C. CONSOLIDER LA RÉPONSE EUROPÉENNE À LA CRISE MIGRATOIRE
Face à la crise migratoire, il y a urgence à rénover la gouvernance de l'espace Schengen et à renforcer la protection des frontières extérieures. La coopération avec les pays tiers devra parallèlement être approfondie. Le système européen d'asile devra être rénové.
1. Rénover la gouvernance de l'espace Schengen
Le flux migratoire exceptionnel enregistré en 2015- plus d'un million d'entrées irrégulières en Europe - et au début de l'année 2016 avait certes une dimension largement conjoncturelle liée au conflit syrien. Cet épisode ne doit cependant pas occulter l'existence d'un phénomène durable de migrations vers l'Europe , lié à plusieurs facteurs : la situation instable que connaissent divers pays à la périphérie de l'Europe (Afghanistan, Corne de l'Afrique), les disparités économiques qui incitent à partir à la recherche de conditions de vie meilleures, la pression démographique croissante, notamment en Afrique ainsi que l'existence de réseaux de passeurs structurés et internationalisés prospérant sur « l'économie des migrations ».
Cette pression migratoire durable et croissante appelle une réponse forte de l'Europe , pour des raisons à la fois politiques, sociales, humanitaires mais aussi sécuritaires, compte tenu du risque d'infiltration par des terroristes.
C'est d'autant plus nécessaire que ces « flux incontrôlés » - pour reprendre les termes de la Déclaration de Bratislava - remettent en cause l'un des acquis les plus concrets et les plus symboliques de la construction européenne, la liberté de circulation à l'intérieur de l'espace Schengen . En effet, depuis un an et demi, ils ont entraîné le rétablissement par un certain nombre d'États membres de contrôles à leurs frontières intérieures.
Par ailleurs, le facteur migratoire a joué un rôle déterminant dans le vote britannique sur le Brexit. L'Europe pourrait succomber à la crise migratoire . Maîtriser la pression migratoire apparaît donc comme un enjeu de premier plan pour la relancer.
2. Renforcer la protection des frontières extérieures de l'Union européenne
Cette crise a permis une avancée significative : l'adoption, dans un délai record - d'un statut rénové de l'agence FRONTEX , créée en 2004 et dont le rôle s'était jusqu'alors limité à un rôle de coordination. Devenue Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, FRONTEX se voit dotée de moyens renforcés et de nouvelles responsabilités, notamment dans le soutien à un État défaillant ou la mise en oeuvre de la politique de retour des migrants en situation irrégulière, qui doivent lui permettre de jouer un rôle plus actif dans la gouvernance des frontières de l'espace Schengen.
Il convient désormais de mettre en oeuvre ce mandat rénové et de tirer parti de toutes les possibilités qu'il offre pour la maîtrise des flux migratoires. Cela suppose notamment que l'agence relève le défi du recrutement et de la formation de profils adaptés dans des délais resserrés. Cela implique également que les États membres se conforment effectivement à leurs obligations dans le cadre de la réserve d'intervention rapide , tout en continuant à assurer la mise à disposition de personnels nationaux ( guest officers ) pour les opérations courantes, dans un contexte où leurs ressources dans ce domaine sont limitées voire sous pression.
De nouvelles avancées seront cependant nécessaires pour doter les gardes-frontières européens déployés sous la bannière de FRONTEX des mêmes attributions et capacités que les gardes-frontières nationaux, particulièrement en ce qui concerne l'accès aux bases de données européennes . L'objectif devant être, à terme, de faire émerger une véritable police européenne des frontières .
Par ailleurs, les contrôles opérés aux frontières extérieures doivent être renforcés : il est nécessaire de procéder à des contrôles approfondis , impliquant la consultation systématique des bases de données policières et la vérification des documents de voyage, aussi bien à l'entrée qu'à la sortie, et tant à l'égard des ressortissants de pays tiers que des ressortissants européens. Une modification en cours de l'article 8.2 du code frontières Schengen devrait le permettre prochainement. Cette mesure de contrôle renforcé n'est en elle-même pas suffisante : elle doit être assortie d'un enregistrement de l'identité des personnes - ressortissants de pays tiers ou de l'UE - qui franchissent les frontières extérieures, afin d'assurer une traçabilité des flux .
