D. MIEUX DÉFENDRE LES INTÉRÊTS EUROPÉENS DANS LES NÉGOCIATIONS COMMERCIALES INTERNATIONALES
La transparence des négociations commerciales doit être assurée. C'est la condition même d'une légitimité de la politique commerciale. L'Union européenne doit en outre mener une politique commerciale offensive qui est le complément nécessaire de sa puissance économique.
1. Assurer une réelle transparence des négociations commerciales
Face au blocage des négociations commerciales multilatérales à l'OMC, la Commission européenne a engagé et conclu plusieurs accords bilatéraux de libre-échange dits de « nouvelle génération ».
Au-delà des simples réductions tarifaires ou non tarifaires, ces accords intègrent des dispositions sur la coopération règlementaire et des chapitres dédiés au développement durable, droits sociaux ou environnementaux notamment.
Ces accords font l'objet de contestations croissantes , du fait même de cette ambition. Mettant en jeu des modes de vie, des « cultures », des préférences collectives, ils génèrent des oppositions et des inquiétudes fortes au sein de l'opinion. Compétence exclusive de la Commission européenne, la politique commerciale apparaît comme réduisant les rôles des États membres et singulièrement des parlements nationaux.
Si les échanges commerciaux ont été et doivent rester source de croissance et d'emplois, des conditions politiques nouvelles s'imposent désormais pour répondre aux inquiétudes souvent légitimes qui se font jour : ils imposent une transparence accrue et une position européenne plus tournée vers la défense de ses intérêts propres, dans un cadre de réciprocité et d'affirmation d'une Europe-puissance.
2. La transparence, indispensable à la légitimité d'une politique commerciale
Les nouveaux accords de commerce conditionnent nos modes de vie et nos préférences collectives . C'est cette dimension même, quasi-culturelle, qui suscite inquiétudes et suspicions.
Pour y remédier, une communication et une pédagogie sont indispensables et une transparence sincère et loyale s'impose. Une transparence tournée particulièrement vers les parlements nationaux. Leur rôle ne doit plus se limiter à donner leur aval, en fin de course, à des textes bouclés loin d'eux.
La politique commerciale de l'Union doit faire l'objet de débats réguliers dans les parlements nationaux. Ces débats parlementaires doivent se tenir le plus en amont possible, par exemple avant l'adoption en Conseil du mandat de négociation confié à la Commission pour le lancement d'un accord de libre-échange.
Ce serait l'occasion pour le gouvernement de dire à sa représentation nationale ce qu'il entend retirer du futur accord, mais aussi les lignes rouges qu'il n'acceptera pas de voir dépassées sur tel ou tel secteur. À lui d'expliquer les enjeux, les bénéfices attendus, les risques possibles qu'il conviendra de prévenir dans le cours de la négociation.
La transparence doit aussi s'exercer au cours de la négociation . Les parlementaires français peuvent se rendre au SGAE pour consulter les documents, plus ou moins confidentiels, faisant le point sur les sessions successives de négociation. Mais que de tels documents ne soient disponibles qu'en anglais n'est pas acceptable. C'est une manière de perpétuer une forme d'opacité, en violation d'ailleurs d'une règle inscrite dans les traités européens.
Deux autres démarches s'imposent désormais : d'abord la réalisation, et la diffusion aussi large et anticipée que possible d'études d'impact préalables , tant à l'engagement de négociations qu'à la mise en oeuvre provisoire des accords conclus.
De même, une politique systématique de suivi de la mise en oeuvre des accords, après une certaine durée d'application, est nécessaire. Elle est aujourd'hui négligée, surtout quant au suivi des dispositions sur le développement durable sur les exigences sociales et environnementales.
Transparence enfin sur ce qui, dans un accord de commerce, relève des compétences exclusives de la Commission ou des compétences partagées . Il faut d'urgence une clarification durable sur ce point. Le flou qui a longtemps entouré le CETA à cet égard - accord mixte ou non - a pesé très négativement dans le débat.
Il serait aussi parfaitement légitime que le ou la commissaire en charge du commerce soit régulièrement entendu(e) par les représentants des parlements nationaux, en particulier dans le cadre de la Conférence des Organismes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC).
