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Justice aux affaires familiales : pour un règlement pacifié des litiges

26 février 2014 : Justice aux affaires familiales : pour un règlement pacifié des litiges ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 26 février 2014

M. Michel Mercier, rapporteur. - Je veux d'abord, monsieur le Président, vous remercier de nous avoir confié ce travail, qui s'inscrit, comme le rapport d'Yves Détraigne et de Virginie Klès sur la justice de première instance, dans la réflexion engagée par notre commission sur notre organisation judiciaire. Nous avons procédé à quarante auditions. Catherine Tasca s'est rendue au tribunal de grande instance d'Arras. Nous avons voulu étudier le fonctionnement de la justice à partir du point de vue du justiciable, en nous attachant aux moyens de la rendre plus accessible et plus efficace.

Le contentieux des affaires familiales, vitrine du contentieux civil, est celui qui touche le plus grand nombre de nos concitoyens. Paradoxalement, alors que cette justice semble fonctionner correctement, elle ne donne entière satisfaction ni à ceux qui la pratiquent ni à ceux qui font appel à elle.

Depuis sa création, sous la forme du juge aux affaires matrimoniales en 1975, celui qui est devenu le juge aux affaires familiales (JAF) en 1993 n'a cessé de voir son champ de compétence élargi : d'abord le contentieux du divorce et de l'après-divorce, puis celui de l'autorité parentale et des obligations alimentaires en 1993, celui de la liquidation du régime matrimonial en 2004, celui des tutelles mineurs en 2009, celui de la séparation conflictuelle des couples non mariés la même année et, enfin, celui des violences conjugales, avec la loi du 9 juillet 2010. Ces évolutions successives dessinent un périmètre cohérent, grâce auquel un même juge est apte, en principe, à connaître de la plupart des problématiques familiales.

Le JAF est confronté à un contentieux de masse, qui représente à lui seul presque la moitié de tout le contentieux civil porté devant les tribunaux de grande instance (TGI). Ces affaires se divisent, à parts égales, en procédures de divorce et en procédures hors divorce (autorité parentale, séparation conflictuelle des couples non mariés).

La moitié des divorces est traitée en moins de 5 mois, et le délai moyen pour toutes les procédures de divorce est passé de 13,3 mois en 2004 à 11,6 mois en 2010, pour un délai moyen en matière civile de 9,3 mois. La prise en charge de ce contentieux important est, de plus, efficace, puisqu'elle ne mobilise que 420 postes équivalents temps plein sur 8 000 magistrats de l'ordre judiciaire. Enfin, le juge aux affaires familiales est bien identifié, et son champ de compétence correspond, aux yeux des justiciables, à ce qu'ils en attendent. En outre, si le ministère d'avocat est obligatoire en matière de divorce, il ne l'est pas pour l'autorité parentale, ce qui facilite l'accès au juge.

Au vu de ces succès, il est paradoxal de constater que le jugement porté sur la justice aux affaires familiales est souvent sévère. Sans doute cette sévérité est-elle liée à la matière elle-même, qui concerne l'intimité des justiciables, dans des litiges douloureux à forte dimension passionnelle. On attend de la justice qu'elle trouve infailliblement la solution à laquelle les époux ou les parents ne sont pourtant pas parvenus. La déception, toutefois, est à la hauteur des attentes immenses placées en elle. Ainsi, les justiciables la dénoncent comme à la fois trop lente, car les délais de convocation sont élevés, et trop expéditive, avec 11 minutes pour une audience de divorce, certains évoquant une justice d'abattage. Lire la statistique ou la vivre est bien différent.

Les magistrats, quant à eux, se plaignent du manque de temps et de moyens. L'impératif du traitement quantitatif des flux contentieux l'emporte sur celui du traitement qualitatif des situations humaines qui leur sont soumises et le nombre important des saisines successives de la juridiction ou des instances modificatives est un signe d'échec. La fonction de JAF semble dévalorisée. La spécialisation familiale qu'elle devait établir ne se vérifie pas toujours, les JAF se concentrant sur un aspect du contentieux (juge du divorce, juge de la liquidation des régimes matrimoniaux, juge de l'autorité parentale) et les emplois étant morcelés entre plusieurs magistrats pour un quart ou un cinquième de leur temps. En outre, la fonction de JAF est peu prisée, souvent choisie par défaut ou confiée aux derniers magistrats arrivés, même si des vocations existent. Elle se caractérise par une très forte mobilité.