S'agissant des ressortissants des pays tiers, c'est précisément l'objet du futur Système entrée-sortie (SES ), qui permettra un suivi en temps réel de la validité des visas de court séjour, en remplacement du système actuel d'apposition de cachets sur les passeports. Ce dispositif vise à remédier au phénomène des « overstayers », c'est-à-dire des migrants qui entrent légalement dans l'UE et y demeurent à l'expiration de leurs visas, constituant une source importante d'immigration clandestine. Il est donc souhaitable d'adopter rapidement ce projet, actuellement en discussion .
Néanmoins, pour que ces « Frontières intelligentes » 3 ( * ) soient efficaces, il faudrait aussi y intégrer l'enregistrement des données des ressortissants européens (dans le cadre du SES ou dans celui du SIS II), ceux-ci représentant aujourd'hui trois quarts des franchissements aux frontières extérieures de l'UE. Or, ce n'est pour l'instant pas prévu.
En complément du Système Entrée-Sortie, il faut souligner l'intérêt du projet de système européen d'information et d'autorisation de voyage (European travel information and autorisation system ou ETIAS ) pour les ressortissants des pays tiers exemptés d'obligation de visas. Il s'agit de soumettre à autorisation préalable l'entrée dans l'espace Schengen d'environ 30 millions de personnes chaque année afin de s'assurer qu'elles ne présentent pas de risque particulier du point de vue migratoire ou sécuritaire. La vérification opérée consisterait à croiser les données personnelles des voyageurs avec celles du SIS II et des fichiers d'Interpol et d'Europol, l'autorisation donnée n'exemptant pas ces personnes de l'obligation de se soumettre aux contrôles aux frontières. Ce projet, sur lequel les discussions viennent de démarrer, devra être lui aussi mené à bien avec célérité , afin d'envisager une mise en fonctionnement au plus tard en 2020.
3. Coopérer davantage avec les pays tiers
Le renforcement des frontières ne peut être la seule réponse à la pression migratoire. Il faut aussi faire en sorte de limiter les départs, en coopérant avec les pays de transit et avec les pays d'origine.
S'agissant des pays de transit , l'accord passé en mars 2016 avec la Turquie, combiné à la fermeture de la route des Balkans, a permis d'endiguer le flux sur la route de Méditerranée orientale , ramenant les arrivées de plusieurs milliers par jour à une cinquantaine aujourd'hui. La coopération semble se poursuivre, malgré un contexte politique difficile. Mais l'accord reste fragile et son application conditionnée au bon vouloir de la Turquie, qui s'en sert pour faire pression sur l'Union européenne.
Par ailleurs, le problème reste entier sur la route de Méditerranée centrale , sur laquelle les arrivées ont progressé de 20 % l'année dernière. En effet, 90 % des quelque 180 000 migrants arrivés en Italie en 2016 venaient de Libye , pays avec lequel il est pour l'heure difficile, compte tenu de la situation dans ce pays, d'envisager de conclure un accord sur le modèle turc , bien que plusieurs pays européens se montrent très désireux d'avancer dans cette direction. En attendant, les dirigeants européens ont décidé au sommet de Malte du 3 février 2017 de renforcer l'aide apportée à la Libye, notamment pour la formation de ses garde-côtes et l'amélioration des conditions de vie des migrants sur son territoire.
Si l'approfondissement de la coopération avec d'autres pays de transit comme l'Égypte peut constituer une piste, il est essentiel d'agir aussi sur les routes migratoires situées en amont , notamment en Afrique subsaharienne en incitant et en aidant les pays source à mieux contrôler leurs frontières et à lutter contre les passeurs, en contribuant à la stabilisation des zones en proie à des conflits et à la prévention des crises et en promouvant le développement économique afin d'offrir des perspectives aux populations susceptibles d'émigrer. À cet égard, l'idée de lier aide au développement et maîtrise des flux migratoires ne doit pas être écartée.
