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Sur l'avenir de la politique agricole commune

20 juillet 2017 : sur l'avenir de la politique agricole commune ( rapport d'information )

N° 672

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 juillet 2017

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) et de la commission des affaires économiques (2) par le groupe de suivi sur la politique agricole commune (3) sur la PAC : traverser le cap dangereux de 2020

Par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Émorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires, MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, M. Claude Haut, Mmes Sophie Joissains, Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard, Alain Vasselle.

(2) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Pierre Cuypers, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, M. Yves Rome, Mme Laurence Rossignol, M. Henri Tandonnet.

(3) Ce groupe de suivi est composé de : MM. Jean Bizet et Jean Claude Lenoir, co-présidents, MM. Henri Cabanel, Gérard César, Pierre Cuypers, Mme Frédérique Espagnac, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, MM. Claude Haut, Claude Kern, Joël Labbé, Jean-Jacques Lasserre, Franck Montaugé, Mme Sophie Primas, M. Jean-Claude Requier et Mme Patricia Schillinger, membres.

AVANT-PROPOS

Dans son précédent rapport d'information « Redonner du sens à la PAC », publié en novembre 2010, le groupe de suivi de la Politique Agricole Commune (PAC) constitué par nos deux commissions des affaires économiques et des affaires européennes, formulait déjà le constat d'une succession de réformes qui n'a abouti qu'à une insatisfaction permanente.1(*)

Aujourd'hui, force est de constater le bilan ambivalent, pour notre pays, des mesures arrêtées en 2013, pour la période 2014/2020. Certes, le budget de la PAC demeure important et la France continue d'en être le premier bénéficiaire, avec plus de 9 milliards d'euros annuels de crédits européens. Pour autant, le risque d'une « perte de substance » de la politique agricole commune, avancé dans le rapport de 2010, s'est, pour partie, matérialisé, tandis que les montants perçus accusent, au fil du temps, un déclin relatif au bénéfice des nouveaux États membres et des autres politiques de l'Union.

Les réformes successives de 1992, de 1999, de 2003, ainsi que le « bilan de santé » de 2008, ont été prolongés par la réforme de 2014 dans l'objectif de promouvoir une politique agricole « plus juste, plus verte et plus simple », compatible avec les exigences de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Cela s'est traduit par le découplage des aides, la promotion de la logique du marché, ainsi que par l'accroissement des exigences environnementales, au prix d'une « conditionnalité » largement perçue par le monde agricole comme tatillonne et bureaucratique.

L'examen à mi-parcours de la période 2014-2020 fait donc apparaître, comme cela était le cas avant le lancement de la dernière réforme mais beaucoup plus nettement encore, des sources d'inquiétude pour la France : la question de la légitimité de la PAC demeure posée. De plus en plus complexe, cette politique est aussi de moins en moins communautaire, sous l'effet de la flexibilité entre piliers, des cofinancements et de l'absence de consensus entre États membres sur la question - centrale - de la régulation des marchés.

L'économie générale de la PAC semble donc, pour ainsi dire, à « bout de souffle ». Chaque État aide ses agriculteurs comme il le peut, avec toutefois une différence de taille. Certains pays, à commencer par l'Allemagne, les Pays-Bas ou Irlande, ont adopté une stratégie nationale d'ensemble, cohérente et offensive.

Partant de ces constats, le présent rapport a pour objet de dresser un bilan circonstancié de la PAC et de décrire les scénarios envisageables pour l'après-2020.

Ce rapport est le fruit d'un travail de fond, mené de novembre 2016 à juin 2017, d'un déplacement à Bruxelles et de nombreuses auditions à Paris, dont les comptes rendus ont été publiés sur le site Internet du Sénat2(*). Il a également été nourri par les réflexions issues de la rencontre des présidents des commissions des affaires européennes, ou agricoles, de quatre parlements des États membres de l'Union européenne (Irlande, Italie, Pologne et France), qui se sont réunis à Paris, le 11 avril 2017, à l'initiative du président Jean Bizet. Les parlementaires de ces quatre pays ont adopté une déclaration parlementaire commune, intitulée « Refonder la PAC, une priorité stratégique pour l'avenir de l'Union européenne ». Cette déclaration visait à énoncer les principes de base à respecter lors de la prochaine négociation sur la politique agricole commune. Elle figure en annexe au présent rapport.

