques. Pourtant les marges de progression restent très importantes. Elles doivent être utilisées dans un contexte budgétaire particulièrement tendu.

1. Les groupements de commande : un gain potentiel d'au moins 75 millions d'euros

La Cour des comptes relève l'accroissement progressif des achats groupés de la part des SDIS, qu'ils procèdent d'un groupement d'achat (en application de l'article 8 du code des marchés publics) ou de l'Union des groupements d'achats publics (UGAP). Dans ce dernier cas, le montant des acquisitions est passé de 50 millions d'euros en 2009 à 110 millions d'euros en 2012 (soit davantage qu'un doublement en trois ans).

Toutefois, le « réflexe mutualisation » n'opère pas de la même façon selon les matériels. Ainsi, l'achat de véhicules d'assistance et de secours aux victimes (VASV) passe majoritairement (50 %) par l'UGAP. En revanche, des équipements (pourtant standardisés) tels que les casques ou les tenues « modèles F1 » sont achetés à hauteur de 80 % de façon individualisée par chaque SDIS.

Dans ce contexte, la Cour des comptes fournit de précieux éléments d'information sur les gains pouvant être encore réalisés.

Dans le domaine des dépenses courantes, elle cite le cas du SDIS du Bas-Rhin qui « indique avoir réalisé un gain de 30 % » en recourant à la centrale d'achat de l'hospitalisation privée et publique (CAHPP) pour l'approvisionnement de sa pharmacie à usage interne. De même, « le SDIS du Val-d'Oise estime qu'une mutualisation avec le département, au sein d'un groupement de commandes, des dépenses relatives à l'entretien du parc automobile produirait une économie pouvant atteindre 22 % pour certains contrats ».

Pour les matériels spécifiques, la Cour des comptes évalue les économies réalisables à « au moins 75 millions d'euros ».

Votre rapporteur spécial estime que, à elle seule, cette évaluation suffirait à démontrer l'urgence pour les SDIS à progresser dans la voie de la mutualisation de leurs politiques d'achat.

2. La standardisation technique comme source d'économie

Le manque de standardisation et d'homogénéité technique a longtemps contribué au renchérissement des matériels dont les SDIS faisaient l'acquisition. Si ce constat n'est plus vrai concernant les VSAV, il demeure cependant largement vérifié pour les engins de lutte contre l'incendie.

L'étude de la Cour des comptes met en évidence que, concernant les VSAV, les achats individualisés ne sont plus majoritaires. S'ils représentent encore 30 % du marché, « cette forme d'achat peut être le fait de SDIS importants, qui expriment des besoins suffisamment significatifs pour pouvoir négocier avec les fournisseurs des conditions tarifaires privilégiées ».

En revanche, s'agissant des engins de lutte contre l'incendie, chaque SDIS continue très souvent de définir de manière isolée son besoin. Dans ces conditions, la demande émanant des SDIS reste fragmentée avec pour conséquence des surcoûts du côté des fabricants.

Cette situation est doublement préjudiciable. D'une part, elle fait peser une contrainte financière supplémentaire du côté des SDIS. D'autre part, elle fragilise le tissu industriel de fournisseurs en empêchant de faire jouer des effets d'économies d'échelle dans les lignes de production. Or, de tels gains pourraient permettre aux fabricants nationaux de se montrer encore plus compétitifs à l'exportation.

Pour la Cour des comptes, « le bien-fondé de la persistance d'expressions de besoins spécifiques est discutable dès lors que, d'une part, l'offre proposée, notamment par l'UGAP ou par les nombreux groupements de commande existants, s'étoffe et que, d'autre part, les différents milieux d'intervention (urbains, ruraux, littoraux ou de montagne) ne sont pas fondamentalement différents, notamment en métropole, d'un SDIS à un autre ».

Plus généralement, la Cour des comptes estime que, à l'instar de ce qui a pu être réalisé pour les VSAV afin de rationaliser la production et de réduire les coûts, des démarches conjointes avec les SDIS et les industriels doivent être engagées pour faire converger les caractéristiques techniques des engins de lutte contre d'incendie. De telles démarches pourraient être initiées sous l'égide de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC).

Votre rapporteur approuve une telle orientation qui a déjà donné de bons résultats dans le domaine des VSAV.

C. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Un autre enjeu stratégique en matière de mutualisation des moyens des SDIS réside dans une réflexion sur la gestion des ressources humaines de ces services. Ce sujet n'est certes pas le plus facile à aborder, car il touche aux conditions de recrutement, de formation et d'activité des sapeurs-pompiers. Cependant il représente un axe de travail d'autant plus incontournable qu'il recèle de substantielles économies potentielles.

1. Les enjeux lourds de la formation

Dans son rapport précité, notre collègue Dominique de Legge notait l'essor des écoles départementales au cours des dix dernières années. Il soulignait que ces écoles constituent « une lourde charge d'investissement pour les SDIS et les départements ». Surtout, il regrettait que « d'une manière générale, avec la montée en puissance de la départementalisation, les SDIS ont surtout été préoccupés par leurs propres besoins au cours de la décennie passée, sans attacher d'extrême importance aux actions engagées par leurs voisins. Ce constat vaut notamment dans le domaine des formations proposées et des plateaux techniques décidés ». Il estimait nécessaire que « les SDIS franchissent désormais un cap dans leur réflexion stratégique en matière de formation et sortent d'une logique « auto-centrée » peu propice à la réalisation d'économies d'échelle ». Ces mutualisations peuvent notamment concerner les plateaux techniques.

La Cour des comptes confirme le coût élevé des investissements dans certaines installations en vue de la formation des personnels. Ainsi, par exemple, une maison à feu (permettant de reproduire une intervention et de manoeuvrer avec l'appareil respiratoire isolant) s'élève à environ deux millions d'euros.

