N° 555
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 mai 2014 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le cadre européen de la sûreté nucléaire ,
Par M. Jean BIZET et Mme Françoise BOOG,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Simon Sutour, président ; MM. Alain Bertrand, Michel Billout, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller, M. Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges Patient, Roland Ries, vice-présidents ; MM. Christophe Béchu, André Gattolin, Richard Yung, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond, Éric Bocquet, Mme Françoise Boog, Yannick Botrel, Gérard César, Mme Karine Claireaux, MM. Robert del Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Jean-François Humbert, Mme Sophie Joissains, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Jacques Lozach, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de Montesquiou, Bernard Piras, Alain Richard, Mme Catherine Tasca. |
AVANT-PROPOS
« Rien de ce qui se passe à
l'intérieur
d'une centrale nucléaire ne doit avoir
de
conséquence à l'extérieur et vice
versa »
• L'actualité a fait de la sûreté nucléaire une priorité absolue
La refonte des textes européens relatifs à la sûreté nucléaire (et à la radioprotection en général) est annoncée depuis longtemps, car la directive dite « Sûreté nucléaire » de 2009 a toujours été considérée comme une première étape.
On sait qu'une intense coopération existe depuis une décennie entre les autorités nationales chargées de la sûreté nucléaire et que les industriels eux-mêmes demandent une plus grande harmonisation des règles de sûreté et de certification.
Après l'accident de Fukushima en mars 2011, le mouvement ne pouvait que s'accélérer et l'actualité a placé la question de la sûreté nucléaire sur le devant de la scène mais aussi au coeur du débat sur l'avenir du nucléaire et sur la transition énergétique. Il est clair que la sûreté nucléaire apparaît aujourd'hui comme une priorité européenne et qu'elle constitue aussi un avantage compétitif majeur pour les industriels européens de la filière.
Il convient d'ajouter que l'opinion publique est inquiète, même en France où nous pouvons nous prévaloir d'un très haut niveau de sûreté grâce à la qualité des centrales nucléaires et grâce à l'action et à l'indépendance reconnues de l'Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN). Il est donc légitime de répondre à cette inquiétude, d'autant que la sûreté nucléaire n'a pas toujours été acceptée comme une absolue priorité sur l'ensemble du territoire européen. En conséquence, l'enjeu de l'approche européenne consiste à parvenir à hisser vers le haut le niveau de sûreté nucléaire dans chaque État membre. Le projet de modification de la directive de 2009 va naturellement dans cette direction en préconisant une évolution uniforme du cadre général européen en matière de sûreté nucléaire. Comme le résumait un opérateur, tout l'esprit de la sûreté nucléaire est contenu dans cette formule : « Rien de ce qui se passe à l'intérieur d'une centrale nucléaire ne doit avoir de conséquence à l'extérieur et vice versa » .
Or les politiques nucléaires civiles, à l'instar des politiques nucléaires militaires qui souvent les ont précédées, ont été bâties sur une base nationale et elles représentent un enjeu de souveraineté nationale. En outre, la politique nucléaire participe, pour chaque État, de la stratégie qui doit conduire à une indépendance énergétique accrue.
Ce sont les premiers accidents nucléaires et leurs conséquences au-delà des frontières du pays affecté, qui ont infléchi quelque peu cette attitude laquelle a longtemps constitué un frein important au développement d'un cadre européen de la sûreté nucléaire.
• Vers une amélioration continue de la sûreté nucléaire
Comme il a été dit, une première directive sur la sûreté des installations nucléaires a été adoptée le 25 juin 2009 (n° 2009/71/EURATOM) posant les grands principes en matière de sûreté. Cette directive a le mérite de fixer un cadre communautaire pour assurer le maintien et la promotion de l'amélioration continue de la sûreté nucléaire et de sa réglementation. L'Union européenne a toujours souhaité assurer sur son territoire un niveau élevé de sûreté nucléaire pour protéger la population et les travailleurs du secteur contre les dangers résultant des rayonnements ionisants émis par les installations nucléaires.
Il était logique que, suite à l'accident de Fukushima, le Conseil européen décide en mars 2011 d'évaluer la résistance des centrales nucléaires européennes en cas d'événements extrêmes, et invite la Commission à procéder à l'examen du cadre législatif et réglementaire existant en matière de sûreté des installations nucléaires et à proposer toutes les améliorations qui lui sembleraient nécessaires.
C'est ainsi que la Commission a proposé des pistes de réflexion visant à l'amélioration du cadre communautaire existant en matière de sûreté nucléaire. Puis, le 13 juin 2013, après consultation et négociation, elle a adopté un projet de révision de la directive de 2009.
Il faut rappeler qu'il existe 132 réacteurs en activité sur le territoire de l'Union européenne et que certains États membres envisagent d'en construire d'autres. En outre une partie du parc nucléaire a vieilli et bientôt se posera la question de son renouvellement ou de son démantèlement.