I. LE BILAN AMBIGU DE LA PAC AUJOURD'HUI : UNE POLITIQUE INDISPENSABLE, MAIS INSATISFAISANTE

A. UN RAPPEL NÉCESSAIRE DES ACQUIS INCONTESTABLES DE LA PAC POUR L'AGRICULTURE FRANÇAISE

1. AU NIVEAU MACROÉCONOMIQUE, UN SOUTIEN BUDGÉTAIRE MASSIF
a) Le « premier pilier » représente presque 8 milliards d'euros en moyenne

Les dernières réformes de la PAC ont été conduites en parallèle avec la négociation du cadre financier pluriannuel (CFP) fixant un plafond annuel des dépenses de l'Union européenne par grandes rubriques.

Ce fut le cas à nouveau pour la période 2014-2020. Au total, la France devrait bénéficier, durant ces sept années, de 62,4 milliards (Mds) d'euros courants (en euros constants valeur 2011). La grande majorité (84 %) de ses transferts financiers proviendra du « premier pilier », qui regroupe les mesures de soutien aux marchés et aux revenus des agriculteurs.

Montants de la PAC pour la France
(en millions d'euros courants)

Année de campagne

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Total

1er pilier

7 586,4

7 553,7

7 521,1

7 488,4

7 462,8

7 437,2

7 437,2

52 486,8

2e pilier

1 404,9

1 408,3

1 411,8

1 415,3

1 418,9

1 422,8

1 427,7

9 909,7

Total

8 991,3

8962,2

8932,9

8 903,7

8 881,7

8 860

8 864,9

62 396,5

Les montants du « premier pilier », exprimés dans le tableau ci-dessus en euros 2011, ont depuis lors fait l'objet d'une actualisation : la France a ainsi effectivement perçu 7 687 millions d'euros en 2014 et 8 130 millions d'euros en 20153(*).

b) L'importance du « second pilier » : une enveloppe de 1,4 milliard d'euros/an, jusqu'ici partiellement consommée

La France devrait également bénéficier de 9,9 Mds d'euros au titre du développement rural sur la période 2014-2020. La gestion de ces crédits est pluriannuelle : ils peuvent être engagés une année et dépensés une autre année.

Depuis le début de la nouvelle programmation financière pluriannuelle, la « consommation » des enveloppes budgétaires consacrées au « second pilier » accuse un net retard : ainsi, notre pays n'a-t-il perçu que 798 millions d'euros en 2014, et 820 millions en 2015 pour le développement rural4(*). S'y ajoutent quelques dizaines de millions d'euros pour la pêche, ainsi que dans le cadre du programme Life (climat et environnement).

Le « second pilier » de la PAC n'a pas été sensiblement modifié par la dernière réforme de la PAC. Tout au plus, le fonds qui lui est dédié (FEADER) doit-il faire l'objet d'une meilleure synergie avec le Fonds de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion et le fonds de la pêche (FEAMP).

Les mesures du second pilier sont désormais classées en 6 priorités, avec une possibilité pour les États membres de les regrouper en sous-programmes thématiques : petites exploitations, jeunes agriculteurs, circuits d'approvisionnement courts, zones de montagne. Ces 6 priorités visent à :

- encourager le transfert des connaissances et l'innovation ;

- améliorer la compétitivité et renforcer la viabilité des exploitations ;

- promouvoir l'organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques dans le secteur de l'agriculture ;

- renforcer les écosystèmes tributaires de l'agriculture et des forêts ;

- promouvoir l'utilisation des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO2 ;

- contribuer à l'inclusion sociale, à la réduction de la pauvreté, ainsi qu'au développement économique dans les zones rurales.

