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Sur l'avenir de la politique agricole commune

20 juillet 2017 : sur l'avenir de la politique agricole commune ( rapport d'information )

B. POUR NOS AGRICULTEURS, NÉANMOINS, LE CONSTAT DÉSENCHANTÉ D'UN BILAN D'ENSEMBLE AMBIGU

1. LA PAC D'ORIGINE : UN PARADIS PERDU ?
a) Le legs initial : l'esprit du traité de Rome (1957-1962)

La France est directement à l'origine de la construction de la « première PAC » : celle de l'organisation des marchés, de la production et de la productivité, qui fut mise en oeuvre jusqu'au tournant des années 1990.

Cette PAC d'origine reposait sur deux outils principaux : des prix officiels administrés, fixés par le Conseil, qui orientaient totalement le prix du marché, et « l'intervention » sur les marchés - stockage, retrait permettant de gérer les marchés - qui visait à racheter les surplus à prix préfixés et à trouver des débouchés en cas de déséquilibre et de surproduction.

Aujourd'hui encore, le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) consacre un titre entier - le Titre III de la troisième partie - à la PAC. Les objectifs de la politique agricole commune y sont énoncés à l'article 39.1 (ex article 33), dans une rédaction identique à celle du traité de Rome en 1957. En cinquante ans, seule la numérotation a changé.


Article 39 du TFUE
(ex-article 33 du TCE)

1. La politique agricole commune a pour but :

a) d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre,

b) d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture,

c) de stabiliser les marchés,

d) de garantir la sécurité des approvisionnements,

e) d'assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

b) Le souvenir des pénuries alimentaires des deux conflits mondiaux

La création de la PAC, entre 1957 et 1962, est souvent présentée rétrospectivement comme un « compromis » alors imposé par la France à l'Allemagne, la première soucieuse de préserver son agriculture dans une optique protectionniste, la seconde cherchant plutôt à privilégier son industrie, le commerce et le libre-échange.

Cette présentation des choses apparaît néanmoins largement simplificatrice. En effet, le choix fait par les six États fondateurs de la jeune Communauté économique européenne (CEE) de privilégier la sécurité des approvisionnements et l'accroissement de la production s'expliquait par le traumatisme des épreuves traversées durant les deux conflits mondiaux. À la fin des années 1950, tous les habitants des pays européens se souvenaient d'avoir eu faim peu d'années auparavant. En France, le rationnement ne fut ainsi supprimé qu'en 1949.

Au cours du premier conflit mondial, déjà, les empires centraux, qui dépendaient des importations pour une part importante de l'alimentation de leur population, subirent le blocus naval allié. On estime ainsi que la sévère disette subie par l'Allemagne, tout particulièrement en 1917/1918, aurait provoqué plusieurs centaines de milliers de décès civils supplémentaires prématurés. Les révolutions de l'automne 1918 ont éclaté dans un contexte où les privations étaient devenues intolérables à l'arrière du front.

Durant la Seconde Guerre Mondiale, c'est l'ensemble du continent européen qui subit un régime de disette ou de famine (Grèce en 1941/1942, Pays-Bas durant l'hiver 1944/1945, territoires occupés à l'Est). Jusqu'à la dernière année du conflit, l'Allemagne imposa un régime de réquisition draconien aux territoires en sa possession. Puis, au lendemain du conflit, l'Europe subit encore, en 1946, une sécheresse qui provoqua des moissons catastrophiques et une situation alimentaire désastreuse. À titre d'illustration, le Royaume-Uni, qui avait échappé à ce type de mesure durant la guerre, fut contraint, provisoirement, de rationner le pain en 1947.

Enfin, la France ne se singularisait nullement par les mesures protectionnistes en faveur de son agriculture prises à la fin du XIXe siècle (lois Méline). Il en fut exactement de même pour l'Allemagne, tant sous l'Empire bismarckien de 1870 à 1918, que durant la république de Weimar (Osthilfe de 1926). Aux États-Unis également, dans le contexte de la Grande Dépression, des mesures de régulation et de protection du secteur agricole furent adoptées. En réalité, la singularité fut, à l'inverse, celle du Royaume-Uni qui, dès 1846 (abolition des Corn laws), fit le choix inverse de privilégier les importations de produits alimentaires à bas prix venus des « pays neufs » (Australie, Nouvelle-Zélande, Amérique du Sud) pour soutenir le pouvoir d'achat de sa population.

En définitive, c'est dans ce contexte que fut conçue la PAC à la fin des années 1950 et au début des années 1960, avec le soutien des opinions publiques européennes, y compris en Allemagne.

c) La lente érosion de la spécificité agricole au cours des décennies suivantes

La politique agricole commune apparaît aujourd'hui radicalement différente de ce qu'elle était à l'origine.