Tel est le paradoxe de cette justice, plutôt efficace, mais mal aimée, qui explique qu'elle ne parvienne pas toujours à être à la hauteur de son exigeante mission, en particulier lorsqu'il lui revient de faire prévaloir l'intérêt supérieur de l'enfant sur le choix de ses parents. Nous appelons de nos voeux un changement culturel.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - J'ai eu plaisir à travailler avec Michel Mercier. Les missions confiées à un tandem de sénateurs, de la majorité et de l'opposition, constituent une bonne pratique.

La recherche de l'intérêt supérieur de l'enfant a guidé nos réflexions. En cas de séparation, il est fondamental que celle-ci s'opère de manière apaisée. Il importe de combler l'écart entre la réalité quotidienne de la pratique judiciaire en matière familiale et les attentes des justiciables. Plutôt qu'une réforme de structure, nous privilégions un changement de culture, qui favorise l'émergence de nouvelles pratiques.

Nos premières propositions tendent à conforter le juge aux affaires familiales dans son office. En effet, les justiciables attendent beaucoup du JAF : de l'écoute, une justesse d'appréciation, une décision rapide et parfois une protection. Cela exige du magistrat du temps, que le nombre d'affaires à traiter épuise rapidement, et des moyens d'agir, dont il est parfois privé.

Nous proposons, en premier lieu, de conserver le périmètre actuel de compétence du JAF et de rejeter toute fusion avec le juge des enfants. Celui-ci, en effet, est un juge spécifique, à la fois civil et pénal, qui connaît d'une situation dans sa durée, tandis que le JAF est exclusivement un juge civil qui intervient pour un litige limité à un moment donné. En revanche, l'office du juge aux affaires familiales doit évoluer pour mieux adapter les mesures qu'il prend à la situation des parties et pour mieux accompagner leur application. Il s'agit d'un changement de culture, puisque le JAF assumerait un rôle plus actif, par exemple en prenant des mesures à titre provisoire pour tester leur succès auprès des parties ou en accompagnant la mise en oeuvre d'un droit de visite par la désignation d'un travailleur social. Cette recherche d'une solution adaptée est conforme à sa mission de conciliation, trop souvent négligée faute de temps ou de moyens. Un tel accompagnement devrait toutefois être réservé aux litiges qui le nécessiteraient plus particulièrement. De plus il faut garantir le financement des enquêtes sociales et des espaces familiaux.

Redonner du temps au juge aux affaires familiales suppose aussi de le décharger des tâches pour lesquelles son intervention n'amène aucune plus-value. Sur la question de la déjudiciarisation, nous sommes prudents : l'intervention judiciaire est une garantie de protection et il convient de la conserver chaque fois qu'un droit pourrait être menacé.

Toutefois, le contrôle du juge en matière de divorce par consentement mutuel est très formel. Certes, l'éventualité d'un refus d'homologation de la convention proposée par les époux peut avoir un rôle dissuasif, mais le même effet peut être obtenu par une autre voie. La proposition formulée par le groupe de travail présidé par M. Pierre Delmas-Goyon, de confier cette tâche à un greffier juridictionnel, doté d'un statut particulier, nous a semblé intéressante : en cas de doute, le greffier refuserait d'homologuer la convention, et les parties pourraient saisir le juge. En revanche, compte tenu de la nouveauté d'une telle procédure, nous proposons d'en limiter l'application aux divorces par consentement mutuel sans enfant et sans patrimoine commun.

D'autres simplifications peuvent être envisagées, à condition d'en prévoir les moyens, comme de confier aux officiers d'état civil l'enregistrement des pactes civils de solidarité (Pacs) et de leur dissolution, ainsi que les demandes de changement de prénom. En outre, il convient d'éteindre le contentieux très abondant suscité par les caisses d'allocations familiales (CAF) qui exigent du parent allocataire de l'allocation de soutien familial une décision du JAF sur l'impécuniosité de l'autre parent : le décret du 7 décembre 2011 autorise les CAF à procéder elles-mêmes à cette vérification, il faut les y inciter.