Alors qu'on pourrait imaginer que l'ampleur de l'investissement incite à une étude en amont sur les possibilités de partenariat entre les services de différents départements, « les SDIS ont une connaissance imparfaite des moyens de formation dont disposent les SDIS voisins ». Une telle lacune ne favorise bien évidemment pas le réflexe de mutualisation.

La Cour des comptes considère qu'« il conviendrait donc que les disponibilités des installations lourdes de formation soient recensées et mises à la disposition des SDIS ».

Elle estime qu'« il conviendrait également de favoriser la diffusion des bonnes pratiques et des innovations, comme, par exemple, le recours à la formation à distance ».

Votre rapporteur spécial attend des efforts de la part des SDIS en matière de mutualisation des formations, dans un souci de rentabilisation des investissements et de limitation de la dépense.

2. Les autres pistes : le recrutement et la gestion du personnel

Si la formation représente l'axe principal de progrès dans le domaine de la mutualisation et des ressources humaines, la Cour des comptes met également en lumière deux autres orientations envisageables : le recrutement et la gestion du personnel.

Le décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 portant dispositions communes à l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels autorise le recrutement de sapeurs-pompiers professionnels par la voie de concours mutualisés. La Cour des comptes observe que « cette pratique est désormais répandue. Ainsi, depuis 2007, le SDIS du Rhône organise des concours communs de recrutement de sapeurs-pompiers professionnels. En 2013, les SDIS de la région d'Ile-de-France organiseront également deux concours communs ».

S'agissant de la gestion du personnel et des rémunérations, « le rapprochement des services de ressources humaines des départements et des SDIS, [...] apporterait, outre des économies d'échelle, chaque SDIS constituant actuellement un centre de gestion, une sécurité juridique accrue ». A cet égard, la Cour des comptes déplore qu'« aucun département n'a encore pris cette initiative ».

D. LES ÉQUIPES SPÉCIALISÉES

Afin de répondre à des risques spécifiques (secours en montagne, sauvetage aquatique, plongée, risque chimique et biologique...), les SDIS maintiennent en condition opérationnelle des équipes spécialisées. Outre que ces équipes mobilisent des effectifs conséquents, elles présentent un coût non négligeable en dépense de personnel et d'équipement. Au regard de leur niveau d'activité, la question du regroupement de certaines de ces unités se pose.

1. Le coût élevé de nombreuses unités à l'activité pourtant limitée

Les effectifs spécialisés au sein des SDIS s'élèvent à 247 900 selon la DGSCGC6(*). Chaque sapeur-pompier pouvant cumuler plusieurs spécialités, les effectifs opérationnels par qualification sont logiquement encore plus importants. On compte ainsi, par exemple, 2 937 sapeurs-pompiers ou marins-pompiers ayant une qualification « plongée » et 5 543 ayant une qualification « sauvetage aquatique ».

Plusieurs coûts sont associés au maintien en condition opérationnelle de ces équipes : la formation, la rémunération et l'achat de matériel.

Le coût moyen des formations est évalué par la DGSCGC à 177 euros par journée pour les sapeurs-pompiers professionnels et à 125 euros pour les sapeurs-pompiers volontaires. Certains formations se situent par ailleurs bien au-delà de ce coût moyen : 5 057 euros pour la formation d'un chef d'unité dans le domaine du sauvetage subaquatique.

Ces formations sont en outre à l'origine d'un surcoût de rémunération, les personnels bénéficiant alors d'une majoration indemnitaire (dans la limite de deux spécialisations). Pour un conducteur d'engin pompe, la spécialisation conduit ainsi à une majoration de 4 % de la rémunération. La Cour des comptes estime à environ 70 millions d'euros (soit 2 % des rémunérations versées par les SDIS en 2013) ce surcoût.

A cet égard, votre rapporteur spécial considère que le choix des formations doit correspondre à un réel besoin exprimé par les SDIS, au risque de tomber dans une course pure et simple à la majoration indemnitaire.

Enfin, certaines spécialités induisent des investissements conséquents. Par exemple, le SDIS d'Ille-et-Vilaine estime le coût d'une cellule mobile d'intervention (utilisée pour la réalisation de mesures et d'analyse d'un risque chimique, ainsi que pour la décontamination et la protection des sapeurs-pompiers) à 500 000 euros.

Face à ces coûts, « la plupart des équipes spécialisées effectuent globalement un nombre d'interventions limité, voire faible ». Dans ce contexte, outre la nécessaire rationalisation des moyens des SDIS au regard des besoins, la question se pose aussi de la capacité opérationnelle de ces équipes spécialisées : seule la pratique régulière en intervention permet en effet de garantir une parfaite maitrise du risque.

2. La possibilité de regrouper certaines d'entre elles ?

D'ores et déjà, des mutualisations d'équipes spécialisées sont en place entre plusieurs départements. C'est le cas, entre autres, de cinq SDIS ayant créé une unité de sauveteurs spécialisés héliportés (USSH) positionnée sur la base d'hélicoptères de Montpellier.

Pour autant, des progrès peuvent encore être réalisés dans ce domaine entre les SDIS. De même, des mutualisations pourraient être envisagées avec des services de l'Etat, comme la police et la gendarmerie. Certains secteurs se prêteraient particulièrement bien à ce type d'initiative, comme par exemple la cynotechnie ou la plongée.

Votre rapporteur spécial considère toutefois que de telles mutualisations ne doivent pas amputer les capacités opérationnelles des SDIS et qu'elles requièrent donc une approche prudente. Des éléments objectifs doivent pouvoir guider la décision.