La mise en oeuvre de ces différents axes passe par la conclusion de partenariats étroits avec les pays d'origine . Cette idée n'est pas nouvelle. Elle est au fondement de « l'approche globale des migrations et de la mobilité » qui, depuis 2005, constitue le volet extérieur de la politique migratoire européenne. L'objectif poursuivi est d'obtenir la coopération des pays source dans la gestion des flux migratoires, notamment la signature d'accords de réadmission , en contrepartie d'avantages comme des aides financières et des accords de libéralisation ou de facilitation de visas.
Jusqu'à présent, cette approche n'avait pas produit les résultats escomptés , du fait de la faiblesse des moyens alloués, mais aussi de la réticence des pays d'origine, en particulier africains, pour qui la migration est à la fois un enjeu économique et une question sociale très sensible. En témoignent les difficultés persistantes (pour établir l'identité des personnes à renvoyer, pour obtenir les laissez-passer consulaires) rencontrées par les pays européens dans la mise en oeuvre de leur politique de retour.
Le succès de la démarche conduite par l'Espagne avec plusieurs pays africains montre qu'il est possible d'obtenir des résultats, en mobilisant simultanément plusieurs instruments et leviers (aide au développement, immigration choisie, coopération policière, formation et soutien matériel au contrôle des frontières...).
C'est ce à quoi tendent le processus initié au sommet de la Valette de novembre 2015 et les nouveaux pactes migratoires lancés lors du Conseil européen de juin 2016. À ce jour, des « pactes migratoires » ont signés avec cinq pays prioritaires (Éthiopie, Mali, Niger, Nigéria et Sénégal). Un premier bilan dressé à l'occasion du Conseil européen de décembre 2016 fait état de résultats contrastés, encourageants avec le Niger, plus mitigés avec les autres partenaires.
Il n'en faut pas moins poursuivre et amplifier cette démarche partenariale , en dégageant les moyens suffisants pour permettre le financement d'actions, qui, si l'on veut agir sur les « causes profondes de la migration », ne devront pas porter uniquement sur les aspects sécuritaires et le contrôle des flux, mais viser également à promouvoir le développement économique.
La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) peut également être mobilisée en vue de coopérer avec les pays tiers. Certes, la situation politique instable dans laquelle se trouve la Libye paralyse pour l'instant l'opération Sophia de lutte contre les passeurs en Méditerranée centrale et la mission européenne d'assistance aux frontières en Libye (EUBAM), mais il faut espérer qu'elles puissent prochainement évoluer dans le bon sens.
Il est, par ailleurs, stratégique que soit poursuivie l'action menée au Niger par la mission civile EUCAP Sahel Niger qui aide ce pays par lequel transitent 90 % des migrants originaires d'Afrique de l'Ouest, à renforcer le contrôle de ses frontières et à prévenir les flux irréguliers.
Enfin, FRONTEX a également un rôle à jouer , son nouveau statut lui donnant plus de latitude pour coopérer avec les pays tiers, notamment grâce au déploiement d'officiers de liaison, et à la possibilité qu'elle a désormais de mener des opérations en dehors de l'Union européenne, ce qui pourrait présenter un intérêt avec certains pays des Balkans.
4. Rénover le fonctionnement de l'espace Schengen et du système européen d'asile
Incontestablement, l'objectif doit être le rétablissement de la liberté de circulation au sein de l'espace Schengen . Au-delà du renforcement des frontières extérieures, il importe pour cela que les évaluations conduites par la Commission européenne pays par pays se poursuivent et soient suivies de mesures correctives.
Dans le même temps, il pourrait être utile d'envisager un assouplissement du cadre juridique permettant le rétablissement temporaire des contrôles ciblés aux frontières intérieures , particulièrement en ce qui concerne leur durée , qui ne peut actuellement excéder deux ans. Or, il ne faut pas exclure que le contexte auquel nous faisons face, notamment au plan sécuritaire, s'inscrive dans la durée.