Jusqu'à la réforme dite Mac Sharry de 1992 (portant le nom du commissaire européen à l'agriculture de l'époque), la PAC consistait en un système de gestion administrée du marché. La politique agricole commune fixait des prix rémunérateurs aux agriculteurs et assurait une quasi-garantie de débouchés. En cas de déséquilibre, de surproduction, la PAC retirait les surplus par des mécanismes d'intervention (stockage, élimination des produits), ou favorisait leur écoulement (aides à l'exportation).

Les agriculteurs, assurés de prix et de débouchés, accrurent considérablement leur production entre le début des années 1960 et le début des années 1980, aboutissant à la création de « montagnes de beurre » et de « lacs de lait ». La politique agricole commune a alors été, en quelque sorte, victime de son succès. Durant les années 1980, diverses mesures de contrôle et de régulation ont été adoptées afin d'améliorer la gouvernance du système et de réduire le coût de gestion de ces surplus. Toutefois, l'ampleur des difficultés rencontrées a conduit au « tournant » de 1992, qui devait être prolongé par quatre réformes ultérieures, jusqu'à celle de 2014.

Au total, on assista à une érosion de la spécificité agricole telle que conçue dans la PAC d'origine, aussi bien dans le domaine du droit de la concurrence que de celui des échanges extérieurs.

La politique agricole commune administrée reposait sur le principe de « préférence communautaire » et fonctionnait comme un filtre à l'égard de l'extérieur. Les agriculteurs échappaient largement aux règles du marché.

Or, presque tous ces outils ont disparu du fait de la libéralisation des échanges, exposant le marché européen aux prix internationaux. Avec l'accord signé le 15 avril 1994 à Marrakech dans le cadre des règles du GATT, puis la création de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), l'Union européenne a cessé de vouloir soustraire l'agriculture aux négociations commerciales internationales.

Parallèlement, à l'intérieur même de la Communauté économique européenne (CEE) devenue l'Union européenne, l'érosion des particularités agricoles a pris la forme de l'affirmation de la prévalence du droit de la concurrence sur l'exception agricole18(*).

2. DEPUIS 1992, UNE SUCCESSION DE RÉFORMES SOUMETTANT L'AGRICULTURE AU MARCHÉ
a) Les réformes de 1992, 1999, 2003, le « bilan de santé » de 2008

Outre les réformes sectorielles, comme celle des quotas laitiers de 1984, quatre grandes réformes ont opéré la profonde mutation qui a été celle de la politique agricole commune au cours des vingt-cinq dernières années.

La réforme de 1992 a consacré la diminution des prix officiels, compensée par une aide directe aux revenus. Cette baisse des prix sur les principales productions (céréales et viande bovine) a mis un terme aux surproductions chroniques en limitant l'intérêt à produire. La baisse des revenus qui en résulta fut compensée par des « paiements compensatoires », vite nommés « aides directes » (aux revenus). Enfin, la maîtrise des productions fut renforcée par la jachère obligatoire.

La réforme de 1999 a procédé à la création du « second pilier » dédié au développement rural, en cofinancement avec les États membres, destiné à compléter le « premier pilier », héritier de l'ancienne PAC, rassemblant des aides aux revenus et des interventions. Cette nouvelle réforme a également poursuivi le mouvement de diminution des prix, partiellement compensé par des aides directes.

La réforme de 2003 a tout d'abord généralisé l'aide directe aux revenus, calculée à l'hectare et indépendante - car découplée - des productions, par la création des droits à paiement unique (DPU). Le principe novateur de conditionnalité a été introduit. Sa portée était et demeure considérable dans la mesure où les versements des paiements directs ont été alors subordonnés au respect des règlements européens, en particulier dans le domaine de l'environnement. Enfin, le soutien au « second pilier » a été affirmé par la procédure dite de modulation consistant à faire glisser progressivement une part des financements du premier pilier vers le second. Ainsi, le « tournant » de 1992 a-t-il été parachevé.

Puis, la réforme de 2008/2009, qualifiée de « bilan de santé de la PAC », a complété la réforme de 2003, sans en modifier l'architecture. Cela a pris la forme d'une augmentation des quotas laitiers avant leur abandon définitif en 2015, de la généralisation du découplage, de la suppression des jachères obligatoires, de la réorientation des aides en direction des productions herbagères, ainsi que de la réduction de l'intervention sur les marchés à un filet de sécurité.

b) L'économie générale de la dernière réforme de 2013/2014

La réforme de 2014 - la cinquième depuis 1992 - compléta les précédentes, sans néanmoins apporter de bouleversement majeur.

Le dispositif de la PAC est demeuré centré sur les aides directes aux revenus des agriculteurs, les « paiements directs ».

L'architecture en deux piliers a été conservée : le premier dévolu au soutien des marchés et aux paiements directs (avec un financement de l'Union européenne), et le second au développement rural (avec un cofinancement de l'Union européenne avec les États membres).

Cette réforme a apporté plusieurs innovations importantes :

- avec l'abandon des références historiques pour le calcul des paiements directs, conjugué avec l'objectif d'une convergence interne en 2019, c'est à dire un niveau d'aide à l'hectare identique pour toutes les exploitations situées sur le territoire national ;

- le « verdissement » d'une part significative (30 %) des paiements directs. Cette mesure, parfois présentée comme une simple « écologisation » des aides, constitue en réalité une conception nouvelle dans la prise en compte des données environnementales ;

- la marge de flexibilité entre les deux « piliers », qui a été portée jusqu'à 15 % dans les deux sens. Les montants transférés du « premier » au « second » pilier sont exemptés de la règle de cofinancement.


Les quatre règlements « de base » constituant l'architecture juridique de la PAC

La législation relative à la PAC est désormais, pour l'essentiel, regroupée dans quatre règlements dits « de base », ce qui apporte une simplification juridique appréciable, amorcée à compter de 2003. Il s'agit :

- règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil ;

- règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil ;

- règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil ;

- règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil.

Plus précisément, le règlement précité n° 1308/2013 est dénommé « OCM unique » dans la mesure où il porte sur l'organisation commune des marchés de 23 produits agricoles. Il comprend, d'une part, un volet interne contenant des dispositions relatives à la régulation des marchés au sein de l'Union européenne, et, d'autre part, un volet externe portant sur les échanges avec les pays tiers.

En complément, les « deux piliers » de la PAC font l'objet, pour le premier, du règlement n° 1307/2013 sur les paiements directs aux agriculteurs au titre des régimes de soutien, pour le second, du règlement n° 1305/2013 relatif au développement rural et au FEADER. S'y ajoute, en dernier lieu, le règlement n° 1306/2013 traitant des questions « horizontales » telles que le financement, la gestion, le suivi et les contrôles.

3. UNE ORIENTATION VERS LE MARCHÉ DEVENUE IRRÉVERSIBLE, MAIS ACCEPTÉE EN FRANCE PLUS OU MOINS À CONTRECoeUR

L'orientation de la PAC en fonction des règles du marché est probablement devenue irréversible. De plus en plus d'agriculteurs conçoivent d'ailleurs eux-mêmes leur exploitation comme une entreprise.

a) Une double pression interne (élargissements successifs) et externe (OMC) en faveur des règles du marché

L'économie générale du compromis fondateur de la PAC d'origine a été remise en cause par une conjonction de facteurs.

Tout d'abord, la réalisation, dès la fin des années 1960, des objectifs d'autosuffisance alimentaire a conjuré l'inquiétude des populations européennes quant à l'autonomie alimentaire de la CEE. Le souvenir des pénuries, des privations et du rationnement s'est estompé dans le contexte de relative abondance et d'expansion des « Trente glorieuses ». Puis, à partir des chocs pétroliers de 1973 et de 1979, les contraintes budgétaires ont fini par peser sur la PAC, ce qui a rendu inévitables les mesures d'économies et de régulation des années 1980. Enfin, la diminution constante de la population active dans le secteur primaire, dans tous les pays de la CEE, a remis en cause le statu quo initial.

Au total, l'environnement dans lequel la PAC d'origine avait été conçue a inexorablement changé au fil du temps.

Toutefois, deux éléments nouveaux expliquent plus particulièrement le « tournant » du début des années 1990 : une double pression, à la fois interne (élargissements successifs) et externe (règles du GATT, puis de l'OMC), en faveur des règles du marché.

Dès 1973, l'entrée du Royaume-Uni, du Danemark et de l'Irlande avait renforcé la position des partisans du marché dans le débat sur l'avenir de la PAC. Parallèlement, deux des six pays fondateurs - la République Fédérale d'Allemagne et les Pays-Bas - faisaient valoir des préoccupations commerciales, beaucoup plus larges que la seule agriculture, en faveur du libre-échange et du multilatéralisme.

Dans ces conditions, le rapport de force a évolué malgré l'attachement de la France à la PAC d'origine : le camp des pays les moins favorables à la politique agricole commune, ceux qui, logiquement, en bénéficiaient le moins, a fini par obtenir gain de cause. In fine, l'Union européenne s'est conformée, voire a anticipé l'accord sur l'agriculture dans le cadre du GATT - devenu Organisation mondiale du commerce (OMC) - conclu à l'issue de la négociation de l'« Uruguay round ». Ce dernier reposait sur un ensemble de trois dispositions - l'accès aux marchés, la suppression des subventions à l'exportation, et la baisse des soutiens internes à la production - nécessitant une réforme radicale de la PAC.