A cet égard, la Cour des comptes identifie plusieurs critères d'aide à la décision :

- l'impératif de maintenir un niveau d'équipement suffisant pour faire face à des sinistres majeurs ;

- la nécessité de maintenir la couverture des risques à un niveau acceptable ;

- pouvoir garantir une projection des moyens dans les meilleurs délais, notamment en cas d'urgence.

II. L'AMÉLIORATION SOUHAITABLE DES OUTILS AU SERVICE DE L'OBJECTIF DE MUTUALISATION

Une fois identifiés les secteurs les plus propices à une mutualisation accrue, encore faut-il que l'environnement juridique se prête à encourager de telles initiatives de la part les SDIS. Or, de ce point de vue, le cadre offert parait perfectible.

Parallèlement, le choix du bon niveau territorial pour déployer les mutualisations constitue une condition indispensable à la réussite de ce type de projet. A l'échelon départemental il semble de plus en plus souhaitable de préférer un périmètre plus large : la zone de défense et de sécurité.

A. LE BESOIN DE RATIONALISATION DU CADRE JURIDIQUE

Les SDIS doivent pouvoir s'appuyer sur un cadre juridique à la fois solide, complet et suffisamment simple pour mener à bien leurs opérations de mutualisation. Malheureusement, les entraves ne manquent pas entre l'inadaptation avérée de certains outils (l'établissement public interdépartemental d'incendie et de secours) et l'extrême diversité des dispositifs qui peut se révéler facteur de confusion.

1. L'inadaptation de l'outil correspondant à l'établissement public interdépartemental d'incendie et de secours (EPIDIS)

La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a constitué une étape clef dans l'organisation de la sécurité civile sur le territoire en transférant les personnels et les matériels des communes aux SDIS. Parmi les innovations introduites à l'occasion de l'adoption de cette loi, la création d'un nouvel outil juridique visait à favoriser une logique de regroupement et d'optimisation des moyens. Cet outil correspond à l'établissement public interdépartemental d'incendie et de secours (EPIDIS).

Le rapport de la Cour des comptes rappelle les compétences de cet établissement qui peuvent porter sur :

- l'acquisition, la location et la gestion d'équipements et de matériels, ainsi que la constitution de groupements de commandes ;

- la formation des sapeurs-pompiers ;

- la prise en charge des dépenses afférentes aux opérations de secours exposées entre départements voisins ;

- l'information et la sensibilisation du public aux risques affectant la sécurité des personnes et des biens ;

- la réalisation d'études ou de recherches.

Alors que de nombreux espoirs étaient placés dans cette nouvelle structure juridique, force est de constater que ces espérances ont été déçues. Au cours des près de dix années d'existence de ce dispositif, aucun établissement de ce type n'a été créé.

Dans son rapport précité, notre collègue Dominique de Legge relevait déjà que « le manque d'adhésion à cet outil juridique offert par la loi précitée du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile s'explique probablement par le fait que la création de l'EPIDIS nécessite un consensus, entre les SDIS qui le constituent, tant sur le choix des compétences et des attributions que sur la constitution de l'équipe de direction de l'établissement. Par ailleurs, de nombreux élus s'interrogent sur un éventuel alourdissement des structures et un dessaisissement de leurs compétences ».

Ce constat est confirmé par la Cour des comptes qui souligne notamment que « l'EPIDIS est perçu comme un échelon administratif supplémentaire qui engendrerait des coûts additionnels ». Par ailleurs, cette formule ne parait pas adaptée pour des mutualisations dans les domaines non opérationnels.

Au total, l'EPIDIS représente aujourd'hui un cadre juridique de facto obsolète, ne permettant pas de répondre à des besoins de mutualisation pourtant clairement identifiés.

2. La multiplicité des autres formules juridiques offertes : source de souplesse ou de confusion ?

Fort heureusement l'EPIDIS ne constitue pas l'unique chemin envisageable pour les SDIS en vue d'une mutualisation de leurs moyens et leurs activités (que celles-ci relèvent de l'opérationnel ou des fonctions support). Les travaux de la Cour des comptes permettent d'identifier plusieurs formules alternatives relevant du code général des collectivités territoriales (CGCT) :

- l'article L. 1424-1 reconnait aux SDIS un pouvoir général de contractualisation avec les collectivités territoriales ou leurs établissements publics dans les domaines ayant trait à la gestion non opérationnelle de leurs services ;

- l'article L. 1311-2 permet aux collectivités territoriales, de conclure, jusqu'au 31 décembre 2017, des baux emphytéotiques administratifs (BEA) en vue de construire des casernes au profit des SDIS7(*) ;

- l'article L. 1424-35-1 précise que le département peut, à la demande du SDIS, effectuer l'entretien de l'ensemble des moyens matériels de ce dernier ;

- l'article L. 5111-1 prévoit la possibilité, pour les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes de conclure des conventions ayant pour objet la réalisation de prestations de services ;

- l'article L. 5111-1-1 précise les modalités d'exercice en commun, par une mise à disposition ou par la création d'un service unifié, des activités mutualisées, selon que celles-ci portent ou non sur des activités opérationnelles.

La diversité de cet arsenal juridique fait l'objet d'appréciations contrastées. Cité par la Cour des comptes, le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises y voit plutôt un élément de souplesse utile. La Cour des comptes, pour sa part, regrette une surabondance, facteur de confusions juridiques (absence des visas requis dans les conventions, contours mal définis de ces mêmes conventions...). Afin de faciliter et d'encourager les mutualisations, elle recommande de rationaliser le cadre juridique existant.

Sans trancher, votre rapporteur spécial estime toutefois que cette réflexion doit être éclairée à l'aune d'une approche territoriale elle aussi redéfinie.