Dans un contexte de suspicion généralisée à l'égard du développement des échanges commerciaux, la transparence va main dans la main avec la démocratie elle-même. Une libéralisation commerciale équilibrée n'a rien à cacher.
3. Une politique commerciale offensive, complément nécessaire de la puissance économique de l'Union
Une démarche offensive de l'Union s'impose désormais pour que, de puissance économique, elle sache aussi s'affirmer comme une puissance commerciale, centrée sur la défense de ses intérêts. Cette démarche pourrait comporter trois volets.
- En premier lieu, l'Union doit faire pleinement usage des outils de défense commerciale.
Confrontée au dumping et à des subventions étatiques généralisées , qui ont pour effet de fausser les prix des produits de certains pays exportateurs - singulièrement la Chine -, au détriment des industriels européens et de l'emploi, l'Union européenne dispose d'un arsenal adapté , conforme aux règles de l'OMC. Pour autant, jusqu'à présent, l'Union européenne en a toujours fait un usage restrictif . Cette retenue systématique doit évoluer.
L'Union devra notamment modifier le mode de calcul des pratiques de dumping d'entreprises chinoises, car la Chine ne saurait être considérée comme une « économie de marché » justifiant de recalculer, à la baisse, les capacités de défense tarifaire de l'Union européenne.
De façon générale, la Commission européenne a décidé de modifier une politique jusqu'alors par trop bienveillante à l'égard des économies coutumières de ces pratiques commerciales déloyales.
La « règle du droit moindre », jusqu'alors en vigueur, doit être abandonnée, au profit d'une souplesse accrue.
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La règle du droit moindre Pour justifier une mesure antidumping, il faut pouvoir prouver la réalité de cette pratique et la causalité entre ce dumping et le préjudice subi par l'industrie. Le droit antidumping établi correspond alors soit à la marge du dumping lui-même, soit au niveau nécessaire pour éliminer le préjudice, si celui-ci est plus faible. C'est cette règle de droit moindre qui a toujours été privilégiée par la Commission. Par exemple, face au dumping sur certains produits sidérurgiques chinois, le droit antidumping moyen était dans l'Union de 21 % en application de la règle du droit moindre, alors qu'aux États-Unis, pour le même produit venant du même pays, il était de 261,5 %. |
Enfin, les accords de libre-échange comportent tous, conformément aux règles de l'OMC, des mécanismes de stabilisation ou des clauses de sauvegarde , en cas de déséquilibre durable et important des importations de biens des pays partenaires. Le cas de la banane, dans le cas des accords passés entre l'Union et des pays d'Amérique latine, a démontré une inertie coupable de la Commission à mettre en oeuvre ces outils.
- En deuxième lieu, l'Union doit par ailleurs travailler à une réciprocité équilibrée dans l'accès aux marchés publics.
Ce fut l'un des points de blocage principaux dans le cadre du PTCI avec les États-Unis. Ce le sera surement aussi avec le Japon. L'accord signé avec le Canada sur ce point a été l'occasion d'une relative satisfaction, le degré d'ouverture étant passé de 10 à 30 %.
La situation sur ce sujet est assez parlante : 82 % des marchés publics européens sont ouverts aux entreprises des pays tiers, quand cette proportion n'est que de 32 % aux États-Unis et de 28 % au Japon. Compte tenu de l'importance de l'enjeu économique pour les entreprises européennes et, en particulier, les PME françaises, il est clair que l'Union doit modifier cette démarche d'une ouverture sans contreparties .
La Commission européenne, en 2012, avait préparé un dispositif de réciprocité forcée, prévoyant deux options : la possibilité offerte aux adjudicateurs publics de différencier les fournisseurs extérieurs selon le degré d'ouverture de leurs pays aux offres européennes ; la possibilité pour la Commission de fermer partiellement le marché européen aux soumissionnaires d'un pays tiers où les entreprises européennes sont systématiquement exclues.
Les divergences d'approche entre États membres n'ont pas permis d'aboutir à ce jour à l'adoption d'un texte consensuel. Comme pour les outils de lutte contre les pratiques commerciales déloyales, une telle détermination s'impose désormais.
- En troisième lieu, l'Union doit agir pour bloquer les effets extraterritoriaux que les États-Unis donnent à leur législation nationale.
