B. EXPLOITER LA PLUS-VALUE EUROPÉENNE POUR LUTTER CONTRE LE TERRORISME ET RENFORCER LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE
Les citoyens européens attendent évidemment de l'Union qu'elle les protège mieux face à la menace terroriste. C'est même désormais l'une de leurs premières attentes. Il est désormais indispensable d'avancer vers une «Union européenne de la sécurité ».
1. Renforcer l'action de l'Union européenne dans la lutte contre le terrorisme
Le chemin reste long à parcourir : en matière de sécurité intérieure, les États membres assurent en l'état actuel environ 90 % de cette compétence partagée et en sont les premiers responsables 2 ( * ) .
Les efforts devraient désormais porter sur les priorités suivantes :
- il paraît nécessaire de créer un cadre juridique adapté sur le chiffrement permettant de lutter plus efficacement contre l'utilisation d'Internet à des fins terroristes et d'éviter que les opérateurs Internet puissent se soustraire aux demandes des États dans le cadre d'enquêtes pénales ;
- il faut améliorer l'alimentation et l'utilisation des bases de données européennes et assurer leur interopérabilité . Il convient également d'assurer un accès aisé des services répressifs à l'ensemble des fichiers.
Concernant spécifiquement le système d'information Schengen (SIS II), on pourrait y introduire les données biométriques (photographies et empreintes génétiques) afin de faciliter et de fiabiliser l'identification des personnes recherchées ;
- il est aussi urgent de développer une interopérabilité entre les différentes bases de données européennes existantes (SIS II, VIS, Eurodac) et futures (SES, ETIAS) et avec un point d'entrée unique permettant d'interroger simultanément l'ensemble des fichiers. Ces avancées supposent que les États membres adoptent des méthodes et des règles communes dans la confection de leurs fichiers ;
- s'agissant enfin du PNR européen (le fichier des données passagers), définitivement adopté en 2016 après des années de négociations, relevons surtout qu'à ce jour, seul un pays, le Royaume-Uni, dispose d'un PNR national finalisé et que trois autres pays européens - dont la France - seulement sont en passe de s'en doter. La mise en oeuvre rapide de cet outil indispensable implique donc encore des efforts très importants.
2. Assurer une coopération policière efficace : le rôle d'Europol
La France joue un rôle moteur et exerce une influence non négligeable en ce qui concerne la coopération policière dans l'Union européenne, qu'il s'agisse de l'alimentation en informations du système d'information Schengen ou des organes européens qui sous-tendent cette coopération, à savoir Europol et Eurojust.
Dotée, en personnel, d'un effectif de quelque 1 000 personnes, l'agence européenne dispose actuellement de 368 analystes et experts en analyse criminelle auxquels il convient d'ajouter près de 200 officiers de liaison spécialisés en la matière.
Europol, « méga-moteur de recherche », spécialisé dans l'analyse criminelle, s'est adapté continuellement à ses missions.
En 2013, il a mis en place un Centre européen de lutte contre la cybercriminalité, en 2015, un Centre européen de lutte contre le terrorisme (une bonne partie des 90 postes créés en 2017 devrait être dédiée à ce centre), et en 2016, un Centre européen pour la lutte contre le trafic des migrants dans le cadre d'une stratégie pluriannuelle 2016-2020.
Europol n'a pas vocation à devenir un FBI européen. C'est-à-dire qu'il n'est pas habilité à arrêter des suspects ou à intervenir sans l'approbation des autorités nationales des États membres. L'agence est avant tout un service de soutien.
La priorité aujourd'hui, c'est l'interopérabilité des fichiers : le fichier Europol et les fichiers nationaux de police des États membres.
En décembre 2015, une feuille de route comportant une cinquantaine de mesures a prévu de la renforcer. Mais le problème n'est pas toujours simple et les difficultés techniques restent nombreuses, les fichiers de police de chaque État membre étant « bâtis » différemment. Le projet QUEST (Querting Europol Systems) se propose de donner aux utilisateurs un accès simplifié aux données d'Europol et aux bases nationales.