B. LE CHOIX DU BON NIVEAU TERRITORIAL POUR PROCÉDER AUX MUTUALISATIONS

La loi précitée du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a fait de l'échelon départemental la pierre angulaire du dispositif de sécurité civile sur l'ensemble du territoire. Sans remettre en cause ce choix fondateur, il est cependant permis de s'interroger sur les limites de ce mode d'organisation dès lors que l'objectif de mutualisation doit être poursuivi.

1. Les limites du cadre départemental

Dans le domaine de la sécurité civile, l'horizon départemental présente une réelle pertinence et permet d'assurer une grande efficacité dans la couverture des risques. C'est notamment vrai en matière de risques courants (secours à personne, incendie, inondation...) où la réponse de proximité doit être privilégiée.

Pour autant, les risques spécifiques (radiologiques, chimiques, en milieux périlleux...) appellent un cadre d'analyse souvent plus large que le seul département. Se limiter à cet échelon revient en effet à mobiliser des moyens (humains et matériels) parfois disproportionnés au regard de la faible probabilité des risques à traiter.

Or, même si le décret n° 2010-224 du 4 mars 2010 relatif aux pouvoirs des préfets de zone de défense et de sécurité confie déjà aux préfets de zone la mission d'assurer la complémentarité des moyens des SDIS pour faire face à des évènements exceptionnels concernant plusieurs départements, la logique demeure fondamentalement départementale.

Le schéma départemental de couverture et d'analyse des risques (SDACR) illustre juridiquement cette approche dans la définition des moyens à mettre en jeu face aux risques à gérer. De même, en pratique, la Cour des comptes observe que les préfets concentrent la majorité de leurs efforts à encourager des mutualisations à l'échelle départementale (avec la police ou la gendarmerie, notamment). Dans leur action, ils sont d'ailleurs dépourvus de moyens incitatifs financiers forts, dans la mesure où le fond d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS est sur le point de disparaître8(*).

2. Les perspectives offertes par le niveau interdépartemental : la zone de défense et de sécurité

Pour surmonter les limites actuelles de l'organisation de la sécurité civile au regard de l'objectif de mutualisation, la Cour des comptes suggère de changer d'échelle et d'identifier la zone de défense et de sécurité comme un niveau pertinent de décision.

Ce choix ne remettrait pas en cause les coopérations déjà existantes au niveau départemental. Il n'interdirait pas non plus de raisonner par « bassin de risques » lorsque les situations l'imposent (bassin industriel, massifs montagneux, zone fluviale ou littorale). Il permettrait au contraire l'intégration de départements voisins de la zone de défense et de sécurité dans un souci de cohérence et en tant que de besoin. Enfin, il n'empièterait pas sur le principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 : le préfet de zone se contenterait de faire des propositions de mutualisation au niveau interdépartemental.

La zone de défense et de sécurité constituerait ainsi le périmètre pertinent pour traiter de multiples enjeux, avec la mise en place de schémas zonaux. La Cour des comptes identifie à cet égard plusieurs documents stratégiques à mettre en place :

- un schéma zonal d'organisation du traitement de l'appel d'urgence ;

- un schéma zonal d'implantation et de coordination des équipes spécialisées ;

- un schéma zonal d'équipement nucléaire, radiologie, bactériologique et chimique (NRBC) ;

- un schéma zonal des installations lourdes de formation des sapeurs-pompiers.

Votre rapporteur spécial adhère à cette perspective qui nécessiterait l'approbation du législateur pour voir le jour. Il considère que cette réforme pourrait procéder dans un premier temps d'une expérimentation au sein d'une zone de défense et de sécurité et d'une évaluation ensuite des résultats obtenus, avant une éventuelle généralisation.

III. CONCLUSION

Les SDIS sont aujourd'hui confrontés à une double exigence, parfois contradictoire et qui les place en tout cas en situation difficile. D'une part, pèse sur eux une obligation légitime de résultats dans la couverture des risques et le service rendu aux victimes. D'autre part, une contrainte financière toujours plus forte les astreint à une rigueur budgétaire accrue.

Concilier ces deux impératifs peut sembler relever de la gageure. Pour autant, des marges de manoeuvre peuvent encore être mises à profit par les SDIS. En particulier, la mutualisation de leurs moyens offre de fructueuses perspectives d'économies. Si des efforts ont d'ores et déjà été réalisés, ils demandent à être amplifiés et confortés. Les champs inexplorés, ou à peine défrichés, sont encore vastes et propices à l'imagination créative des personnels.

A cet égard, le traitement de l'alerte représente certainement une priorité. Il mérite une action concertée et volontariste de la part des SDIS et des SAMU, pour un bénéfice réciproque. La réflexion sur les équipes spécialisées doit également être menée résolument pour parvenir à une optimisation des moyens (matériels aussi bien qu'humains). Plus largement, l'enquête de la Cour des comptes invite à ouvrir la sécurité civile sur une nouvelle aire : la zone de défense et de sécurité. Les efforts de mutualisation ne peuvent en effet prendre tout leur sens que s'ils sont pensés à une échelle adaptée. Dix ans après la départementalisation, il faut aujourd'hui franchir une nouvelle étape dans l'organisation des SDIS et leur donner les moyens, y compris juridiques, de leurs ambitions.

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 20 novembre 2013 sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour de comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile.

Mme Michèle André, vice-présidente - En application de l'article 58-2 de la Lolf, la commission des finances a souhaité que la Cour des comptes présente l'enquête qu'elle a réalisée sur la mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile. Cette audition, qui complète le contrôle budgétaire à l'issue duquel Dominique de Legge en avait appelé à un « réflexe mutualisation », est d'actualité, puisqu'un comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) se tiendra bientôt.