Nos propositions relatives à l'organisation et au fonctionnement de la juridiction aux affaires familiales favorisent l'émergence d'une culture commune. Il en va ainsi de la diffusion de barèmes indicatifs de prestation compensatoire, sur le modèle des barèmes indicatifs de pensions alimentaires, qui ont rencontré un vif succès. En revanche, une spécialisation JAF sur le modèle du juge d'instruction ou du juge des enfants serait source de rigidité car, en principe, un magistrat spécialisé ne peut que marginalement traiter d'autres contentieux. Or, le poids des affaires familiales au sein du TGI impose qu'il puisse être traité par des magistrats généralistes, susceptibles d'y être affectés par simple ordonnance du président du TGI. Il conviendrait toutefois de conforter l'enseignement dédié à ces fonctions dans la formation initiale et continue des magistrats.

Pour réduire la mobilité excessive dans ces fonctions, nous proposons d'inciter les présidents de TGI à prévoir des affectations d'au moins deux ans pour tout magistrat désigné JAF, ou à réduire, dans la mesure du possible, le morcellement des emplois de JAF entre trop de magistrats - cinq magistrats pour un seul poste de JAF dans certains tribunaux, c'est trop.

Enfin, il faut renforcer la coordination au sein de la « jaferie », ainsi qu'avec les autres juridictions familiales. La systématisation de la participation de JAF aux audiences collégiales du TGI statuant en matière familiale est une piste intéressante. De même, il serait bon, comme l'a recommandé le groupe de travail présidé par M. Didier Marshall, que le magistrat coordonnateur suive plus particulièrement les affaires familiales complexes, où interviennent successivement le juge aux affaires familiales et le juge des enfants, car un conflit familial trop important entraîne une mise en danger de l'enfant, et peut même conduire, dans les cas les plus graves, à son entrée en délinquance.

Enfin, autre changement culturel, nous souhaitons développer le recours aux modes alternatifs de règlement des litiges, comme la médiation et la conciliation. La médiation ne concerne que 0,8 % des affaires. Pourtant, lorsque les parties acceptent de la tenter, elle réussit dans un peu plus de la moitié des cas. Si les marges de progrès sont importantes, les obstacles sur le chemin de la médiation sont nombreux, à commencer par la résistance culturelle, les justiciables attendant du juge une décision qui s'imposera à l'autre partie, et les magistrats s'en tenant à une conception traditionnelle de leur rôle. La culture des avocats est, quant à elle, encore trop souvent celle du combat judiciaire, même si elle évolue également, notamment chez les avocats spécialisés en droit de la famille. L'essor de la médiation se heurte aussi à la dynamique de performance imposée aux juridictions : contraints de gérer un flux contentieux très important, les magistrats ne peuvent dégager le temps nécessaire à la mise en oeuvre d'une solution négociée.

Enfin, la médiation, principalement financée par la caisse d'allocations familiales (61 %), et, secondairement, par les collectivités territoriales (13 %) et le ministère de la justice (5 %), a un coût pour les justiciables, qui varie de 2 à 131 euros par séance, selon un barème dégressif en fonction de leur revenu.

Nous nous sommes rendus au TGI d'Arras afin de dresser un premier bilan des médiations en cours. En premier lieu, il apparaît que le succès dépend de la mobilisation de tous les acteurs judiciaires, en particulier des avocats : systématisons la conclusion de protocoles d'organisation de la médiation. Il faut aussi adapter l'offre de médiation à la demande des parties. Un délai trop long entre la première information et la réunion de médiation conduit certains à abandonner la procédure. Enfin, pour promouvoir la culture de la médiation judiciaire, il importe de renforcer la formation juridique des médiateurs et de mettre en place, dès la formation initiale des magistrats et des avocats, des enseignements dédiés aux modes alternatifs de règlement des conflits. Enfin, le développement de la médiation demande des moyens et du temps. Comme l'avait démontré notre collègue Yves Détraigne dans son rapport sur la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, il faudrait multiplier par cinq l'effectif des médiateurs pour généraliser la médiation préalable en matière de décision modificative d'autorité parentale. C'est pourquoi nous recommandons d'étendre progressivement le champ de l'expérimentation.