Le « second pilier » comprend, en particulier, des instruments de gestion des risques : l'aide à l'assurance récolte, ou au fonds de mutualisation5(*). On y trouve également le soutien à l'installation des jeunes agriculteurs, l'aide à l'agriculture biologique, et surtout l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN)6(*).

Contrairement à celles du « premier pilier », les mesures du « second » sont cofinancées par les États membres. Le niveau maximum de cofinancement par l'Union européenne s'établit ainsi à 53 % en taux de base, 63 % pour les régions en transition, 75 % pour les mesures en faveur du climat et de l'environnement, et 85 % pour les régions en convergence et les régions ultrapériphériques7(*).

La France a fait le choix d'une programmation régionalisée. Avant le regroupement des 13 régions métropolitaines, en 2015, au total 27 programmes de développement rural régionaux ont été établis en liaison avec les services de la Commission européenne. Certaines mesures ont néanmoins continué à faire l'objet d'un encadrement au niveau national : l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN)8(*), les aides à l'installation, les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC). Pour le reste, les autres dispositions, en particulier les soutiens à l'investissement, sont entièrement mises en oeuvre par les régions.

2. AU NIVEAU MICROÉCONOMIQUE, DES AIDES INDISPENSABLES POUR LA GRANDE MAJORITÉ DES AGRICULTEURS

L'objectif premier de la PAC visait à assurer des revenus équitables et stables aux producteurs. Il apparaît aujourd'hui moins assuré que jamais tant la volatilité des prix est grande. Au surplus, les revenus des agriculteurs européens ne représentent qu'environ 40 % du revenu moyen des personnes actives dans l'Union européenne.

En 2015, le total des concours publics à l'agriculture française s'est élevé à 12,3 milliards d'euros, dont 10,4 milliards pour le soutien des marchés et des revenus agricoles, 1,7 milliard pour le développement rural et 0,1 milliard pour la sécurité sanitaire des végétaux et des animaux.

« En 2014, 91 % des exploitations « moyennes et grandes » perçoivent des subventions, 34.600 € en moyenne (hors aides à l'investissement), soit 23 800 € par actif non salarié (..) les subventions représentent en moyenne 82 % du résultat courant avant impôt. Sans subventions, 61 % des exploitations auraient eu un résultat courant avant impôt négatif en 2014, contre 15 % après prise en compte des subventions. Certains élevages sont particulièrement dépendants des aides : 86 % des élevages de bovins viande et 77 % des élevages d'ovins auraient eu des résultats négatifs en l'absence de subventions. » 9(*)

Depuis 2003, ces aides sont indépendantes - découplées - des productions. Ainsi la PAC qui, jadis, gérait les marchés agricoles, s'est transformée en politique de soutien au revenu agricole, apportant une forme de subvention de fonctionnement aux exploitations agricoles, calculée en fonction de la superficie de celles-ci.

La réforme de la PAC de 2014 a une nouvelle fois profondément remanié l'architecture des paiements du « premier pilier » : l'aide découplée, appelée droit au paiement unique (DPU), a été remplacée, en 2015, par une aide composée de deux parties : le paiement de base, désigné par l'acronyme DPB (droit au paiement de base) et le paiement vert.

Les États membres ont également la faculté d'autoriser des paiements couplés à la production dans l'objectif de soutenir les filières agricoles fragiles ou stratégiques : le montant maximal est de 13 % de l'enveloppe des paiements directs, susceptible d'être porté à 15 %. Ils peuvent également doter plus généreusement les exploitations situées dans des zones soumises à des contraintes naturelles. S'y ajoutent des marges de flexibilité consistant à accorder un montant d'aide supplémentaire aux premiers hectares de chaque exploitation pour soutenir celles de tailles petite et moyenne : la France offre ainsi une « surprime » pour les 52 premiers hectares de chaque exploitation, au titre des paiements redistributifs.