En 2013, le budget des 96 services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) a atteint 4,3 milliards d'euros. La part la plus importante de ce budget est prise en charge par les départements, à hauteur de 2,45 milliards d'euros ; le solde étant financé par les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

La Cour des comptes nous annonce des marges d'économies substantielles, qu'elle évalue à « au moins 75 millions par an » pour les seuls achats des SDIS, ce qui ne manque pas de susciter notre intérêt.

Cette audition est ouverte aux membres de la commission des lois et à la presse.

Après avoir souhaité la bienvenue à notre collègue Pierre Bordier, je donne maintenant la parole à Jean-Philippe Vachia que nous remercions, ainsi que ses collaborateurs, pour la qualité du travail accompli.

M. Jean-Philippe Vachia, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes. - Je suis très heureux de revenir devant votre commission quelques semaines après lui avoir présenté notre rapport public thématique sur les finances publiques locales. Gageons que cette enquête ne suscitera pas autant d'émotion.

Notre rapport a été déposé dans le délai imparti, le 20 septembre. Notre travail s'inscrit dans la continuité du rapport public thématique des juridictions financières sur les SDIS publié en novembre 2011 et du rapport de Dominique de Legge sur les investissements de sécurité civile d'octobre 2012. Notre apport spécifique est de montrer que la mutualisation peut contribuer à l'amélioration de la couverture des risques opérationnels.

Premier message, la mutualisation des achats reste insuffisamment pratiquée par les SDIS. Moins de 10 % des achats sont réalisés par le biais de l'union des groupements d'achats publics (UGAP). Moins de 45 % des SDIS réalisent des achats en commun avec les départements. La part des groupements de commandes représente moins de 10 % du volume des achats de matériel. Les achats individuels restent majoritaires pour de nombreux matériels, notamment les engins d'extinction. Ni les SDIS ni les constructeurs n'y gagnent : les SDIS ont moins de marge de négociation sur les prix, les constructeurs opèrent sur de toutes petites séries, jusqu'à deux véhicules ! Cette logique perdant-perdant les fragilise.

Deuxième message, la mutualisation du traitement de l'alerte progresse faiblement. Inexistante entre les SDIS, elle reste minoritaire entre les SDIS et le SAMU alors qu'elle est essentielle pour décider des interventions les mieux adaptées et pour éviter l'utilisation redondante des moyens. La mutualisation présenterait un réel avantage pour les petits SDIS eu égard aux effectifs mobilisés dans les centres d'appels.

Troisième message, la formation reste une fonction peu mutualisée : 95 % des heures sont dispensées par les SDIS d'affectation. Or la formation est coûteuse, aussi bien en installations (2 millions d'euros pour une maison à feu) qu'en heures de travail : la formation à l'adaptation à l'emploi des seuls sapeurs-pompiers professionnels représente plus de 140 000 jours de formation annuelle.

Quatrième message, les équipes spécialisées des SDIS (équipes de sauvetage déblaiement, équipes de radiologie, équipes de nageurs-sauveteurs) sont souvent mal utilisées. Leur regroupement dégagerait des économies et contribuerait à une meilleure réponse au risque.

Cinquième message, la rationalisation de l'emploi des moyens nécessite un renforcement du rôle de coordination de l'Etat à un niveau supra-départemental. Les préfets des zones de défense et de sécurité pourraient animer la coopération en matière d'installations lourdes, de formation ou d'équipes spécialisées.

Nos recommandations se déclinent ainsi : rendre obligatoire l'unification des centres de traitement des appels dans tous les départements ; expérimenter au sein d'une zone de défense et de sécurité la mutualisation des équipes spécialisées des SDIS et l'élaboration d'un schéma zonal d'implantation et de coordination de ces équipes ; rationaliser l'emploi et le développement des équipements de formation, notamment en rendant obligatoire, avant toute création d'une installation lourde de formation, une étude sur les installations existantes et les possibilités de mutualisation offertes par l'installation envisagée ; inviter les SDIS à recourir davantage aux groupements de commandes ou aux centrales d'achat et à poursuivre la convergence technique des engins de lutte contre l'incendie.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - La commission se réjouit une nouvelle fois de sa collaboration fructueuse avec la Cour des comptes. L'enquête est intéressante parce qu'elle ne s'arrête pas aux considérations financières, même si les dépenses des SDIS atteignent 4,7 milliards d'euros.

La mutualisation des alertes, grâce à une meilleure coordination entre le SAMU, les services de police, de gendarmerie et de sécurité civile, améliorera l'efficacité, car les petits SDIS connaissent des problèmes permanents.

Que l'UGAP n'assure que 10 % des achats le montre bien, la mutualisation reste insuffisante. La quasi-totalité des 1 420 millions d'euros d'achats annuels effectués par les SDIS peuvent faire l'objet d'achats groupés : l'économie serait au moins de 75 millions d'euros. En la matière, l'argument des spécificités techniques propres à chaque SDIS est souvent fragile - les méthodes d'utilisation des matériels mériteraient d'ailleurs d'être examinées. Il nous faut accélérer le regroupement des achats et harmoniser les choix techniques en nous appuyant sur le rapport de la Cour.

La formation coûte un million d'euros par an et par SDIS. La formation des 120 000 pompiers volontaires est indispensable, car ils ne disposent pas d'un acquis initial. La mutualisation doit porter en priorité sur les unités spécialisées, dont la présence n'est pas nécessaire dans chaque département. Elle peut concerner également les cadres.

Le choix de la Cour en faveur d'une coordination par les préfets de zones de défense me paraît judicieux. Les obstacles au changement existent dans nos départements. Il faudra beaucoup de ténacité pour que les conclusions du rapport soient mises en application. A mon sens, une proposition de loi est nécessaire. Je sais que le préfet Papaud, dont je salue le travail, nous soutient.