Les entreprises européennes sont aujourd'hui exposées à une multiplicité de règles américaines de portée extraterritoriale , applicables dès lors qu'il existe un lien même ténu avec les États-Unis, par exemple du fait de l'utilisation du système financier ou monétaire américain, difficilement contournable.
Après BNP-Paribas, qui a dû acquitter près de 9 milliards de dollars de pénalités du fait de contrats avec des pays sous embargo américain, et Alstom, qui a dû débourser 770 millions d'euros en application de la législation américaine anticorruption, c'est la Deutsche Bank qui est actuellement menacée d'une pénalité qui pourrait atteindre 14 milliards de dollars pour son rôle dans la crise des subprimes . S'il était avéré, ce montant ferait courir un risque de déstabilisation à l'ensemble du système financier européen.
Par ailleurs, la reprise des relations avec l'Iran est bloquée, malgré l'accord sur le nucléaire du 14 juillet 2015, en raison du maintien par les États-Unis de sanctions bilatérales, dont aucune entreprise même non-américaine ne peut faire abstraction.
La mission d'information de l'Assemblée nationale sur l'extraterritorialité de la législation américaine 4 ( * ) a évalué à 20 milliards de dollars le montant des pénalités récemment versées par des entreprises européennes aux administrations américaines, aux motifs de corruption internationale ou de violation des sanctions économiques décidées par les États-Unis.
Or l'Histoire montre que les Européens peuvent s'opposer aux Américain s ; c'est moins une question de droit que de rapport de force. L'Europe a fait reculer les États-Unis, après l'adoption en 1996 par le Congrès de lois qui sanctionnaient les entreprises non-américaines qui auraient certaines activités économiques à Cuba, en Libye et en Iran. Il existe un projet d'actualisation du règlement européen de blocage en date de 1996 5 ( * ) . Cette actualisation doit être relancée.
En outre, l'Europe doit mettre en oeuvre ses propres dispositifs et donner une visibilité politique et institutionnelle à l'application des sanctions économiques qu'elle décide en identifiant, au sein de la Commission, un interlocuteur spécifiquement en charge de cette démarche.
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Recommandations pour une politique commerciale offensive 1. Assurer une réelle transparence dans les préparations, les négociations et le suivi des accords commerciaux - Poursuivre et systématiser les actions de communication et d'information engagées par la nouvelle Commission européenne ; publication des mandats de négociations. - Pérenniser les outils de transparence mis en place par le Gouvernement à l'occasion de la négociation sur le PTCI : le comité de suivi stratégique. - Intégrer systématiquement les parlements nationaux aux différentes étapes des principaux accords de Libre-échange :
- Clarifier durablement et en amont les critères de mixité des accords commerciaux. - Systématiser la réalisation et la communication des études d'impact préalables au lancement d'une négociation. - Systématiser la réalisation et la communication des études sur le suivi et la mise en oeuvre des accords en vigueur, en particulier sur les dispositions concernant le développement durable. 2. Mettre résolument en oeuvre une démarche de défense commerciale robuste, promouvant les intérêts de l'Union et tenant compte de la réciprocité de ses partenaires - Mettre en application les différents instruments de défense commerciale dont dispose l'Union européenne pour lutter contre les mesures de concurrence déloyales : dumping, économies subventionnées, cf. Chine ; - Appliquer plus rigoureusement les mécanismes de stabilisation et les clauses de sauvegarde contenus dans les accords ; - Exiger des partenaires commerciaux de l'Union européenne la réciprocité en matière d'accès aux marchés publics ; à défaut, recourir par voie de règlement européen à des mesures d'exclusions d'appels d'offres publics d'entreprises de pays tiers n'accordant pas la réciprocité ; - Un vrai partenariat ne peut s'accommoder de l'application extraterritoriale de la législation d'un État partenaire. Le procédé est contraire au droit international :
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* 4 Rapport n° 4082 (5 octobre 2016) de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur l'extraterritorialité de la législation américaine (M. Pierre Lellouche, président, et Mme Karine Berger, rapporteure).
* 5 Règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 « portant protection contre les effets de l'application extraterritoriale d'une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant ».