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Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines

7 décembre 2016 : Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines ( rapport d'information )

C. LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES CONSTITUENT UN ÉLÉMENT DE SOUPLESSE FACE À UN CADRE DE GESTION EXCESSIVEMENT RIGIDE

1. Les heures supplémentaires permettent en théorie d'adapter l'offre aux besoins d'enseignement

Les prévisions des moyens d'enseignement nécessaires pour la rentrée scolaire de l'année n débutent dès la rentrée de l'année n-1. Sur la base des effectifs constatés d'élèves, des projections d'effectifs sont réalisées par le chef d'établissement, d'une part, et l'autorité académique, d'autre part. Au cours du premier trimestre de l'année scolaire n-1, ces estimations sont confrontées et une prévision d'effectifs officielle est arrêtée par l'autorité académique. Ces prévisions servent de base de calcul aux moyens alloués à chaque académie et à chaque établissement.

Dans le respect de l'enveloppe votée en loi de finances initiale, le ministère notifie à chaque académie, à la fin du mois de décembre de l'année n-1, les « mesures de rentrée », c'est-à-dire les évolutions à la hausse ou à la baisse des moyens (en ETP et en heures supplémentaires effectives) qui lui seront alloués au titre de la rentrée de l'année n.

La direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) notifie en janvier de l'année n les budgets opérationnels de programme (BOP), qui retracent les mesures de rentrée ainsi que le « stock » des emplois (libellés en ETP) et des heures supplémentaires (libellées en heures supplémentaires effectives).

Les rectorats procèdent ensuite à une répartition de ces moyens entre les différents établissements. Dans ce cadre, ils « convertissent » les ETP alloués en heures postes (emplois provisoires ou définitifs d'enseignants) et les heures supplémentaires effectives en heures supplémentaires années (selon le ratio 1HSA = 36 HSE), qui constituent les deux versants de la dotation horaire globale (DHG) notifiée à chaque établissement. Les organisations syndicales de chefs d'établissements rencontrés par votre rapporteur spécial lui ont indiqué que la transparence de la procédure de versement de la dotation horaire globale par les rectorats avait été améliorée depuis une vingtaine d'années, certaines académies allant même jusqu'à indiquer aux établissements ses modalités de calcul.

Après avoir pris connaissance de la dotation horaire globale qui lui sera allouée, le chef d'établissement réunit le conseil pédagogique afin de définir différentes orientations (groupes à effectif réduit, groupes de compétence, accompagnement personnalisé, etc.). Il prépare un projet de tableau de répartition des moyens par discipline (TRM) qui doit tenir compte des grilles horaires, des priorités définies dans le projet d'établissement et le contrat d'objectifs, des statuts des enseignants et des prévisions d'effectifs par niveau, série, langue et option.

Le chef d'établissement peut prévoir la transformation d'HSA en HSE pour la réalisation d'activités spécifiques (accompagnement personnalisé, actions éducatives, remplacement, etc.). L'académie de Lyon a demandé aux chefs d'établissement que cette conversion soit effectuée selon le ratio 1HSA=30HSE.

Dans les faits, les marges de manoeuvre sont limitées compte tenu de la rigidité du cadre horaire et des différents paramètres qui doivent être pris en compte (effectifs d'élèves, options, etc.) par les chefs d'établissement.

Ce projet est soumis au conseil pédagogique, puis à la commission permanente et au conseil d'administration.

En cas de rejet par le conseil d'administration, l'article R. 421-9 du code de l'éducation prévoit que « la commission permanente procède à une nouvelle instruction avant qu'une nouvelle proposition soit soumise au vote du conseil d'administration. Le second vote du conseil doit intervenir dans un délai de dix jours suivant son premier vote. En cas de rejet de cette seconde proposition, le chef d'établissement en qualité de représentant de l'État arrête l'emploi des dotations en heures ».

Conseil pédagogique, commission permanente et conseil d'administration

L'article L. 421-5 du code de l'éducation prévoit l'installation, dans chaque établissement public local d'éducation, d'un conseil pédagogique. Présidé par le chef d'établissement, il « réunit au moins un professeur principal de chaque niveau d'enseignement, au moins un professeur par champ disciplinaire, un conseiller principal d'éducation et, le cas échéant, le chef de travaux. Il a pour mission de favoriser la concertation entre les professeurs, notamment pour coordonner les enseignements, la notation et l'évaluation des activités scolaires. Il prépare la partie pédagogique du projet d'établissement ». Aux termes de l'article R. 421-41-3 du code de l'éducation, le conseil pédagogique est notamment consulté sur la coordination des enseignements, l'organisation des enseignements en groupes de compétences, les dispositifs d'aide et de soutien aux élèves, la coordination relative à la notation et à l'évaluation des activités scolaires. En liaison avec les équipes pédagogiques, il prépare la partie pédagogique du projet d'établissement, en vue de son adoption par le conseil d'administration. Il peut en outre être saisi, pour avis, de toute question d'ordre pédagogique par le chef d'établissement, le conseil d'administration ou la commission permanente.