Présentation détaillée de la structure des paiements du « premier pilier »

1. Le régime de paiement de base (RPB)

Le RPB, paiement découplé à la surface, a remplacé le régime de paiement unique (RPU). Il représente 70 % de l'enveloppe nationale. Ce montant est réduit à concurrence des paiements pour les soutiens ciblés. L'année 2015 constitue la référence des terres à prendre en considération.

2. Les soutiens ciblés

À l'exception du soutien aux jeunes agriculteurs, obligatoire, les soutiens ciblés sont optionnels, au choix des États. Ces soutiens ciblés, qui peuvent représenter jusqu'à 60 % de l'enveloppe nationale, sont de cinq types :

- soutien aux jeunes agriculteurs : paiement découplé supplémentaire de 25 % aux jeunes (moins de 40 ans) qui s'installent, pendant une durée de 5 ans. Le coût de la mesure ne peut dépasser 2 % de l'enveloppe nationale ;

- paiement redistributif : au profit des 30 premiers hectares, ou dans la limite de la surface moyenne par État membre (52 hectares en France). La mesure ne peut dépasser 30 % de l'enveloppe nationale ;

- petits agriculteurs : paiement annuel forfaitaire (en lieu et place des autres paiements directs) de 500 à 1 250 euros dans la limite de 10 % de l'enveloppe nationale ;

- soutiens couplés (liés aux productions) : dans la limite de 8 ou 13 % de l'enveloppe nationale (majorés de 2 % pour les cultures de protéines végétales) selon le niveau actuel de couplage (soit, pour la France, 15 %) ;

- zones soumises à des contraintes naturelles ou défavorisées : dans la limite de 5 % de l'enveloppe nationale.

3. Les « paiements verts »

La principale nouveauté de la réforme de la PAC de 2014, pour les paiements directs, se situe à ce niveau. Le verdissement signifie que chaque exploitant reçoit un paiement, par hectare, en contrepartie des services environnementaux rendus. Les paiements verts concernent 30 % de l'enveloppe nationale. La mesure est obligatoire. Le non-respect des exigences entraîne, en fonction de la gravité de l'infraction, jusqu'à la suppression des aides correspondantes (et des sanctions au-delà sur le RPB lui-même).

Les mesures liées au verdissement sont :

- le maintien des prairies permanentes (PP). Il s'agit d'éviter la diminution des surfaces en PP qui sont un réservoir de biodiversité et un puits de carbone. La mesure doit être appréciée au niveau collectif (État ou région) ;

- la diversification des cultures. Un agriculteur doit exploiter au moins deux cultures sur une surface supérieure à 10 hectares et trois cultures sur une surface supérieure à 30 hectares. La culture principale doit occuper respectivement au maximum 75 % ou 95 % des terres arables ;

- l'exigence de mettre en place des surfaces d'intérêt écologique - SIE - d'au moins 5 % des terres arables pour les exploitations de plus de 15 hectares. Les surfaces de prairies permanentes sont exclues du calcul. Concrètement, ces SIE consistent en la mise en place ou le maintien de haies, de bandes tampons le long des cours d'eau, ou encore de cultures dérobées ou de couverts végétaux.

Des « équivalences de verdissement » sont accordées dans certains cas, notamment en cas d'agriculture biologique.

Les paiements directs doivent respecter plusieurs principes :


· La convergence interne au sein d'un même pays : les États membres qui continuaient à allouer des paiements directs sur la base des références historiques, datant parfois de plus de dix ans, doivent évoluer vers des paiements de base plus uniformes à l'hectare, d'ici 2019. Différentes options sont ouvertes : montant national ou régional, montant unique ou convergence graduelle pour ceux qui ont moins de 90 % de la moyenne avec, à terme, un montant minimum de 65 % de la moyenne. Une flexibilité est laissée aux États quant au niveau du plafonnement des aides et au montant maximum par hectare.


· La convergence externe entre les États membres : le niveau moyen des paiements directs à l'hectare sera réduit sur la période de programmation. Les États dont le niveau de paiement direct est inférieur à 90 % de la moyenne de l'UE verront cet écart se réduire d'un tiers. Le niveau minimum est fixé à 196 €/ha (prix courants) d'ici 2020.


· Les critères d'éligibilité : les paiements directs sont réservés aux agriculteurs actifs. Une « liste négative » précise les activités exclues (aéroports, terrains sportifs, etc.), sauf si les entreprises concernées peuvent démontrer qu'elles exercent une activité agricole. Les États membres peuvent compléter la liste.


· Plafonnement et dégressivité s'appliquent à l'aide de base. La dégressivité est obligatoire : - 5 % du paiement de base à partir de 150 000 euros par an par exploitation. Elle est facultative pour les États qui consacrent au moins 5 % de l'enveloppe nationale au paiement redistributif au profit des petites exploitations, ce qui est le cas de la France. Le plafonnement (paiement maximum par exploitation) est optionnel.


· Les règles relatives à la conditionnalité environnementale sont maintenues. Elles concernent l'environnement, la santé animale et les conditions d'exploitation.

En définitive, les aides de la PAC sont absolument indispensables à nos agriculteurs : « Les revenus agricoles sont très dépendants des aides. En France, en moyenne, ces aides dépassent 100 % des revenus des élevages bovin et ovin et plus de 40 % des revenus dans les céréales »10(*). Concrètement, cela signifie que la valeur ajoutée dégagée par les exploitations agricoles, hors aides publiques, peut être négative.

3. LE RÔLE DE LA PAC ET DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LA RECHERCHE ET L'OUVERTURE DES DÉBOUCHÉS EXTÉRIEURS
a) Une vocation exportatrice de l'agriculture européenne

Après la Chine, mais devant les États-Unis, l'Union européenne se situe au second rang des puissances agricoles mondiales11(*) par sa production exprimée en valeur : 405,6 milliards d'euros en 2014 (dont 73,3 milliards pour la seule France, suivie par l'Allemagne avec 51,1 milliards d'euros, l'Italie avec 50,1 milliards d'euros, et l'Espagne avec 42,3 milliards d'euros).

Elle occupe également la première place, tant pour les exportations que pour les importations mondiales de produits (bruts) agricoles et agroalimentaires (transformés), avec un total de, respectivement, 577 et 565 milliards de dollars en 201412(*).

Exportations en valeur

         

milliard de dollars courants

         

Principaux pays exportateurs

2000

2010

2012

2013

2014

États-Unis

54,3

112,4

138,4

142,0

149,3

Brésil

12,8

60,8

77,2

82,1

78,8

Chine

13,6

44,2

56,3

60,0

63,5

Canada

17,6

37,2

46,4

47,1

49,5

Argentine

11,5

33,8

42,4

41,3

37,2

UE à 28

182,0

451,4

525,8

573,8

576,7

dont Pays-Bas

29,1

81,6

94,7

103,2

102,0

Allemagne

22,9

65,7

77,0

83,4

84,8

France

32,4

61,2

70,0

74,7

71,8

Espagne

15,4

37,1

43,7

47,4

49,4

Belgique

16,7

36,1

41,1

46,5

44,3

Importations en valeur

         

milliard de dollars courants

         

Principaux pays importateurs

2000

2010

2012

2013

2014

États-Unis

55,2

92,2

111,4

116,6

127,0

Chine

9,9

59,6

90,7

98,6

105,3

Japon

44,7

64,1

78,9

71,7

68,9

Fédération de Russie

11,5

34,9

38,6

40,7

38,1

UE à 28

219,7

458,2

516,0

555,2

565,2

dont Allemagne

38,8

75,6

86,3

92,3

94,3

Pays-Bas

22,4

49,2

59,9

65,6

68,4

Royaume-Uni

31,3

56,3

60,2

64,4

66,5

France

26,4

51,1

56,0

61,0

60,9

Italie

22,3

44,3

46,7

49,4

50,9

MONDE

499,9

1 141,2

1 389,1

1 449,1

1 493,1

Solde commercial

         

Principaux pays importateurs

2000

2010

2012

2013

2014

États-Unis

-0,9

20,2

27,0

25,4

22,3

Chine

3,7

-15,4

-34,3

-38,7

-41,8

UE à 28

-37,8

-6,7

9,8

18,7

11,6

dont Allemagne

-15,9

-9,9

-9,3

-8,9

-9,6

France

6,0

10,2

14,0

13,7

10,9

Les échanges mondiaux agroalimentaires ont augmenté de 13 % en moyenne annuelle entre 2000 et 2009, avant d'enregistrer une diminution de 10 % en 2009 consécutive à la crise financière de l'automne 2008 et à la « Grande récession » qui a suivi. Depuis lors, la croissance des échanges a repris, mais sur rythme inférieur (9 % par an en moyenne) et moins régulier.

S'agissant cette fois des seules exportations de produits agricoles exprimées en euros, les pays de l'Union européenne ont atteint un niveau record, en 2015, puis à nouveau en 2016, correspondant respectivement à 129 milliards la première année, puis à 130,7 milliards la seconde. Nos principaux marchés à l'exportation sont les États-Unis (20,6 milliards d'euros), la Chine (11,3 milliards), la Suisse (7,8 milliards), le Japon (5,7 milliards), et la Russie, qui a rétrogradé à la cinquième place (avec un volume de 5,6 milliards)13(*) en raison du contexte défavorable suscité par l'embargo et les sanctions.

Les importations, pour leur part, ont légèrement diminué, de 114,7 milliards à 111,9 milliards d'euros. L'excédent commercial de l'Union est passé de 15,3 milliards en 2015 à 18,8 milliards d'euros en 2016.

L'Europe bénéficie donc d'un excédent dans le domaine des échanges agricoles et, plus largement, des produits agroalimentaires. Pour autant, cette situation favorable suppose, comme nous l'examinerons plus loin, d'être confortée par une politique commerciale appropriée. On se félicitera d'ailleurs que la Commission européenne consacre 117 millions d'euros, en 2017, aux actions de promotion dans le monde.

b) La dégradation inquiétante du solde agricole et agroalimentaire français

Depuis le début des années 2000, notre excédent agroalimentaire s'est globalement maintenu, alors que le déficit de l'ensemble de la balance commerciale française était multiplié par plus de quatre.

Toutefois, analysé dans le détail, le bilan de la balance commerciale française dans le domaine agricole et agroalimentaire apparaît aujourd'hui pour le moins ambigu : certes, notre pays continue à dégager d'importants excédents globaux, mais ces données rassurantes tendent à masquer une moindre progression que celle de ses concurrents, y compris au sein de l'Union européenne. Comme pour l'industrie française dans son ensemble, on observe une nette rupture de tendance depuis le début des années 2000.

Nos échanges extérieurs font ressortir une situation de déclin relatif. Apprécié sur longue période, l'écart de performance, tant par rapport à l'Allemagne qu'aux Pays-Bas, apparaît cruel. Notre pays n'est plus que le cinquième exportateur mondial alors qu'il occupait encore le deuxième rang au début des années 2000. Il existe donc bel et bien un réel problème de compétitivité français.

Échanges agroalimentaires

         

milliard d'euros

2000

2010

2012

2013

2014

2015

2016

Exportations

             

Produits bruts

9,9

12,8

14,7

16,4

14,7

15,7

14,3

Produits transformés

27,4

36,3

43,1

43,7

43,3

44,4

44,5

Total

37,3

49,2

57,8

60,2

58,0

60,1

58,8

vers l'UE

26,4

33,6

38,3

39,3

37,8

37,8

37,2

vers pays tiers

10,9

15,6

19,5

20,9

20,2

22,3

21,5

Importations

             

Produits bruts

7,3

10,4

10,7

12,2

12,0

13,0

14,0

Produits transformés

20,7

30,7

35,3

36,8

36,9

37,8

38,6

Total

28,0

41,1

46,1

49,0

48,9

50,8

52,6

de l'UE

19,7

29,1

32,5

34,1

33,9

35,0

36,4

des pays tiers

8,3

11,9

13,6

14,9

15,0

15,8

16,2

Solde

             

Produits bruts

2,6

2,5

3,9

4,2

2,7

2,6

0,3

Produits transformés

6,7

5,7

7,8

6,9

6,3

6,7

5,9

Total

9,3

8,1

11,7

11,2

9,1

9,3

6,2

avec l'UE

6,7

4,4

5,8

5,2

3,9

2,8

0,8

avec pays tiers

2,6

3,7

5,9

6,0

5,2

6,5

5,3

Les performances françaises apparaissent de plus en plus fragiles car elles reposent de façon croissante sur trois postes : les boissons et spiritueux, le lait et les produits laitiers, ainsi que les exportations de céréales. Or, ces dernières ont fortement diminué en 2016/2017 à la suite des intempéries et des récoltes exceptionnellement mauvaises qui ont suivi.

En conséquence, en 2016, le solde des échanges agroalimentaires français n'a pas dépassé 6,1 milliards d'euros14(*), en diminution de 3,1 milliards d'euros par rapport à 2015. Il s'est agi du plus faible excédent depuis 2009 (5 milliards d'euros). Et s'agissant même des seuls produits agricoles bruts, l'excédent ne s'est élevé qu'à 0,3 milliard d'euros en 2016, contre 2,3 milliards d'euros en 2015. La valeur des exportations de céréales a reculé de 22,1 % sur un an.

Les premiers éléments statistiques connus pour l'année 2017 ne sont guère encourageants : à plusieurs reprises au cours des derniers mois, le solde des produits bruts a même été déficitaire15(*). En dernière analyse, nos échanges extérieurs ne peuvent pas reposer sur le seul dynamisme des exportations de vins et de spiritueux.

 
4. A CONTRARIO, LES IDÉES DE « SORTIE » DE LA PAC OU DE « RENATIONALISATION » DE LA PAC : DES SCÉNARIOS DANGEREUX, INOPPORTUNS ET IMPRATICABLES

Les crises des dernières années dans les secteurs du lait, de l'élevage et même des céréales, en raison des récoltes catastrophiques de 2016, ont suscité un fort malaise social, prenant la forme d'une réelle détresse dans nombre de nos territoires. Dans ce contexte, les idées de « sortie » ou de « renationalisation » de la PAC ont alimenté le débat public. À la lumière des désillusions actuelles de la population britannique commençant tout juste à appréhender, plusieurs mois après le référendum du 23 juin 2016, la complexité du dossier du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne (« BREXIT »), il convient d'en mesurer les conséquences.

Pour les tenants de la transformation de la PAC en une politique agricole française, il s'agit, sans plus de précision, de « garantir le montant des subventions, dont les critères seront fixés par la France et non plus par l'Union européenne ». Cette idée repose sur les mêmes bases que celles développées avant le référendum par les partisans du BREXIT au Royaume-Uni : la situation de contributrice nette, qui est celle de la France au regard du budget de l'Union européenne.

Pour le reste, la proposition de résolution déposée, en 2015, par plusieurs députés du Parlement européen17(*) portant sur la renationalisation de la politique agricole commune, s'en tient à une logique déclamatoire, en soulignant dans ses considérants :

- que « la récente réforme de la PAC a débouché sur une complexité normative inégalée » ;

- que « la politique de verdissement de la PAC a conduit à une diversification des critères et à ce que la part des aides vertes atteigne 30 % de la totalité des aides » ;

- que « en 2014, la Commission a estimé que le contrôle des surfaces définissant les droits à paiement unique était insuffisant en France et qu'il avait donné lieu à des paiements trop élevés, impliquant ainsi le remboursement d'un milliard d'euros d'indu à la charge du contribuable français » ;

- que « la PAC subventionne toujours plus les plus grandes exploitations et sociétés ; qu'ainsi, 60 % des exploitations européennes reçoivent moins de 20 % du total des aides ».

Cette argumentation ne s'appuie sur aucun chiffrage ni sur aucun élément technique. Or, la fin de la PAC, ou pire encore le retrait de la France de l'Union européenne, présenterait, à tout le moins, les risques suivants :

- la remise en cause de l'accès de la France au marché unique, pénalisant inévitablement nos exportations ;

- la question de la taille, relativement limitée, du marché intérieur français et de la capacité des pouvoirs publics nationaux à faire face, sans l'Union européenne, à l'instabilité des marchés mondiaux ;

- l'exacerbation prévisible des situations de concurrence déloyales entre pays européens ;

- une situation de grande dépendance des agriculteurs français à l'égard de la situation délicate des finances publiques nationales, dans un contexte où la dette publique s'approche du seuil de 100 % du Produit Intérieur Brut ;

- une forte diminution du niveau de vie des agriculteurs si la France venait à quitter la zone euro, du fait de la forte dévaluation que ne manquerait pas d'entraîner un retour au franc ;

- l'aggravation des problèmes de compétitivité de l'agriculture et de l'économie française face à une contrainte extérieure renforcée.

En définitive, il ne saurait naturellement être question de nier, ou de minimiser, les défauts de la PAC. Dans le monde agricole, beaucoup se demandent où va l'argent de la PAC, devenue, pour reprendre les termes de l'universitaire Jean-Christophe Bureau lors de son audition, « une machine à distribuer des aides sans rationalité ». Pour autant, à l'instar du « BREXIT », « sortie », ou la « renationalisation » de la PAC, serait un saut dans l'inconnu aux conséquences imprévisibles et incalculables.


* 1 Rapport d'information n° 102 (2010-2011) de MM. Jean Bizet, Jean-Paul Émorine, Mmes Bernadette Bourzai et Odette Herviaux : « Redonner du sens à la PAC »

* 2 http://www.senat.fr/commission/affaires_economiques/les_groupes_de_travail/groupe_de_suivi_
reforme_de_la_pac.html

* 3 Ces montants figurent chaque année dans le rapport financier de la Commission européenne. Les chiffres relatifs à l'année n-1 sont généralement connus à la fin du mois de juillet de l'année n. À la date où ces lignes sont écrites, les données de la dernière année connue sont donc celles de 2015. Ces chiffres sont également publiés en annexe du rapport annuel du FEDER, ainsi qu'en annexe du projet de loi de finances (« jaune » Relations financières avec l'Union européenne).

* 4 Tableau présenté en annexe du projet de loi de finances pour 2017 (cf. page 100 du « jaune » Relations financières avec l'Union européenne).

* 5 Grâce à un transfert financier du premier au second pilier, soit environ 100 millions d'euros de financement européen.

* 6 L'ICHN bénéficie en France à près de 100 000 exploitations agricoles. Celles-ci sont situées dans trois types de zones éligibles : les zones de montagne, les zones à contraintes naturelles et les zones à contraintes spécifiques.

* 7 Article 59 du règlement n°1305/2013 du 17 décembre 2013

* 8 Il convient de souligner, en particulier, que dans certaines régions de montagne, la part relative de l'ICHN peut représenter jusqu'à 64 % de l'enveloppe FEADER régionale (source publication de la revue Chambre d'Agriculture n°1037).

* 9 Voir GrafAGri 2015 page 61. Les concours publics recouvrent les dépenses de l'État, de l'Union européenne, des collectivités locales ou d'autres organismes publics destinées à soutenir l'agriculture.

* 10 Audition de M. Jean-Chistophe Bureau.

* 11 Information publiée par le ministère de l'Agriculture le 2 octobre 2015

(agriculture.gouv.fr/infographie-lunion-europeenne-2eme-puissance-agricole-mondiale).

* 12 Publications statistiques du ministère de l'Agriculture (Agreste) - GrafAgri 2016 - page 114.

* 13 Commission européenne - Monitoring EU Agri-Food Trade : Development until December 2016.

* 14 Agreste Conjoncture - février 2017 - n° 02/12.

* 15 Agreste Conjoncture - juin 2017 - n° 06/12.

* 16 Source : Agreste GrafAgri 2016.