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Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite

28 avril 2016 : Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite ( rapport d'information )

B. UN PÉRIMÈTRE CONSTRUIT AUTOUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE

« La commune nouvelle est un projet commun, voulu et réfléchi. »2

Les communes nouvelles qui réussissent sont celles qui se fondent sur un projet clair et précis. Cela peut être un projet commun existant qu'il est nécessaire de sauvegarder, de moderniser ou de développer (écoles, syndicats, intercommunalité fortement intégrée...). Cela peut aussi être un projet de territoire à construire en fonction de besoins identifiés en commun et partagés (en fonction des bassins de vie ou de projets de développements touristiques par exemple).

Bien souvent, en raison de la baisse des dotations et de l'accompagnement de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), l'objectif est de financer des investissements dans des infrastructures qu'il était difficile de garder en état sans mutualiser les efforts. Pour les communes n'ayant pas encore l'habitude de travailler ensemble, le projet doit être clairement établi, y compris sur le long terme, afin d'éviter une démobilisation des acteurs après la création de la commune nouvelle. Cette partie est sans doute la plus difficile à anticiper, les équipes se mobilisant de manière logique sur les projets de plus court terme.

La plupart des communes n'ont pas attendu les communes nouvelles pour travailler sur des dossiers partagés : syndicats intercommunaux (eaux, déchets, assainissement...), ou écoles (à travers un Regroupement Pédagogique Intercommunal) sont des exemples de projets sur lesquels plusieurs communes travaillaient déjà ensemble. Il est donc particulièrement logique de voir se construire sur le territoire des communes nouvelles autour des anciens périmètres de ces syndicats intercommunaux ou écoles.

L'avantage est également que les élus concernés se connaissent déjà et ont l'habitude de travailler en équipe. C'est ainsi que des communes nouvelles se créent, en faveur de vrais projets de territoire et en-dehors de logiques de politique partisane : plusieurs élus ont confié à vos rapporteurs que le fait de se connaître constitue un avantage certain, même lorsque les avis sont divergents : « Au moins, on a l'habitude du travail en commun et on sait gérer nos différences ».

C. UN PROJET INSCRIT SUR LE LONG TERME, PARTAGÉ, IDENTIFIÉ, ET CO-CONSTRUIT PAR TOUS

Vos rapporteurs ont pu observer que les plus beaux exemples de réussite provenaient des communes qui avaient su faire partager leurs projets de territoire dès le début en associant élus et population. Cela ne signifie pas nécessairement d'organiser une consultation ou un référendum ; le référendum n'est prévu par l'article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales que dans des cas de désaccords bien précis, et les consultations sont souvent imparfaites (les faibles mobilisations ne reflètent pas toujours l'avis de la majorité des habitants).

L'enjeu est ici de jouer la carte du partage de l'information et de l'association à la décision.

1. Un projet co-construit avec les élus

Du côté des élus, cela nécessite d'organiser des rencontres avec différents conseillers municipaux - dont au moins une fois avec les services de l'État pour apporter certaines informations techniques - en amont de la décision finale. De même, il est souvent apparu opportun d'inclure dans les réflexions les anciens maires des communes qui ont pu avoir une influence non négligeable tant sur les exemples d'échec que de réussite des communes nouvelles.

2. Un projet co-construit avec les personnels des collectivités

Enfin, cette adhésion doit aussi se construire avec le personnel administratif et technique des communes concernées, qui doit pouvoir se sentir investi dans le projet : passé les premières éventuelles craintes, les perspectives d'évolution de carrière et de changement de postes, alliées à l'engagement autour d'un projet fédérateur, permettent de remobiliser les équipes municipales. En outre, les retours d'expérience en attestent : les personnels administratifs et techniques deviennent souvent moteurs dans la réorganisation, car ils souhaitent avoir une vision claire de l'évolution de leur travail. Lorsque ce travail a pu être réalisé en amont, les restructurations menées au sein des communes nouvelles déjà créées ont permis une amélioration de la motivation des personnels et une meilleure organisation des services municipaux. En revanche, sans association en amont des personnels, les craintes et les doutes peuvent parfois - faute d'information - ralentir certains projets.

3. Un projet co-construit avec la population

Afin qu'émerge un projet de territoire partagé et bien compris de tous, il est important d'organiser des réunions publiques d'information mais également de recourir à l'utilisation d'autres voies de communication (brochures, presse, sites internet, réseaux sociaux...). Ce lien établi entre les élus et la population ne doit pas faiblir après la création de la commune nouvelle : réunions, magazines communaux, sites internet rénovés... L'identité de la commune nouvelle doit très rapidement apparaître, et chacun doit pouvoir s'identifier au nouveau projet, au nouveau territoire et au nouveau nom de la commune. Ce processus peut parfois revêtir un aspect ludique, en associant chacun et en recréant parfois un lien social qui avait pu se distendre en certains endroits. En la matière, vos rapporteurs ont pu constater quelques beaux exemples de réussite : association de tous au choix du nom, publication de brochures et magazines bien identifiés avec le nouveau nom et le nouveau logo, lancement d'un site internet partagé mis en ligne dès la création de la commune nouvelle.

Un moment important : le choix du nom de la commune nouvelle

Le choix du nom constitue un moment-clé de cette procédure. On peut citer une commune qui a choisi d'associer à la fois les élus et la population en demandant aux élus d'établir ensemble une liste de noms possibles et de confier le choix final à la population par le biais d'une grande consultation précédée de plusieurs échanges. L'aspect ludique a également pris la forme d'un faire-part de la commune nouvelle (exemple annexé au rapport), voire d'une cérémonie avec distribution de dragées. Les jeunes et les anciens doivent pouvoir être associés de la même manière. Certaines communes ont sollicité les écoles pour réfléchir aux noms et aux logos possibles de la commune nouvelle : cela permet de diffuser l'information et le partage dans toutes les familles.

Vos rapporteurs remarquent que la population, lorsqu'elle est bien informée, se montre souvent plus enthousiaste que les élus eux-mêmes. D'où l'importance de communiquer avant et après la création de la commune nouvelle afin de susciter l'adhésion.

Enfin, vos rapporteurs ont observé que l'un des avantages non anticipés de la commune nouvelle est de recréer un débat et un partage au sein de nos territoires : le lien social a bien souvent été renforcé par la création des communes nouvelles.

La charte, ou comment écrire un projet commun et l'inscrire dans l'Histoire

Ce travail en amont peut prendre la forme d'un écrit -- la charte de la commune nouvelle -- afin de tracer une direction claire pour l'ensemble des acteurs de la future commune nouvelle. Même si cette charte n'est ni obligatoire ni contraignante juridiquement, elle a une valeur morale qui a pu permettre d'anticiper des difficultés et d'éviter des désaccords ultérieurs. Dans certaines communes, cette charte est relativement détaillée, notamment en termes de gouvernance : cela est particulièrement nécessaire dans les communes nouvelles qui comptent 150, voire 220 conseillers municipaux, et où les règles du jeu doivent pouvoir faire l'objet de discussions et être assimilées bien en amont de la création de la commune nouvelle.