Composé pour un tiers d'élus locaux, des représentants de l'administration et de personnalités qualifiés, pour un tiers de représentants des personnels et pour un tiers de représentants des usages, le conseil d'administration règle, aux termes de l'article L. 421-4 du code de l'éducation, par ses délibérations les affaires de l'établissement. Ses compétences, fixées aux articles L. 421-4 et R. 421-20 à R. 421-24 du code de l'éducation, peuvent être décisionnelles (adoption du projet d'établissement, du budget et du compte financier de l'établissement, du règlement intérieur, etc.) ou consultatives (création ou suppression de sections, d'options et des formations complémentaires d'initiative locale, choix des manuels scolaires, des logiciels et des outils pédagogiques, etc.). Il peut déléguer certaines de ses attributions à une commission permanente.

Composée du chef d'établissement, de son adjoint, du gestionnaire, d'un représentant de la collectivité territoriale de rattachement, de quatre représentants élus des personnels (dont trois au titre des personnels d'enseignement et d'éducation et un au titre des personnels administratifs, techniques, ouvriers, de service, sociaux et de santé), de trois représentants élus des parents d'élèves dans les collèges et deux dans les lycées, et d'un représentant élu des élèves dans les collèges et deux dans les lycées, la commission permanente instruit les questions soumises à l'examen du conseil d'administration. Elle peut recevoir délégation du conseil d'administration pour exercer certaines de ses compétences.

Après présentation devant ces différentes instances, le tableau de répartition des moyens est transmis au rectorat à la fin du mois de février ou au début du mois de mars et peut donner lieu à des ajustements.

Procédure de prévision et de répartition des moyens d'enseignement

Source : commission des finances du Sénat

2. Un système de dotation horaire globale à l'origine de rigidités

Certains enseignants rencontrés par votre rapporteur spécial lui ont indiqué que le système actuel de dotation horaire globale, se répartissant entre heures postes et heures supplémentaires, était excessivement rigide et pouvait conduire à ce qu'il soit demandé à des enseignants d'effectuer des HSA alors que, dans le même temps, certains de leurs collègues pouvaient être amenés à effectuer leur service sur plusieurs établissements, faute d'un nombre d'heures postes suffisant.

Cette rigidité tient également aux contraintes liées à la répartition des élèves par classe.

Exemple de rigidités liées à la mise en oeuvre de la dotation horaire globale

Un établissement compte 32 classes. À raison de trois heures d'histoire-géographie par semaine, 96 heures d'enseignement sont nécessaires.

L'établissement dispose de cinq enseignants certifiés, soit 90 heures postes, permettant la prise en charge de trente classes.

Dans cet exemple, deux classes se retrouvent sans enseignant. Si le chef d'établissement dispose d'une enveloppe d'heures supplémentaires année suffisante, il peut proposer à l'un de ses enseignants de prendre en charge une classe (soit 3 HSA).

Le chef d'établissement ne peut cependant pas imposer plus d'une HSA par enseignant. Si aucun des quatre enseignants ne souhaite prendre en charge la classe restante et dans la mesure où il n'est pas possible qu'une même discipline soit enseignée à une même classe par deux enseignants différents, il devra être fait appel à un enseignant supplémentaire, qui devra effectuer son service sur plusieurs établissements, voire à un enseignant contractuel.

3. Des difficultés de gestion liées au principe d'annualité budgétaire et aux écarts entre plafonds d'heures en euros et en volume
a) La difficile articulation entre principe d'annualité budgétaire et calendrier scolaire

En vertu du principe d'annualité budgétaire, les moyens alloués aux académies et aux établissements ne sont valables qu'au titre de l'année civile concernée. Les moyens d'enseignement de l'année n ne sont connus qu'en cours d'année scolaire, qui s'étend du mois de septembre de l'année n-1 au mois d'août de l'année n.

Or, comme l'ont rappelé certaines personnes entendues par votre rapporteur spécial, il existe un effet « cliquet », les moyens attribués en début d'année scolaire ne pouvant pas être significativement modifiés en cours d'année.

En d'autres termes, les moyens alloués au titre de l'année civile n répondent, en principe, aux besoins prévus par les établissements pour les quatre derniers mois de l'année civile n mais ils continueront à produire leurs effets sur les huit premiers mois de l'année civile n+1.

b) Des plafonds d'heures supplémentaires en euros et en volume pouvant être divergents

Les heures supplémentaires font l'objet d'un double plafonnement en volume et en euros. Or il a été rappelé à votre rapporteur spécial que la traduction en euros du volume des heures supplémentaires notifié pouvait être supérieure au plafond en euros.

Cet écart peut notamment tenir aux différences de rémunération des heures supplémentaires liées au corps et au grade de chaque enseignant.

Les services du rectorat ont indiqué qu'ils pouvaient être conduits à diminuer le volume des heures supplémentaires afin de maintenir la dépense en-deçà du plafond exprimé en euros.

4. Un suivi des heures supplémentaires aux niveaux des établissements et académique globalement satisfaisant

Le suivi des HSA et des HSE intervient à trois niveaux : établissement, académie et comptable.

Modalités de gestion des HSA

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Modalités de gestion des HSE

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Les systèmes d'information utilisés par les établissements et les rectorats permettent un suivi automatisé de la consommation des enveloppes allouées. Ainsi, en cas de dépassement des plafonds qui leur ont été alloués, les chefs d'établissement ne peuvent plus saisir de nouvelles heures supplémentaires.

Si les systèmes d'information utilisés sont anciens, ils demeurent pleinement opérationnels et permettent de traiter l'ensemble des éléments de paye et d'assurer une traçabilité satisfaisante des heures effectuées.

Au niveau académique, des contrôles de cohérence sont réalisés dans le cadre du contrôle interne comptable.