Le responsable de la coopération policière européenne à la Direction centrale de la police judiciaire a reconnu, devant votre groupe de suivi, qu'il importait encore d'améliorer l'accès des services répressifs nationaux aux différents fichiers existants en Europe.
3. Promouvoir la coopération judiciaire : conforter Eurojust et créer un parquet européen
Le succès de la coopération judiciaire dans l'Union européenne témoigne des possibles voies de réussite d'une refondation de l'Europe.
C'est dans le domaine de l'entraide judiciaire internationale que le droit européen, intégré dans les législations nationales a et continue d'apporter une incontestable valeur ajoutée au niveau de l'efficacité de la lutte globale contre la criminalité grave et le terrorisme.
a) Eurojust
La forme la plus aboutie en matière de coopération judiciaire européenne - le symbole d'une « Europe efficace » -, c'est à l'évidence l' unité Eurojust créée par la décision du Conseil du 28 février 2002 afin de renforcer la lutte commune contre les formes graves de criminalité. Cet instrument est un organe de l'Union européenne doté de la personnalité juridique, qui agit en tant que collège ou par l'intermédiaire du membre national.
L'unité est chargée de promouvoir et d'améliorer la coordination et la coopération entre les autorités compétentes des États membres dans toutes les enquêtes et poursuites relevant de sa compétence.
L'unité de coopération judiciaire pénale Eurojust est composée de 28 bureaux nationaux qui échangent des informations opérationnelles et des demandes d'entraide en temps réel.
En 2015, les bureaux nationaux ont organisé, au sein d'Eurojust, 274 réunions de coordination.
Deux équipes communes d'enquête ont été mises en place dans les affaires de terrorisme en 2015-2016, Europol et Eurojust étant membres à part entière de l'équipe commune constituée dans le dossier des attentats du 13 novembre 2015.
L'obligation d'informer Eurojust en la matière est prévue par l'article 13 de la décision européenne précitée relative à Eurojust et en France par l'article 695-8-2 du code de procédure pénale. Elle est néanmoins soumise à des conditions relativement restrictives qui sont le fruit d'un compromis politique obtenu en 2008 dans un contexte où tant l'Allemagne que le Royaume-Uni affichaient leur opposition à toute transmission d'informations à Eurojust en invoquant un risque de doublon avec Europol.
La très grande majorité des 54 000 données actuellement présentes dans le fichier d'Eurojust sont issues des dossiers d'entraide judiciaire ouverts par les bureaux nationaux qui les enregistrent systématiquement dans l'unité centrale.
Eurojust n'a aujourd'hui ni les moyens ni la base réglementaire qui lui permettrait de gérer un véritable « bureau d'ordre européen » dans lequel seraient enregistrées toutes les procédures judiciaires ouvertes dans les États membres, notamment en matière de terrorisme et de crime organisé.
Pourtant, la création d'un bureau d'ordre européen au sein d'Eurojust pourrait présenter un grand intérêt opérationnel au niveau européen en permettant des recoupements entre des procédures judiciaires ouvertes dans différents États membres, qui n'avaient a priori aucun lien entre elles.
La mise en place de ce bureau d'ordre européen nécessiterait une modification importante de la base réglementaire de l'unité de coopération judiciaire. Certains États membres, plutôt réticents par rapport à Eurojust, pourraient à nouveau afficher leur scepticisme.
b) Le parquet européen
Plusieurs parlements nationaux (dont le Sénat) sont parvenus à orienter le débat autour d'un parquet européen de forme collégiale s'appuyant sur des délégués nationaux dans chaque État membre. Ce fut un progrès.