Certes, les tests de résistance effectués dans l'Union européenne à la suite de l'accident de Fukushima montrent que le niveau global de sûreté de ces réacteurs est satisfaisant. Toutefois, il est apparu que des améliorations pouvaient être apportées et que l'on constatait des divergences dans l'approche adoptée par les États membres dans ce domaine. Le texte de la révision vise à garantir l'application uniforme de normes élevées en matière de sûreté et de contrôle nucléaires sur tout le territoire de l'Union.
C'est ainsi que le cadre européen pour la sûreté nucléaire sera actualisé par le projet de révision afin de prendre en compte les dernières avancées techniques intégrant les conclusions des tests de résistance et des analyses de l'accident de Fukushima. Les Autorités nationales de réglementation verront leur rôle et leur indépendance renforcés et seront dotées de ressources et de personnel appropriés. De nouveaux objectifs de sûreté seront fixés à chaque étape du cycle de vie des installations nucléaires.
Le projet de révision met en place un système d'examen régulier par les pairs des installations nucléaires afin de vérifier le niveau de conformité technique de ces installations aux objectifs de sécurité. Ces examens par les pairs doivent aussi permettre d'élaborer des lignes directrices techniques destinées à améliorer la sûreté nucléaire.
En outre, les titulaires d'une autorisation d'exploiter des installations nucléaires et les autorités de réglementation seront tenus d'informer la population rapidement et régulièrement, et a fortiori en cas d'accident. Les citoyens pourront participer au processus d'autorisation des installations nucléaires.
Même si le recours à l'énergie nucléaire reste une décision prise au niveau national, on sait qu'un accident survenu dans un pays affecterait certainement la population des pays voisins. C'est la raison pour laquelle l'Union européenne intervient dans ce domaine, d'autant qu'aujourd'hui les normes et conventions internationales régissant la sûreté nucléaire sont juridiquement non contraignantes, c'est-à-dire sans force exécutoire.
I. LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE EN CONSTANTE ÉVOLUTION JUSQU'À LA DIRECTIVE DE 2009
A. LE CADRE INTERNATIONAL DE L'AEIA
L'AIEA (Agence internationale de l'énergie atomique) est le cadre international en matière de sûreté nucléaire. Alors que sa création remonte à 1957, ce n'est qu'en 1986, après la catastrophe de Tchernobyl, que les premières conventions intéressant la sûreté nucléaire civile ont été adoptées par la conférence générale de l'AIEA.
Elles sont au nombre de quatre :
- la Convention sur la sûreté nucléaire (CSN) : elle concerne les réacteurs électronucléaires civils. Elle fixe un certain nombre d'objectifs de sûreté et définit des mesures visant à les atteindre ;
- la Convention commune sur la sûreté de la gestion des déchets et du combustible usé : elle est le pendant de la CSN pour la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ;
- la Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique : elle a pour objet de faciliter les coopérations entre les pays dans le cas où l'un d'entre eux serait affecté par un accident ayant des conséquences radiologiques ;
- la Convention sur la notification rapide en cas d'accident nucléaire : elle est entrée en vigueur en octobre 1986, six mois après l'accident de Tchernobyl.
La CSN est la plus importante. Adoptée le 17 juin 1994 dans le cadre d'une conférence diplomatique convoquée par l'AIEA et ouverte à la signature le 20 septembre 1994, elle est entrée en vigueur le 24 octobre 1996. 72 États y sont partie contractante, ainsi que la Communauté européenne de l'énergie atomique.
Comme il a été dit, ces conventions n'ont pas de force contraignante et reposent sur l'engagement des États à les respecter. Les seuls mécanismes contraignants consistent en une obligation de rapport de chaque État partie devant les autres membres de l'AIEA.
À côté de ces conventions, l'AIEA a développé à partir de 1996 des normes de sûreté et de sécurité sous la forme de principes ou de guides. Là encore, ces normes ne sont pas juridiquement contraignantes, les États parties étant seulement fortement incités à les respecter. À cette fin, l'AIEA a mis en place divers mécanismes d'évaluation des politiques de sûreté par les pairs. Toutefois, ces revues par les pairs (« Peer Reviews ») ne sont déclenchées qu'à la demande de chaque État partie. Il n'y a pas d'obligation ou de périodicité imposée.
Le rôle de l'AIEA n'est pourtant pas marginal. Les États parties, ou en tout cas l'immense majorité d'entre eux, ne peuvent pas ne pas en tenir compte. La pression des pairs est forte dans une matière où les échanges et la coopération entre les pays, les exploitants et les industriels sont très riches.
Mais le cadre est lâche, d'autant plus que les grands principes de la CSN en matière de sûreté laissent aux États membres et aux opérateurs la responsabilité première des installations. Ce principe est fondamental puisqu'il constitue la première garantie que les responsables de terrain mettent en oeuvre tout ce qui est possible pour assurer le plus haut niveau de sûreté. Il est à la source d'une culture de la sûreté diffusée à tous les échelons.
Ces principes excluent aussi catégoriquement qu'une autorité autre que nationale puisse décider de la création, de la suspension ou de l'arrêt d'un réacteur.
Les États sont toujours prêts à accepter des objectifs de sûreté, des lignes directrices ou plus de coopération et d'échanges, mais ils s'opposent à des normes contraignantes ou à des contrôles extérieurs qui leur seraient imposés.