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Infrastructures routières et autoroutières: un réseau en danger

8 mars 2017 : Infrastructures routières et autoroutières: un réseau en danger ( rapport d'information )

II. LES PLANS AUTOROUTIERS

A. LE PLAN DE RELANCE AUTOROUTIER DE 2015

Le plan de relance autoroutier de 2015 a été conclu dans un contexte de remise en cause des relations entre l'État et les sociétés d'autoroutes, jugées déséquilibrées. Outre les critiques déjà évoquées de la Cour des comptes dans son rapport de juillet 2013, l'Autorité de la concurrence avait remis, en septembre 2014, un avis pointant la rentabilité « exceptionnelle » des sociétés dites « historiques », qualifiée de rente.

Des groupes de travail avaient alors été mis en place dans chaque assemblée parlementaire, ainsi que par le Gouvernement.

Au Sénat, ce groupe a été constitué à l'initiative de votre commission, et coprésidé par Jean-Jacques Filleul et Louis-Jean de Nicolaÿ. Il a préconisé, en premier lieu, un renforcement de la transparence et de la régulation du secteur, par une amélioration de la communication des données des sociétés d'autoroutes, une extension des compétences de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires au secteur autoroutier, un meilleur suivi des aspects financiers des contrats de concession et un accroissement du contrôle des marchés passés par ces sociétés. Il a également recommandé de « changer de modèle » pour les plans de relance autoroutiers, soit en mettant fin à cette pratique, soit en les négociant mieux, pour rééquilibrer les relations entre l'État et les sociétés concessionnaires. Enfin, il suggérait d'« avancer sur le chemin d'une reprise en main par l'État des concessions autoroutières » de façon progressive, si les circonstances le justifiaient, plutôt que d'envisager la piste d'un rachat généralisé des concessions évoquée par certains car trop coûteuse.

L'ensemble des travaux menés par le Parlement et le Gouvernement ont abouti, d'une part, à un renforcement du dispositif législatif de contrôle des sociétés d'autoroutes, dans la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, d'autre part, à la signature d'un protocole d'accord avec les sociétés d'autoroutes prévoyant un plan de relance autoroutier, le 9 avril 2015. Jean-Yves Roux a détaillé le contenu de cet accord dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2016 consacré aux transports routiers, à partir des réponses du ministère.

Le protocole d'accord du 9 avril 2015

Après plusieurs mois de négociations, le Gouvernement a conclu le 9 avril 2015 un protocole d'accord avec les sociétés d'autoroutes historiques. Cet accord remplit trois objectifs :

- rééquilibrer les contrats de concession dans l'intérêt des usagers et de l'État ;

- dégager des ressources nouvelles pour le financement des infrastructures de transport ;

- contribuer à la relance de l'activité économique et à la création d'emploi dans le secteur des travaux publics, par la conclusion d'un plan de relance d'un montant de 3,27 milliards d'euros.

Ce plan de relance autoroutier doit permettre la réalisation des opérations suivantes :

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer.

Les premiers travaux ont débuté fin 2015, pour une mise en service des ouvrages s'échelonnant entre 2018 et 2024.

En contrepartie de ces travaux, les contrats ont été allongés de la manière suivante :

Les avenants aux contrats de concession qui traduisent ce plan de relance comportent également les dispositions suivantes, qui vont dans le sens d'un rééquilibrage des contrats de concession :

- la restitution systématique de l'avantage financier éventuel résultant d'un décalage dans le temps des travaux ;

- un mécanisme de modulation des évolutions tarifaires en cas de dépassement d'une chronique de chiffres d'affaires contractuelle, destiné à éviter toute surcompensation des investissements réalisés dans le cadre du plan de relance autoroutier ;

- un mécanisme de réduction de la durée de la concession en cas de dépassement d'un seuil contractuellement défini, afin de plafonner la rentabilité des concessions.

Ils prévoient également un renforcement de la visibilité et de la stabilité des relations entre l'État et les sociétés d'autoroutes sur le plan fiscal et des dispositions tarifaires, notamment la compensation de la hausse de la redevance domaniale intervenue en 2013.

En ce qui concerne la participation des sociétés d'autoroutes au financement des infrastructures de transport, les sociétés d'autoroutes historiques se sont engagées à verser chaque année à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), pendant 20 ans, une contribution volontaire de 60 millions d'euros, indexée sur l'inflation, non répercutée sur les péages, soit un total d'environ 1 milliard d'euros sur la durée des concessions. Ce versement a été porté à 100 millions d'euros les trois premières années de mise en place du dispositif, pour accélérer le versement de cette somme.

Les sociétés se sont aussi engagées à verser collectivement 200 millions d'euros pour la constitution d'un fonds d'investissement durable, fonctionnant sur un modèle similaire au fonds européen pour les instruments stratégiques, dit « plan Juncker ».

Le protocole prévoit également que les concessionnaires mettent en place des mesures commerciales pour les jeunes, le covoiturage et les voitures écologiques d'ici fin 2015. Ils se sont enfin engagés à définir des mesures d'accompagnement de la circulation et de l'accueil des autocars sur leurs réseaux pour prendre en compte la libéralisation de ce mode de transport autorisée par la loi « Macron ».

À cette occasion, les sociétés d'autoroutes s'étaient également engagées à ce que 55 % des travaux issus de ce plan de relance soient réalisés par des PME et PMI non liées aux groupes autoroutiers.

Le Gouvernement a estimé à que ce plan permettrait la création de près de 10 000 emplois directs et indirects sur la durée des travaux.

Lorsque le protocole d'accord a été signé en avril 2015, votre Président avait écrit au Premier ministre pour en obtenir une version, dans la logique même de la transparence accrue du secteur souhaitée par tous. Ce protocole ne lui a jamais été transmis.

Néanmoins, dans une lettre du 5 mai 2015, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Ségolène Royal, et le ministre de l'Économie, de l'Industrie et du Numérique, Emmanuel Macron, lui avaient exposé le contenu de cet accord tout en refusant de lui communiquer la version originale, au motif que « certains engagements des sociétés concessionnaires reposent sur des chiffrages pour partie couverts par le secret des affaires ; par ailleurs ces engagements devront être précisés sous forme d'avenants aux contrats de concession et seront rendus publics ultérieurement. »

Votre Président estime ces arguments peu convaincants. D'une part, les chiffrages concernés auraient pu être masqués, d'autre part, les avenants aux contrats de concession, effectivement rendus publics, ne rendent pas compte de l'ensemble de l'accord conclu avec les sociétés d'autoroutes. Par exemple, ils n'indiquent pas leur participation au financement de l'Afitf ou au fonds d'investissement durable.

En septembre 2016, le Gouvernement a d'ailleurs été contraint par le tribunal administratif de Paris de communiquer cet accord à une personne qui en avait fait la demande. L'État a fait appel de cette décision devant le Conseil d'État.