En outre, la gouvernance de l'espace Schengen, aujourd'hui peu visible, mériterait d'être améliorée ; un pilotage stratégique devrait être instauré dans le cadre de réunions spécifiques des ministres de l'intérieur, distinctes de celles du Conseil Justice et Affaires intérieures.
Par ailleurs, la crise migratoire rend nécessaire des adaptations au système d'asile européen .
Elle souligne, tout d'abord, la nécessité d'une harmonisation accrue des systèmes d'asile des États membres pour réduire l'attractivité de certains d'entre eux et le phénomène « d' asylum shopping », qui alimente les mouvements migratoires secondaires au sein de l'UE. De même, elle appelle aussi un traitement plus harmonisé des demandes d'asile , notamment par l'adoption d'une liste commune de pays tiers sûrs.
Elle pose également la question de la mise en oeuvre du principe de responsabilité du pays de première entrée pour l'examen des demandes d'asile , qui est au fondement du règlement de Dublin. En effet, les pays situés en première ligne des arrivées (Italie, Grèce) réclament un partage plus équitable de cette charge. S i la responsabilité des pays de première entrée doit être maintenue dans la mesure où elle est le gage de leur implication dans la gestion des frontières extérieures de l'Union européenne, il n'en apparaît pas moins nécessaire d'introduire dans ce système un mécanisme correcteur permettant une solidarité à l'échelle européenne en cas de pression migratoire exceptionnelle, à l'instar du mécanisme de relocalisation.
Il s'agit d'un sujet difficile, qui se heurte à l'opposition des pays du groupe de Viegrad (Hongrie, Slovaquie, République tchèque et Pologne), réticents à accueillir sur leur territoire des populations d'origine non européenne. C'est pourquoi l'idée d'une « solidarité flexible » permettant à ces pays de participer autrement à l'effort de solidarité, que ce soit par une contribution financière ou par une participation renforcée à la sécurisation des frontières, mérite d'être explorée.
Enfin, la transformation en agence européenne du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) et le renforcement sensible de ses moyens seraient souhaitables pour lui permettre d'assurer pleinement sa mission de soutien opérationnel aux États situés en première ligne.
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Recommandations sur la gestion de la crise migratoire 1. Assurer un contrôle effectif des frontières extérieures - Mettre en oeuvre le mandat rénové de Frontex et exploiter toutes les possibilités qu'il offre pour la maîtrise des flux migratoires, notamment en ce qui concerne le retour dans leur pays d'origine des migrants en situation irrégulière ; - Garantir aux agents déployés par Frontex un accès suffisant aux bases de données européennes ; - Adopter et mettre en oeuvre rapidement le Système Entrée Sortie (SES) et le système européen d'information et d'autorisation de voyage (ETIAS) ; - Prévoir un enregistrement dans une base de données des franchissements des frontières extérieures, y compris par les ressortissants européens. 2. Renforcer la coopération avec les pays d'origine et de transit - Renforcer la coopération policière avec les pays d'origine et de transit, en vue de contrôler l'immigration irrégulière, faciliter les opérations de réadmission et lutter contre les passeurs ; - Contribuer à la stabilisation des zones de conflit et prévenir les crises ; - Encourager le développement économique des pays sources par une aide significative, sans exclure de conditionner l'aide au développement à la maîtrise des flux ; - Pour cela, poursuivre et amplifier la démarche partenariale engagée à travers les pactes migratoires et mobiliser la politique sécurité et de défense commune (PSDC). 3. Rénover le fonctionnement de l'espace Schengen et du système européen d'asile - Réfléchir à un assouplissement éventuel de la durée pendant laquelle les contrôles ciblés aux frontières intérieures peuvent être temporairement rétablis ; - Améliorer la gouvernance politique de l'espace Schengen ; - Harmoniser les systèmes d'asile des Etats membres et le traitement par ceux-ci des demandes d'asile, notamment par l'adoption d'une liste européenne de pays tiers sûrs ; - Introduire dans le règlement de Dublin un mécanisme correcteur permettant une solidarité entre États membres en cas de pression migratoire exceptionnelle, sans mettre en cause le principe de la responsabilité du pays de première entrée. |
* 3 Du nom européen du projet « smart borders ».