M. Jean Arthuis. - La mutualisation peut également s'opérer au niveau départemental, par exemple pour l'entretien et la maintenance des véhicules ou pour les contrats avec les opérateurs téléphoniques.

Les normes sont-elles bien pertinentes ? Recruter un médecin ou un pharmacien est-il indispensable ? Certains corporatismes apparaissent bien archaïques dans l'état de nos finances publiques. J'attends la possibilité de passer des conventions avec des professionnels qui assureraient ces responsabilités à temps partiel.

Quand je me bats pour la mutualisation en Mayenne, j'ai face à moi l'autorité régionale de santé (ARS) qui souhaite la réaliser au niveau régional, en faisant disparaître le centre d'appel départemental. Je redoute le pire. J'ai écrit sans succès au ministre de l'intérieur. Je compte sur votre détermination, Monsieur le directeur, afin que le dossier soit traité. Il y a urgence sinon, c'en sera terminé de toute possibilité de fusion entre les centres de traitement de l'alerte et les SAMU. Il revient au Gouvernement d'agir. Il ne faut pas gérer par silos et traiter de manière séparée la santé et la sécurité civile.

M. Edmond Hervé. - Je remercie le président Vachia de ne pas nous avoir tenu rigueur du climat de notre dernière réunion ! Je suis en accord total avec l'ensemble des préconisations de la Cour des comptes.

Certaines mutualisations dépendent très directement des départements et des présidents de SDIS. J'ai été président du service d'incendie et de secours de la ville puis du district de Rennes, je connais les difficultés de la gestion des corps de sapeurs-pompiers. Je peux dire qu'en la matière, nous avons été libérés par la décentralisation.

Je regrette que nous n'ayons pas su, voilà une dizaine d'années, alors que nous disposions des meilleurs professionnels, utiliser nos responsabilités pour organiser, en relation avec le Gouvernement, une véritable industrie des services de secours. Nous avions des possibilités de passer des commandes coordonnées avec les grandes entreprises. Cela est compliqué aujourd'hui dans un cadre européen. J'ai expérimenté les difficultés de la mutualisation à l'occasion de la mise en oeuvre du centre 15, qui est finalement une réussite. Il ne faut pas renoncer !

Mme Marie-France Beaufils. - Je partage les conclusions de la Cour des comptes sur la mutualisation de la formation. Les déboires vécus en Indre-et-Loire m'ont convaincue de la nécessité de faire l'analyse de la couverture existante avant d'ouvrir un centre. En revanche, je suis réservée sur la proposition de mutualiser les équipes spécialisées. Dans un département comme le mien qui compte plusieurs sites Seveso, les équipes spécialisées sont indispensables : la présence d'un médecin du SDIS nous a énormément aidés lors d'un incendie de produits phytosanitaires.

M. Gérard Miquel. - J'approuve les propos de Jean Arthuis. En Midi-Pyrénées, la mutualisation existe pour les achats ainsi que, à une exception près, pour la formation. Mais la régulation des interventions demeure problématique : 80 % concernent des secours à la personne. Nous achetons des ambulances suréquipées ; elles interviennent tous les jours sur tous les sujets et nous perdons de l'argent à chaque sortie. Les pompiers sont bien équipés ... Est-ce normal ? Les pompiers sont populaires et la sécurité n'a pas de prix. Certes. Mais il faut bien payer. Lorsque je suis devenu président du conseil général, le colonel des pompiers venait chaque année demander une augmentation de 12 à 15 % de son budget ; puis, je me suis fâché : depuis cinq ans, le budget n'a pas augmenté. Nous avons réalisé un gros travail d'organisation, nous avons supprimé certains matériels. Ces efforts portent leurs fruits. Et patatras, nous subissons des décisions nationales qui ne vont pas dans le bon sens, ainsi de la revalorisation des carrières des sapeurs-pompiers ! Les décideurs ne sont pas les payeurs. Nous demandons à l'Etat d'agir en concertation avec les conseils généraux plutôt que de les placer devant le fait accompli.

M. Pierre Bordier. - En ma qualité de vice-président de la Conférence nationale de l'incendie et des secours (CNIS), j'ai participé hier à un séminaire sur la modernisation de l'action publique (MAP) en matière de sécurité civile. Il est réconfortant de constater que les conclusions de la Cour des comptes rejoignent celles que j'ai entendues hier.

La mutualisation des matériels peut conduire à des effets pervers. C'est le cas en matière d'acquisition des ambulances en commun. Lorsque le volume d'acquisition s'accroît, les entreprises françaises ne peuvent plus répondre à la demande. Les marchés sont attribués à des entreprises étrangères. La mutualisation départementale avance avec difficulté parce que les élus de conseils généraux ont du mal à admettre la mutualisation du garage. Des possibilités existent également en ce qui concerne les services informatiques.

Nous avons pris l'habitude de subir des décisions prises à d'autres niveaux. La situation s'améliore toutefois depuis la mise en place de la CNIS. Les élus qui siègent dans cette instance tiennent compte des augmentations qui peuvent affecter leur SDIS. Nous réclamons d'ailleurs qu'en y arrivant, les élus soient au même niveau d'information que l'administration et les professionnels, ce qui n'est pas toujours le cas.

Nous aurons vraisemblablement à passer par des changements législatifs ou réglementaires.

