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Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines

7 décembre 2016 : Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines ( rapport d'information )

C. UN CADRE À ASSOUPLIR ET À MODERNISER

1. Un régime d'obligations règlementaires de service à assouplir
a) Une annualisation du temps de travail des enseignants à envisager, des prérogatives du chef d'établissement à renforcer

Le régime actuel des obligations règlementaires de services définies sur une base hebdomadaire constitue, ainsi qu'il a été rappelé en première partie, une source de rigidité importante se traduisant par une allocation inefficiente des moyens d'enseignement et par un renchérissement du coût du secondaire français.

L'idée d'une annualisation des obligations règlementaires de service des enseignants n'est pas nouvelle. Le rapport de la commission d'études sur la fonction enseignante de 1972 estimait ainsi qu' « une pédagogie souple et diversifiée suppose [...] des modulations dans le rythme annuel. [...] si l'équipe responsable d'un groupe d'élèves estime qu'il faut, pendant une période donnée, mettre l'accent tout particulièrement sur un type d'exercice, ou sur un domaine d'étude, on doit pouvoir demander à un professeur une action plus intensive pendant cette période, quitte à la décharger en contrepartie à d'autres moments. Trois heures pendant un trimestre ne devraient pas faire grande différence avec une heure pendant trois trimestres. À la définition des programmes par des volumes horaires annuels pourrait ainsi correspondre une définition globale des services des enseignants par un nombre d'heures annuelles », couplée à « des modulations dans le service individuel de chaque professeur ».

De même, le livre vert sur le métier d'enseignant de 2008 proposait d'abandonner la logique hebdomadaire prévalant depuis 1950.

Selon le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, une forme d'annualisation a déjà été mise en place avec le décret du 20 août 2014 dans la mesure où son article 2 fait référence « à la réglementation applicable à l'ensemble des fonctionnaires en matière de temps de travail », soit 1 607 heures par an. Pour autant, dans les faits, comme le rappelle la Cour des comptes « la seule obligation chiffrée à laquelle sont tenus les enseignants en vertu de ces décrets demeure d'assurer le nombre d'heures de cours hebdomadaire comme par le passé. Or tel est précisément le point qui pose problème aux principaux de collège et proviseurs de lycée interrogés par la Cour ».

En faisant l'hypothèse où une heure d'enseignement nécessiterait une heure de travail supplémentaire, comme l'estime la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance dans sa note d'information de juillet 2013 précitée, le temps de travail consacré par les enseignants aux heures de classe, à leur préparation et à la correction des copies s'élève à environ 1 296 heures pour les certifiés (36 semaines x 18 heures de cours x 2) et 1 080 heures pour les agrégés (36 semaines x 15 heures de cours x 2).

Au total, le « réservoir » théorique d'heures disponibles s'élève donc à 311 heures pour les certifiés et à 527 heures pour les agrégés.

Afin d'apporter de la souplesse au cadre actuel, il conviendrait de permettre aux chefs d'établissement de « puiser » dans ce stock d'heures en fonction des besoins naissant en cours d'année scolaire. Comme le rappelle la Cour des comptes « c'est donc bien l'intégration dans les volumes horaires eux-mêmes qui est explicitement souhaitée par les chefs d'établissement ».

Ainsi, en cas de maladie d'un enseignant lui empêchant d'effectuer 4 heures de classe, le chef d'établissement pourrait demander à l'un de ses enseignants de les prendre en charge sous la forme d'heures supplémentaires effectives. S'agissant d'heures d'enseignement, ces 4 heures seraient décomptées du plafond de 311 heures à hauteur de 8 heures.

Recommandation n° 6 : afin de pouvoir adapter les moyens d'enseignement aux évolutions des besoins constatées en cours d'année scolaire, redéfinir les obligations règlementaires de service sur une base annuelle. Fixer le plafond annuel pour l'exercice d'activités supplémentaires (HSA, HSE, IMP, remplacement, etc.) à hauteur de 300 heures pour les certifiés et de 500 heures pour les agrégés. Pondérer les heures supplémentaires effectuées par un coefficient 2. Prévoir expressément la possibilité pour les chefs d'établissement de « puiser » dans ce réservoir d'heures.

b) Envisager une augmentation des obligations règlementaires de service

Si le décret n° 2014-940 du 20 août 2014 relatif aux obligations de service et aux missions des personnels enseignants exerçant dans un établissement public d'enseignement du second degré qui remplace le décret n° 50-581 du 25 mai 1950 portant règlement d'administration publique pour la fixation des maximums de service hebdomadaire du personnel enseignant des établissements d'enseignement du second degré a permis une redéfinition et une clarification des obligations règlementaires de service des enseignants du second degré15(*), celles-ci pourraient être revues à la hausse, au regard notamment du nombre d'heures effectuées par les enseignants du premier degré16(*).