Dernier changement de culture : confortons le rôle des avocats dans les procédures alternatives de règlement des conflits. Pourquoi ne pas revaloriser les unités de valeur qu'ils perçoivent lorsqu'ils sont associés à une médiation familiale judiciaire ? La procédure participative, qu'ils peuvent mettre en oeuvre, reste encore très marginale.

Nous recommandons aussi que les juridictions s'appuient davantage sur les compétences des notaires pour les aider à procéder au partage des intérêts patrimoniaux des époux. D'une manière générale, il faut que les juges s'attachent plus à donner toutes ses chances au partage amiable entre les époux.

Enfin, il pourrait être pertinent d'autoriser les JAF, en dehors des cas de divorce ou d'autorité parentale, à déléguer leur mission de conciliation aux conciliateurs de justice, lorsque le litige porte exclusivement sur de menues questions patrimoniales.

Ainsi, sans remettre en cause les fondements de notre justice aux affaires familiales, nous espérons un changement de culture, pour que chacun prenne toute sa place dans la résolution des litiges familiaux. Le juge doit travailler à susciter l'accord ou la conciliation des parties et chercher la solution la plus pérenne, s'il doit trancher malgré tout. De son côté, le justiciable et son conseil doivent aussi, dans la mesure du possible, donner sa chance à la médiation, pour peu qu'on leur en donne les moyens.

N'oublions pas que, dans le succès de la réforme de la justice aux affaires familiales, celle qui touche le plus largement nos concitoyens, se joue à leurs yeux celui de l'institution judiciaire toute entière.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous remercie de ce travail approfondi et pour vos vingt propositions.

M. Patrice Gélard. - Je salue les rapporteurs pour ce rapport plein de nuances et de précautions. Je ne suis pas d'accord, cependant, avec l'idée de confier à des greffiers le suivi de certains dossiers. Ce n'est pas leur métier. En revanche, il est pertinent de simplifier les procédures en cas de divorce par consentement mutuel sans enfants ni patrimoine. C'est le cas de beaucoup de divorces qui surviennent un ou deux ans après le mariage. Mais dans le cas inverse, le rôle du juge est essentiel. Enfin, dix à quinze minutes d'audience, c'est trop peu. Au-delà de la décision, le juge a aussi une fonction de conseil, importante pour la suite.

M. Yves Détraigne. - Je félicite les rapporteurs qui ont avancé des propositions pragmatiques pour adapter la justice familiale. Plusieurs prolongent d'ailleurs celles que notre commission a eu l'occasion d'émettre, comme lors du rapport sur la répartition des contentieux et la simplification des procédures juridictionnelles. Je souscris à la simplification des divorces quand il n'y a ni enfant ni patrimoine. Il reste néanmoins fondamental de s'assurer de la réalité du consentement : celui-ci est parfois obtenu de guerre lasse par un des conjoints et le juge a un rôle à jouer.

J'ai longtemps été prudent sur le transfert de l'enregistrement des Pacs aux officiers d'état civil. Avec l'évolution de la société, il est possible de l'envisager ; de plus l'enregistrement aurait lieu plus près du domicile et éviterait qu'un partenaire apprenne par hasard que le Pacs a été dénoncé.

D'autres propositions favorisent les modes alternatifs de règlement des litiges. Sans doute convient-il de le mettre en oeuvre de manière sélective, mais, les moyens de la justice étant ce qu'ils sont, cette évolution est inévitable.

M. Michel Delebarre. - Je salue ce travail intéressant sur une matière qui n'est pas stabilisée. On compte souvent plusieurs juges en charge de ces affaires. Avec le temps, certains gagneront en autorité.

