Allez au contenu, Allez à la navigation

Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite

28 avril 2016 : Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite ( rapport d'information )

I. DE LA LOI MARCELLIN À L'AVÈNEMENT DE LA COMMUNE NOUVELLE : RETOUR SUR TRENTE ANNÉES DE RÉFLEXION

A. LES ESSAIS PRÉCÉDENTS : LA LOI MARCELLIN

Si plusieurs pays européens ont réussi en 50 ans à diminuer de manière significative le nombre de leurs communes afin de rendre leur action plus efficace (-79% au Royaume-Uni, -75% en Belgique, -41% en Allemagne)3(*), la France n'a réduit que de 3% son nombre de communes avec la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite « Loi Marcellin ». Entre 1971 et 1999, 283 communes ont été absorbées lors d'une fusion simple, et 1 039 lors d'une fusion associative4(*). Mais l'essentiel de ces fusions ont eu lieu entre 1971 et 1975. Dès 1975, on observe la naissance d'un mouvement inverse, avec 220 communes rétablies. Les rares exemples de fusions « Loi Marcellin » des années 20005(*) font figures d'exceptions, dans un paysage communal qui nécessitait alors clairement la création d'un nouveau dispositif, plus proche des besoins du terrain et accompagné d'un système d'incitations techniques et financières plus intéressantes et plus performantes.

B. LA LOI DE 2010 ET LE TOURNANT DE 2015

La possibilité de création de commune nouvelle a été instaurée par l'article 21 de la loi n°2010-1563 du 16 octobre 2010. Toutefois, pour améliorer le dispositif d'origine, il a fallu attendre la mobilisation de plusieurs acteurs locaux, notamment l'Association des Maires de France, et la proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale par notre collègue Jacques Pélissard. La loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, a été un véritable catalyseur des énergies locales en faveur de la restructuration des territoires communaux. Alors qu'entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2015, seules 25 communes nouvelles avaient vu le jour, ce sont plus de 300 communes nouvelles qui ont été créées au 1er janvier 2016.

De nombreux projets sont toujours en discussion, notamment dans les zones rurales. Certains maires choisissent une union avec une « logique de locomotive » autour d'une commune chef-lieu, ou optent au contraire pour une « logique d'équilibre », entre communes présentant les mêmes caractéristiques. D'autres encore hésitent entre ces deux logiques. C'est pourquoi certains maires ont souhaité que l'échéance du 1er janvier 2016 soit repoussée afin d'être en mesure de mieux réfléchir à leur territoire « idéal ». En effet, la loi de 2015 prévoyait qu'après le 1er janvier 2016, la commune nouvelle pouvait toujours être créée mais sans plus bénéficier des incitations financières. Cette demande a notamment été relayée par les communes potentiellement intéressées par des regroupements qui nécessitent des procédures particulières. Tel est le cas pour les regroupements entre communes dépendant de communautés de communes ou de départements différents.

En limitant aux seules communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016 le bénéfice de l'incitation financière, la loi du 16 mars 2015 risquait de favoriser une certaine précipitation ainsi que des effets d'aubaine au détriment de la construction de projets réfléchis et durables pour nos territoires. C'est ainsi que les communes ont dû s'engager dans cette réflexion dès l'été 2015 sans connaître les nouveaux projets de schémas de coopération intercommunale, présentés par les préfets en octobre 2015.

Le couperet du 1er janvier 2016 limitait l'intérêt que la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 avait pu susciter parmi les communes les plus fragiles et les plus rurales, alors en pleine restructuration intercommunale. Une prolongation du dispositif offre plus de temps pour une réflexion qui nécessite de prendre en compte les conséquences des restructurations communales et intercommunales sur l'équilibre des territoires et l'accompagnement des populations.

Au cours de sa réunion du 5 novembre 2015, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a appelé de ses voeux une telle prorogation pour éviter tout empressement malencontreux et favoriser l'émergence de projets cohérents et durables sur l'ensemble du territoire.

Ainsi, le Sénat a introduit un amendement au projet de loi de finances pour 2016 afin de proroger l'incitation financière. Cette volonté a été partiellement reprise par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Les députés ont certes jugé trop long le report d'un an envisagé par les sénateurs mais ils ont opté pour un délai de six mois, soit trois mois de plus que dans le texte voté en première lecture. Pour bénéficier de l'incitation financière, les conseils municipaux concernés par la future commune nouvelle doivent prendre des délibérations concordantes avant le 30 juin 20166(*). L'arrêté préfectoral créant la commune nouvelle doit intervenir le 30 septembre 2016 au plus tard. L'objectif est l'accompagnement d'une dynamique qui, jusqu'à présent, n'a pas pu profiter à tous les territoires.


* 3 Chiffres cités dans la revue de l'Association des Maires de France n° 277 « Maires de France » de février 2011.

* 4 Réponse à la question écrite n° 10 466 du sénateur Roland du Luart, publiée dans le JO du Sénat le 29 avril 2010.

* 5 Mardyck, Dunkerque et Saint-Pol en janvier 2011 ont été parmi les dernières communes à avoir bénéficié du dispositif « Loi Marcellin » avant la nouvelle dynamique créée par le statut des communes nouvelles.

* 6 Le bénéfice des incitations demeure toutefois soumis à des conditions de nombre d'habitants : la commune nouvelle ne devra pas dépasser une population de 10 000 habitants, ou 15 000 habitants si elle est amenée à regrouper toutes les communes d'une communauté de communes.