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Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite

28 avril 2016 : Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite ( rapport d'information )

C. UNE IDENTITÉ CONFORTÉE

« Nous avons conservé dans les communes déléguées toute la vie courante : état civil, services, écoles, vie associative. Seul le back-office a changé. Les gens ne le voient pas. »7(*)

Les articles L. 2113-10 et suivants du code général des collectivités territoriales permettent aux anciennes communes de conserver une identité propre et le statut de commune déléguée, avec un maire délégué nommé et une mairie annexe, où pourront continuer de s'effectuer les actes d'état civil, si tel est le choix des élus.

Le choix du nouveau nom de la commune nouvelle ne remet nullement en cause l'identité du territoire, pouvant même représenter un nouveau départ avec une identité parfois confortée autour d'une commune dotée d'une forte notoriété - touristique, économique ou culturelle.

« Les autres élus ont ressenti un nouveau souffle, voire une nouvelle dynamique, et chacun a bien compris que la commune nouvelle voulait être maître de son destin. »8(*)

D. LA CRÉATION DE COMMUNES FORTES AU SEIN D'INTERCOMMUNALITÉS RENOUVELÉES

« Constituer une commune forte pour conserver la proximité dans une nouvelle communauté de communes XXL. »2

Par ailleurs, avec la création d'intercommunalités de plus en plus grandes, certains élus ont pu craindre que leurs spécificités ne soient plus entendues lors de prises de décisions communautaires. Se regrouper entre communes ayant des objectifs communs au sein des ensembles intercommunaux permet de renforcer leur position au sein des intercommunalités (en maintenant un nombre d'élus communautaires capables de parler d'une seule voix au nom de la nouvelle commune), voire de sauver l'identité de certaines intercommunalités (par exemple : transformation d'anciennes intercommunalités en commune nouvelle, dispositif ouvert par la nouvelle loi). Ainsi, bien souvent, les petites intercommunalités ont été construites autour d'un canton et la création des communes nouvelles a été l'opportunité de garder la spécificité des compétences de la communauté de communes, mais aussi de garder l'identité de l'ancien canton perdu. C'est ainsi que la commune nouvelle n'a pas été facteur de dissolution d'identité locale, comme certains le craignaient, mais au contraire a été le moyen de renforcer une identité ancienne et de fédérer les élus et les citoyens autour de sa sauvegarde.

Un élu local du Maine-et-Loire, dont l'intercommunalité devait fusionner avec deux autres intercommunalités dans le cadre des nouveaux schémas départementaux intercommunaux, expliquait ainsi la transformation de l'intégralité de sa communauté de communes en commune nouvelle : « Nous avons un coefficient d'intégration fiscale proche de 0,70, alors que le coefficient d'intégration fiscale des deux autres intercommunalités atteint pour l'une 0,30, et pour l'autre 0,36. Afin de conserver les acquis de la construction de notre intercommunalité, nous avons décidé de transformer notre communauté de communes actuelle en commune nouvelle. Ainsi, nous pourrons continuer à exercer nos compétences acquises depuis notre création, en ne transférant à ce nouvel EPCI [...] que les compétences obligatoires et structurantes ».

Vos rapporteurs peuvent citer en exemple le Maine-et-Loire, qui a été l'un des rares territoires de France à compter, dès 2013, trois communes nouvelles (il a d'ailleurs accueilli en novembre 2014 les deuxièmes rencontres nationales sur les communes nouvelles à Baugé-en-Anjou). La publicité donnée à ce côté pionnier est l'une des raisons de l'engouement qui a suivi la modification de la loi en 2015, avec 25 communes nouvelles créées dans ce département au 1er janvier 2016. Le succès entraîne le succès et, lors du déplacement à Angers de vos rapporteurs, la préfète elle-même a utilisé le mot de « frénésie » de communes nouvelles pour qualifier le dynamisme en la matière dans son département. Le département du Maine-et-Loire est passé de 357 communes à 250 communes (soit une diminution de 30%) et le mouvement continue puisque, à l'occasion de leur déplacement à Angers, vos rapporteurs ont également rencontré plusieurs communes et communautés de communes qui réfléchissent à un mouvement similaire.

Le Maine-et-Loire : territoire pionnier dans le développement des communes nouvelles

Dans le cadre de leurs travaux, vos rapporteurs se sont rendus dans le département du Maine-et-Loire, qui fait montre d'un très fort engouement pour les communes nouvelles :

- dès 2013, trois communes se sont engagées dans cette démarche, soit 12% des communes nouvelles existantes au 1er janvier 2015. 

- le Maine-et-Loire est aujourd'hui le deuxième département en nombre de communes nouvelles créées, derrière la Manche. Ce sont ainsi 25 communes nouvelles qui ont vu le jour, regroupant plus de 130 communes, soit plus d'un tiers des communes du département.

Vos rapporteurs ont en outre constaté deux particularités qui, si elles ne sont pas propres à ce département, sont sensiblement marquées dans le Maine-et-Loire :

- un nombre important d'EPCI se sont transformés en communes nouvelles, qui sont au nombre de 8 à avoir vu le jour dans ces circonstances ;

- la création de communes nouvelles en 2015 avec des communes nouvelles issues de la loi de 2010. Le Maine-et-Loire connait ainsi sa « deuxième vague » de créations de communes nouvelles, avec une apparition de problèmes spécifiques : double harmonisation des taux, statut des communes déléguées issues des premières fusions antérieures à la loi du 16 mars 2015, etc. ;

- l'existence d'une commune nouvelle dont les communes déléguées étaient membres de deux départements différents - Ingrandes-Le-Fresne-sur-Loire - entraînant une modification des limites des départements.

Dans le cadre de la mise en place des grandes régions et de la refonte des cartes de l'intercommunalité, la commune nouvelle a été vue comme un outil permettant aux communes de continuer à peser dans des ensembles administratifs de grande taille. La nouvelle intercommunalité des Mauges constitue un cas d'école : cette intercommunalité est composée de 6 communes, toutes des communes nouvelles issues des anciennes intercommunalités permettant à chacune des anciennes intercommunalités de conserver ses spécificités et ses habitudes de travail, qui s'exerceront désormais au sein de la commune nouvelle, dans le cadre d'une grande intercommunalité.

C'est donc tout un territoire qui se restructure autour d'une ruralité réformée et renforcée. Vos rapporteurs ont pu l'observer à Loire-Authion, où les territoires ruraux se sont structurés en une commune nouvelle, devenant un pôle d'activité et un bassin de vie au sein de la future grande intercommunalité. Ce pôle rural doit favoriser la création de synergies avec le pôle urbain d'Angers.

Enfin, si l'État n'a pas un rôle moteur en matière de création de communes nouvelles - il s'agit en effet d'un mouvement venant des communes elles-mêmes - vos rapporteurs ont pu constater l'importance d'un État « bienveillant » et « facilitateur » dans leurs développements.


* 7 Patrick Septiers, maire de la commune nouvelle de Moret Loing et Orvanne

* 8 Extraits des réponses de maires de communes nouvelles au questionnaire