M. Jean Arthuis. - Derrière la normalisation des véhicules, il y a la question de la compétitivité. L'informatique, et plus largement les systèmes d'information, constituent un vrai sujet de mutualisation. La Cour des comptes a-t-elle eu à se pencher sur la question ? A-t-elle réalisé un audit des coutumes locales en matière de gestion des ressources humaines et du temps de travail ? Voilà deux postes de dépenses majeurs des services départementaux. Enfin, je m'interroge sur l'opportunité de la présence du ministre de l'intérieur au congrès national des sapeurs-pompiers ; tout congrès est une source de dépenses.

Mme Michèle André, présidente. - Vous ne voulez pas dire qu'il faut interdire au ministre de l'intérieur d'aller au congrès de la fédération ?

M. Jean Arthuis. - On est dans la cogestion. Il est temps que la méthode et le langage changent.

Mme Michèle André, vice-présidente. - Vous êtes bien sévère avec un service jeune et qui a eu beaucoup de mal à naître dans certains départements.

M. François Fortassin. - Les sapeurs-pompiers ont profité de leur popularité pour demander toujours plus. Ils se sont comportés en enfants gâtés face à des collectivités qui n'avaient plus les moyens de satisfaire tous leurs besoins.

M. Michel Papaud, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises. - M. Arthuis a raison, l'approche de ces sujets doit changer. Sur ce fondement, le ministre a commencé un travail qui sera soumis aux grandes associations d'élus. Il s'agit d'établir une base d'accord entre les collectivités publiques. Nous parlons d'une force composée de 200 000 pompiers volontaires, 40 000 agents territoriaux et 3 000 agents de l'Etat.

Cette base d'accord comprend cinq volets de travail dont la mutualisation constitue le premier. Dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques, l'Etat a mis en place sur les missions d'incendie une mission d'évaluation partagée avec l'Association des maires de France (AMF) et l'Assemblée des départements de France (ADF). Nous en attendons beaucoup. Les premiers travaux confirment la pertinence des axes retenus par la Cour des comptes.

Le secours à la personne représente un second volet d'accord. La force citoyenne agit dans une logique de prompt secours, qu'il convient de sauvegarder. Elle apporte une réponse globale, humaniste. Le volontariat est primordial. Sans les volontaires, le coût de la sécurité civile pour les finances publiques serait autrement dimensionné.

Les deux autres chantiers concernent les emplois supérieurs de direction et le dialogue social national et local dans les établissements. L'Etat laissera les établissements publics locaux libres de décider. Je rejoins les remarques que vous avez faites : le temps où l'administration édictait les textes seule et sans concertation est révolu. La gouvernance commence par le respect des décisions des élus et des collectivités publiques. De même, l'exécutif national ne peut rester seul face aux sollicitations des syndicats et des associations représentatives. Nous avons besoin d'une base d'accord ; elle sera présentée à l'AMF et à l'ADF dans la première partie du mois de décembre.

Le cadre juridique de coopération applicable aux SDIS autorise déjà la mutualisation. Le SDIS 69 a ainsi construit une plateforme complète.

Il est légitime que l'Etat prescrive des éléments de mutualisation des moyens opérationnels : que des personnes risquent leur vie pour sauver celle des autres est une affaire d'Etat. Il est en effet inacceptable que les forces d'intervention ne se parlent pas entre elles. La base d'accord entre les collectivités publiques déterminera précisément ce qui relève de l'Etat dans cette entreprise. Les systèmes d'information géographiques seront aussi interrogés. La mutualisation de l'alerte s'impose également ; en même temps qu'une impérieuse nécessité, elle est une manière d'améliorer la couverture des risques.

Une mission d'évaluation sur la régulation unique vient d'être lancée. Elle sera menée par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l'inspection générale de l'administration (IGA) qui travailleront à la définition d'un référentiel et sur le sujet des plateformes. Les conclusions seront présentées en février en même temps que celles de la mission d'évaluation des services d'incendie. Faut-il aller jusqu'à une obligation législative ? Il convient de laisser la base d'accord se préciser. Mon sentiment est qu'une norme doit être fixée dans le cadrage du départ réflexe entre les services régulateurs. Une vision partagée des conditions de qualification de l'urgence vitale est nécessaire. Si Annecy est colocalisée, nous avons des exemples de régulation normalisées dégageant des économies de moyens tout en assurant une meilleure couverture de l'urgence.

La proposition de la Cour des comptes sur les zones de défense et de sécurité, l'organisation de la couverture des risques et les schémas proposés de centres d'appels, s'appuie sur le Livre blanc de la défense. Elle nous conduira à être en charge d'une planification territoriale en 2014. Le recensement des capacités opérationnelles des différentes zones autorisera dans un second temps l'optimisation des moyens. La mutualisation ne doit jamais gêner la réalisation des opérations, telle est notre ligne de conduite.

Sur les achats, nous avons des sujets de normes amont. Des préoccupations opérationnelles vont peut-être amener à sortir d'une logique prescriptive coûteuse. Pour développer les bonnes pratiques, nous ouvrons des modules opérationnels rassemblant des équipements, des compétences, des formations et une doctrine d'emploi. Ces pratiques seront promues par un comité de filière qui se met en place.

Les établissements publics ont limité, ces trois dernières années, la hausse de leur budget à 2 % par an. L'installation de formations, préconisée par la Cour des comptes, sur les maisons à feu, les modules, les aires de feu de gaz ou de voiture, de conduite tout terrain, de pistes routières et autoroutières, a fait l'objet de gros efforts de mutualisation par les SDIS. Le partage entre les formations territoriales, administratives et organiques et les formations d'Etat de type opérationnel réduiront à l'essentiel les formations délivrées dans le cadre de l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (Ensosp). Le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pilotera les formations dans l'ordre administratif et organique, ce qui devrait rassurer certains d'entre vous !

