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Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite

28 avril 2016 : Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite ( rapport d'information )

IV. LES DIFFICULTÉS À ANTICIPER ET LES ÉCUEILS À ÉVITER

La création d'une commune nouvelle exige un travail d'anticipation des difficultés et problèmes potentiels. Ce travail n'a pas toujours pu être mené de manière optimale, tant du côté des services communaux que des services de l'État, et des réunions interministérielles en amont du processus auraient assurément gagné à être mises en place. Sur certaines questions, l'impression a été que les services ont « appris en marchant ». La question de l'adressage constitue un bon exemple.

Le guide des bonnes pratiques que vos rapporteurs présentent en annexe de ce rapport dresse - sous forme de tableaux - un aperçu des difficultés et autres écueils, et reprend quelques conseils tirés de l'expérience des communes nouvelles parmi les plus innovantes.

Sans reprendre l'intégralité des éléments mentionnés dans ces tableaux, vos rapporteurs ont souhaité détailler quelques-uns des écueils les plus communs et les plus dangereux, tout en évoquant certaines difficultés qui nécessiteront peut-être des adaptations de la législation ou des pratiques administratives afin de pouvoir continuer à accompagner efficacement les communes nouvelles.

A. LES QUESTIONS FINANCIÈRES ET FISCALES

« Les avantages financiers doivent être pris en compte de manière secondaire. Le projet collectif et d'identité est premier. »11(*)

Il existe deux écueils assez courants dans le choix des périmètres :

- choisir un périmètre uniquement en fonction d'une optimisation de l'incitation financière ;

- refuser d'intégrer un périmètre uniquement pour des raisons de différences de fiscalité.

En effet, certaines communes ne réfléchissent qu'en termes d'incitations financières, quitte à refuser une commune qui apporterait un sens à leur projet de territoire ou, au contraire, à en intégrer une qui n'a pas de logique de territoire partagé, ceci avec l'unique objectif d'être dans la fourchette prescrite pour obtenir l'ensemble de l'incitation financière.

L'accompagnement financier est une aide pour le démarrage qui ne peut en aucun cas constituer l'unique objectif de la commune : l'incitation financière ne constitue pas un « projet de territoire ». Elle n'existe que pour servir un « projet de territoire » préalablement identifié. Or, c'est derrière cette identification du projet de territoire que se renforce la cohésion sur la durée de la commune nouvelle, cohésion qui risque de faire défaut aux communes s'étant engagées dans le processus de fusion pour de seuls motifs financiers.

D'autres communes refusent d'intégrer un projet de commune nouvelle car les simulations fiscales montrent que la fusion aurait pour conséquence une augmentation des taux d'imposition. Cette logique peut entrer dans le champ de la réflexion mais ne doit pas guider le choix des communes.

Construire en fonction de la seule logique de l'aide financière, c'est prendre le risque que des élus d'une ancienne commune entrent en dissidence après la création de la commune nouvelle, notamment en bloquant les initiatives des autres élus.

Construire ou ne pas construire en fonction des seules simulations fiscales, c'est prendre le risque que le projet de commune nouvelle ne se réalise pas, faute de logique de territoire, ou ne se réalise qu'imparfaitement et que toutes les communes y perdent.

Une commune refusant d'intégrer une commune nouvelle pour des raisons fiscales n'est pas gagnante à terme : en refusant d'intégrer la commune nouvelle, elle renonce aux bénéfices liés aux mutualisations, aux capacités d'investissement accrues ou aux optimisations des moyens et projets des différentes communes. Par ailleurs, ce ne sont plus vraiment les taux qui expliquent les différences d'imposition, mais bien plutôt les bases fiscales qui devront nécessairement être revues à terme. Enfin, il est rappelé que le lissage des taux permet de favoriser un meilleur accompagnement des communes anciennes dans leur fiscalité. Ce lissage peut aller jusqu'à douze ans, neutralisant grandement l'effet d'une hausse - qui aurait peut-être été nécessaire de toute manière. Enfin, certaines communes nouvelles ont réglé cette difficulté en utilisant une partie de l'incitation financière pour financer une baisse des impôts ayant pour effet de neutraliser partiellement ou en totalité la hausse des taux pour certaines anciennes communes.


* 11 Extrait de la réponse d'un maire d'une commune nouvelle au questionnaire