L'annualisation des obligations règlementaires de service proposée par votre rapporteur spécial pourrait s'accompagner d'une augmentation de celles-ci.

Dans la mesure où les enseignants effectuent en moyenne 2 HSA actuellement, il pourrait être envisagé de fixer le niveau des obligations règlementaires de service à 20 heures par semaine pour les certifiés et à 17 heures par semaine pour les agrégés, correspondant, en termes annuels, à 720 heures pour les certifiés et à 612 heures pour les agrégés. Dès lors, le réservoir d'heures disponibles pour la réalisation d'activités au-delà des obligations règlementaires de service passerait à 167 heures pour les agrégés et à 383 heures pour les agrégés.

Recommandation n° 7 : afin d'aligner le temps d'enseignement français sur celui de pays comparables (Allemagne et Royaume-Uni notamment), augmenter les obligations de service de 2 heures par semaine, soit un plafond annuel de 720 heures pour les certifiés et de 612 heures pour les agrégés.

2. Un maintien de certains régimes horaires spécifiques à remettre en cause

Si l'existence de régimes horaires spécifiques pouvait se justifier dans les années 1950, compte-tenu de sujétions particulières liées à l'exercice de certaines activités ou dans certaines classes, le maintien de certains d'entre eux se traduit par des situations d'inégalités injustifiées entre les enseignants.

Dans son rapport thématique de 2013 précité, la Cour des comptes relève ainsi qu'« à ancienneté et situation d'enseignement équivalentes, le temps de service est fortement différencié selon les corps enseignants, conséquence directe des obligations règlementaires de service (ORS) prévues dans les décrets de 1950. Au collège, hors éducation prioritaire, le temps d'enseignement moyen des agrégés (16,83 heures) de l'académie de Versailles diffère de celui des certifiés (19,34 heures) de 2,4 heures (soit 12,9 %). À ces différences de service se superposent des différences de rémunération. Le traitement net annuel des agrégés (hors CPGE) dans l'échantillon des cinq académies étudiées est de 38 589 € en moyenne à 15 ans d'ancienneté, soit 30 % de plus que les certifiés de même ancienneté (29 670 €). Ces différences affectent paradoxalement des enseignants placés dans des situations d'enseignement semblables. Elles sont donc à la fois sans lien avec le public d'élèves et inéquitables pour les enseignants ».

Au total, s'il est légitime que le régime horaire des enseignants en classes préparatoires aux grandes écoles fasse l'objet d'aménagements, compte tenu du niveau d'exigence de ces classes, il apparaît en revanche injustifié que les enseignants agrégés en lycée voire en collège, qui dispensent strictement les mêmes enseignements que leurs collègues certifiés, soient soumis à des obligations règlementaires de service différentes.

Il conviendrait par conséquent d'aligner le régime horaire des professeurs agrégés sur celui des certifiés.

Recommandation n° 8 : dans un objectif d'équité, hors classes préparatoires aux grandes écoles, aligner le régime horaire des professeurs agrégés sur celui des certifiés.

Par ailleurs, le maintien de certains régimes horaires dérogatoires semble contestable.

Ainsi, il pourrait être envisagé de mieux encadrer le bénéfice de la pondération prévue pour les enseignants de première de l'enseignement général et technologique dans la mesure où la majorité des épreuves du baccalauréat ont lieu à l'issue de l'année de terminale. Aussi, votre rapporteur spécial estime qu'il conviendrait de réserver le bénéfice de la pondération aux enseignants assurant au moins six heures de cours dans une discipline obligatoire au baccalauréat ou faisant l'objet d'une épreuve obligatoire subie par anticipation à la fin de la première.

Recommandation n° 9 : réserver le bénéfice de la pondération aux enseignants assurant au moins six heures de cours dans une discipline obligatoire au baccalauréat ou faisant l'objet d'une épreuve obligatoire subie par anticipation à la fin de la première.


* 15 Sur l'ensemble de l'année scolaire, les enseignants sont tenus de réaliser un service d'enseignement dont les maxima hebdomadaires sont les suivants :

1° Professeurs agrégés : quinze heures ;

2° Professeurs agrégés de la discipline d'éducation physique et sportive : dix-sept heures ;

3° Professeurs certifiés, adjoints d'enseignement et professeurs de lycée professionnel : dix-huit heures ;

4° Professeurs d'éducation physique et sportive, chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive et adjoints d'enseignement d'éducation physique et sportive : vingt heures ;

5° Instituteurs et professeurs des écoles exerçant dans les établissements régionaux d'enseignement adapté, dans les sections d'enseignement général et professionnel adapté des collèges et dans les unités localisées pour l'inclusion scolaire : vingt-et-une heures.

* 16 Vingt-quatre heures hebdomadaires d'enseignement à tous les élèves et trois heures hebdomadaires en moyenne annuelle, soit cent-huit heures annuelles.