M. Jean Arthuis. - Le rapport de la Cour des comptes sur la gestion du CNFPT n'est pas de nature à nous rassurer...

M. Gérard Miquel. - L'évolution de la prise en charge des astreintes m'inquiète. Il semble qu'elles doivent coûter très cher !

M. Jean-Philippe Vennin, sous-directeur des ressources, des compétences et de la doctrine d'emploi. - Cette question porte sur les conséquences de la mise en conformité avec la directive européenne du temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels. Certains SDIS envisagent d'augmenter la pression opérationnelle sur les sapeurs-pompiers volontaires pour compenser la diminution du temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.

M. Gérard Miquel. - Ils travaillent déjà beaucoup...

M. Jean-Philippe Vennin. - La solution est l'adaptation du cycle de travail des sapeurs-pompiers professionnels à la sollicitation réelle, par exemple en diminuant les effectifs d'astreinte la nuit, quand la pression opérationnelle est moindre.

M. Michel Papaud. - Les régimes de travail actuels sont contraires aux préconisations de la directive européenne, car ils ne ménagent pas de repos compensateurs. Ils prévoient des contreparties en termes de logements, qui sont très coûteuses pour les SDIS. La révision du décret vise à le mettre en adéquation avec les plafonds de temps de travail pour éviter que le contentieux avec l'Europe, initié par les syndicats, ne se développe. La régularisation qui s'ensuivra n'aggravera pas nécessairement le budget des collectivités...

Mme Michèle André, vice-présidente. - Je crains bien que si !

M. Edmond Hervé. - Je ne suis plus en charge de ces problèmes. Combien de jours de permanences sont exigés par an ? Il faut bien poser cette question. Dans combien de départements ce nombre est-il supérieur à cent ? Je souhaite bon courage aux présidents de SDIS pour réaliser un tel alignement !

Mme Michèle André, vice-présidente. - Ces problématiques méritent sans doute une réunion spéciale.

Mme Élisabeth Maraval-Jarrier, chef du service juridique de l'Assemblée des départements de France (ADF). - Je m'occupe des coopérations et des mutualisations depuis longtemps à l'ADF. L'équipe d'appui à l'évaluation de la politique territoriale d'incendie et de secours, composée de membres de l'ADF, de l'AMF, de l'administration et de l'IGA, a constitué un groupe de travail sur la mutualisation dans les SDIS. Au cours du mois dernier nous avons interrogé tous les SDIS sur les opérations de mutualisation de matériel, d'équipes spécialisées ou de formation. Le recensement comprend les rapprochements et les coopérations avec les conseils généraux ainsi que les mutualisations avec les partenaires extérieurs.

La mutualisation entre SDIS est beaucoup plus étendue que nous ne le pensions : sur 96 SDIS, 51 nous ont répondu, une large majorité d'entre eux mutualisant certaines actions. Si les données ne sont pas monolithiques, la formation fait l'objet de nombreuses mutualisations, mais les écoles de sapeurs-pompiers étant essentiellement destinées aux sapeurs-pompiers volontaires, toute mutualisation qui se traduit par un éloignement de ceux-ci des centres de formation pose de nombreuses difficultés.

Le traitement de l'alerte concerne aussi bien l'organisation de la santé, régionale, que le monde des SDIS, organisés par département. Il faut trouver des accords entre établissements publics de nature différente et aux missions différentes. Les deux partenaires doivent participer, ce qui suppose que le monde de la santé finance les plateformes, qui sont en pratique essentiellement à la charge des SDIS.

M. Jean-Philippe Vachia. - L'urgence, c'est l'alerte. Cela concerne aussi bien le directeur général de la sécurité civile que le secrétaire général du ministère des affaires sociales ou le directeur général de l'organisation des soins. Faut-il une norme législative pour instaurer le principe du traitement mutualisé au niveau départemental et échapper à la logique de silos ? Cette logique est désastreuse pour les finances publiques : l'argent de la santé, c'est la CSG ! Un effort administratif immense s'impose afin que nous ne manquions pas le rapprochement du 15 et du 18.

Les mutualisations entre SDIS et départements peuvent se développer par des conventions. Elles sont nécessaires pour les achats courants ou les services communs. Le rapport de novembre 2011 reprenait la proposition de créer une instance restreinte de concertation en amont de la CNIS.

M. Jean-Pascal Chapat, rapporteur devant la quatrième chambre de la Cour des comptes. - Le rapport évoque une barge de formation mise en oeuvre par les SDIS du Haut-Rhin et du Bas-Rhin conjointement avec la Suisse. Lors de notre enquête, nous n'avions pas la certitude qu'elle était complètement utilisée. L'étude de l'investissement n'avait pas été menée à son terme.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous remercie.

Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.


* 1 Sénat, rapport d'information n° 33 (2012-2013).

* 2 Centre de traitement de l'alerte - centre opérationnel départemental d'incendie et de secours.

* 3 10,5 ETP pour un effectif moyen de 63,5 sapeurs-pompiers professionnels (SPP) (Source : InfoSDIS, direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises).

* 4 L'effectif moyen de SPP de garde en CTA-CODIS (jour et nuit) pour cette catégorie est de 5,54 SPP, pour un effectif moyen de garde (jour et nuit) de 16,90 SPP.

* 5 Le nombre d'interventions journalières des SDIS de cette catégorie est compris entre 14 et 32, pour une moyenne de 24 interventions (Source : Annuaire statistique 2012, direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises).

* 6 Source : annuaire statistique 2012.

* 7 Devant trouver son terme au 31 décembre 2013, ce dispositif a été prorogé par l'article 137 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 8 Pour une analyse plus détaillée de ce fond, votre rapporteur spécial renvoie à son rapport spécial n° 156 (2013-2014) - Tome III - Annexe 27 c (« Sécurité civile »).