Une question, toutefois : quelles seraient les modalités du transfert de l'enregistrement des Pacs aux officiers d'état civil ? Vu la répartition des Pacs, les grandes villes seront les principales concernées, et, de fait, le responsable du bureau de l'état civil sera à la manoeuvre. Quelle sera sa mission : prendre acte, résoudre le problème et prévenir la dissolution ?

Mme Hélène Lipietz. - Ces dossiers touchent à l'intime, c'est toujours délicat. Un juge aux affaires familiales m'a confié un jour qu'il s'étonnait tous les ans d'avoir toujours autant de dossiers à traiter, après en avoir tant jugé dans l'année passée... Pourquoi ne pas informer les gens avant leur mariage, par exemple en leur distribuant un livret sur les conséquences du mariage et les procédures de divorce ? Certes on lit des textes le jour du mariage mais les gens ne les comprennent plus et ne perçoivent plus le sens des obligations du mariage.

En outre, les personnes doivent retourner plusieurs fois devant le juge pour obtenir le réajustement de la pension alimentaire quand les enfants grandissent et que les dépenses deviennent plus importantes. Ne pourrait-on prévoir une clause d'évolution automatique de la pension en fonction de l'âge des enfants ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vos suggestions sont intéressantes. Néanmoins quand les gens se marient, ils ne sont pas toujours réceptifs à des cours de droit...

M. Michel Mercier, rapporteur. - Naguère, les greffiers passaient le concours de l'école nationale des greffes de Dijon après deux années d'études de droit. Désormais les greffiers sont bien souvent titulaires d'un master en droit... Leur travail doit évoluer. Les greffiers sont favorables à la création d'un corps de greffiers juridictionnels. Ce poste déjudiciariserait certaines affaires sans couper le lien avec la justice. Notre proposition nourrit le débat, puisqu'elle suppose une réforme globale.

Nous proposons le transfert de l'enregistrement des Pacs et de leur dissolution, pas plus. La loi sur le mariage pour tous l'inscrit dans l'état civil. Pourquoi n'en irait-il pas de même pour le Pacs ? De plus celui-ci est largement utilisé par nos concitoyens, bien au-delà des couples homosexuels pour lesquels il avait été créé. Le transférer à l'état civil, c'est prendre acte de l'évolution de la société.

M. René Vandierendonck. - C'est aussi mettre fin à une discrimination entre les époux qui sont mariés à l'état civil et les partenaires d'un Pacs, qui doivent se rendre au tribunal.

M. Michel Mercier, rapporteur. - « Boire, manger, coucher ensemble, c'est mariage ce me semble », disait Loysel. Dans mon village, je convoque les candidats au mariage pour leur expliquer que le mariage, c'est bien plus que cela.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Si l'officier d'état civil enregistrait le Pacs, ainsi que sa dissolution, le juge aux affaires familiales resterait compétent pour les litiges relatifs à cette dissolution. Je rejoins également Michel Mercier sur les greffiers juridictionnels : nous travaillons pour l'avenir, parce qu'actuellement le nombre des greffiers est encore très insuffisant. Il faudra de plus créer un statut spécial.

De même qu'il existe un barème pour la fixation de la pension alimentaire, nous proposons de tenir compte de barèmes indicatifs pour la prestation compensatoire. Afin de faciliter le suivi des divorces, nous invitons en outre à confier au juge aux affaires familiales une mission d'accompagnement et à les autoriser à prendre des mesures provisoires de suivi.

Pour stabiliser les JAF dans leurs fonctions, nous suggérons qu'ils ne l'occupent pas moins de deux ans. Il conviendrait aussi d'éviter qu'un même emploi de JAF soit morcelé entre plus de trois JAF car ceux-ci doivent conserver une vision globale des affaires familiales. Comment avoir une approche globale si plusieurs juges interviennent, chacun sur un segment particulier ? Enfin, nous avons constaté dans les expérimentations l'intérêt du travail en commun des juges, des avocats et des médiateurs. C'est pourquoi nous proposons de prévoir deux nouvelles expérimentations chaque année pendant trois ans, mais nous ne proposons pas de les généraliser.

La commission autorise la publication du rapport d'information.