Au cours du trilogue, certains États membres (Royaume-Uni, Irlande, Danemark, Suède et maintenant Pays-Bas) ont manifesté une opposition résolue au principe même de l'institution. D'autres (Italie) ont paru regretter la version initiale de la Commission tandis que des pays comme la France, l'Allemagne, l'Espagne ou la Belgique ont approuvé le principe de cette institution tout en demandant des précisions (pour l'Allemagne, par exemple, en ce qui concerne les droits de la défense des personnes poursuivies).
Si la discussion se poursuit encore aujourd'hui, c'est parce que le débat a pris un caractère très technique s'agissant notamment de l'intégration ou non de la fraude à la TVA dans le domaine de compétence du parquet européen.
On envisage désormais une « coopération renforcée » (neuf pays minimum) entre les pays favorables au projet pour lutter contre les fraudes financières intercommunautaires. Cette coopération renforcée pourrait être décidée au sommet des chefs d'État et de gouvernement de mars 2017 (avec une mise en route du parquet européen fin 2018 ou début 2019).
Le Sénat appelle de ses voeux, à terme, l'extension de la compétence du futur parquet européen à la criminalité organisée transfrontière, y compris le terrorisme.
Il est clair qu'un tel élargissement ferait sens dans un programme de refondation de l'Europe sur des priorités fondamentales.
La menace terroriste déstabilise la sécurité intérieure de tous les États membres, obligés de recourir à des mesures exceptionnelles telles qu'états d'urgence ou interruptions de la liberté de circulation sur le territoire de l'Union, pourtant acquis fondamental de la construction européenne.
La création d'une véritable « Union européenne de la sécurité » redistribuerait les priorités en contribuant notamment à cette Refondation de l'Europe, aujourd'hui activement souhaitée.
En dépit de sa récente réforme, FRONTEX demeure, par exemple, une agence de moyens alors qu'il conviendrait de transformer l'agence en une vraie police des frontières extérieures de l'Union.
La relance du couple franco-allemand conditionne toutefois dans ce domaine, comme dans d'autres, la mise en place de cette « Union européenne de la sécurité ».
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Recommandations sur l'Europe de la sécurité 1. Renforcer l'action de l'Union européenne dans la lutte contre le terrorisme : - créer un cadre juridique adapté sur le chiffrement permettant de lutter plus efficacement contre l'utilisation d'Internet à des fins terroristes ; - améliorer l'alimentation et l'utilisation des bases de données européennes utiles dans la lutte contre le terrorisme ; - renforcer l'interopérabilité entre les différentes bases de données européennes existantes (SIS II, VIS, Eurodac) et futures (SES, ETIAS) ; - inciter l'ensemble des États membres à se doter d'un PNR national pour assurer la pleine efficacité du PNR européen. 2. Assurer une coopération policière efficace en renforçant le rôle d'Europol : - mieux assurer l'alimentation du système d'information Schengen et des organes européens qui sous-tendent la coopération policière européenne et notamment Europol ; - améliorer l'interopérabilité du fichier Europol et des fichiers nationaux de police des États membres afin de faciliter l'accès des services répressifs nationaux aux différents fichiers existants en Europe. 3. Promouvoir la coopération judiciaire en confortant Eurojust et en créant un parquet européen : - renforcer l'obligation d'informer Eurojust actuellement soumise à des conditions trop restrictives ; - créer au sein d'Eurojust un Bureau d'ordre européen permettant des recoupements entre des procédures judiciaires ouvertes dans différents États membres ; - accélérer la mise en route d'un parquet européen de forme collégiale s'appuyant sur des délégués nationaux dans chaque État membre, le cas échéant dans le cadre d'une coopération renforcée ; - étendre la compétence du futur parquet européen à la criminalité organisée transfrontière et à la lutte contre le terrorisme. |
* 2 Source : audition de M. Gilles de Kerchove, coordinateur de l'Union européenne pour la lutte contre le terrorisme, auditionné par la commission des lois et la commission des affaires européennes du Sénat le 10 février 2016.