Plus récemment, les élargissements de 1995 (à la Suède, à la Finlande et à l'Autriche) et de 2004 (aux pays d'Europe centrale et orientale) ont, pour les premiers, renforcé le camp des États membres hostiles à la régulation des marchés, pour les seconds achevé de « diluer » l'influence française dans le processus de gouvernance et de prise de décision.

b) L'affirmation du primat de la concurrence sur l'organisation des marchés

La PAC entretient inévitablement un rapport complexe et relativement conflictuel avec le droit européen de la concurrence.

Un chapitre du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (subdivision du titre VII dédié aux règles communes sur la concurrence, la fiscalité et le rapprochement des législations) est consacré aux règles de concurrence : y figurent les dispositions des articles 101 à 109. D'une façon générale, le droit de la concurrence concerne quatre domaines qui s'appliquent au premier chef aux entreprises et aux coopératives, mais trouvent également à s'appliquer, ne serait-ce que « par ricochet », aux producteurs primaires. Il s'agit :

- des accords d'entreprises - cartels, ententes - susceptibles de fausser le jeu de la concurrence - art. 101 (ancien art. 81 du TCE) ;

- de l'abus de position dominante par une entreprise - art. 102 (ancien art. 82 du TCE) ;

- des aides d'État qui faussent ou menacent la concurrence - art. 107 (ancien art. 87 du TCE) ;

- du contrôle des concentrations, fusions, acquisitions, qui est une autre compétence de la Commission mais résulte d'un règlement (règlement n° 139/2004 du 20 janvier 2004 du Conseil relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises).

L'articulation entre les deux politiques - PAC et concurrence - est exposée à l'article 42 du TFUE, prévoyant que les règles de la concurrence ne sont applicables à l'agriculture que « dans la mesure déterminée par le Parlement européen et le Conseil », en tenant compte des objectifs de la PAC. Or, les mots « exception agricole » ne sont pas expressément utilisés.


Article 42
(ex-article 36 TCE)

Les dispositions du chapitre relatif aux règles de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Parlement européen et le Conseil dans le cadre des dispositions et conformément à la procédure prévues à l'article 43, paragraphe 2, compte tenu des objectifs énoncés à l'article 39.

Le Conseil, sur proposition de la Commission, peut autoriser l'octroi d'aides :

a) pour la protection des exploitations défavorisées par des conditions structurelles ou naturelles,

b) dans le cadre de programmes de développement économique.

L'article 42 du TFUE confie donc au droit dérivé le soin de concilier les objectifs de la PAC avec les règles de concurrence. Il s'agit en l'espèce du règlement (CC) n° 1184/2006 du Conseil du 24 juillet 2006 « portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce de produits agricoles ». Ce règlement reprend pour l'essentiel un règlement ancien, adopté dès 1962 (le règlement 26/62).

Comme l'observaient nos collègues Jean-Paul Émorine et Gérard Bailly dans leur rapport d'information sur la régulation du secteur laitier19(*), « en apparence, les produits agricoles font l'objet d'un traitement particulier au regard du droit de la concurrence (conformément à l'article 42 du TFUE) (...). Or, le règlement d'application prévoit précisément dans son article 1er (et premier bis) que le droit de la concurrence s'applique en matière agricole. Il prévoit des exceptions strictement encadréesAu surplus, cette dérogation ne concerne que le seul article 101 relatif aux accords et ententes : les autres règles de la concurrence s'appliquent donc en totalité, comme c'est le cas du contrôle des concentrations et des abus de position dominante.

c) L'abandon de l'ambition d'une régulation des marchés agricoles

Les cinq réformes de la PAC qui se sont succédé depuis 1992 ont consacré le primat des règles du marché autant que la fin d'une ambition de régulation par les pouvoirs publics.

La situation des agriculteurs européens a ainsi radicalement changé : depuis les réformes de 2003 et de 2008/2009, les instruments d'intervention ont disparu ou ont subsisté tout en devenant de simples « coquilles vides ». Le secteur agricole a ainsi basculé dans le libre marché, en passant d'une logique de régulation presque totale à presque rien.

À titre d'illustration, pendant trente et un ans, entre 1984 et 2015, le secteur laitier fut le plus administré de l'agriculture européenne. Tous les leviers de l'action publique ont été mobilisés : des outils pour assurer l'écoulement des productions en interne par l'intervention, c'est-à-dire le retrait de productions du marché (stockage public ou privé) ; des subventions pour faciliter l'exportation (restitutions) ; une batterie d'aides (pas moins de 12 dispositifs) pour soutenir la consommation intérieure (lait pour l'alimentation des veaux, lait pour écoliers, beurre de pâtisserie...) ; une gamme de prix directeurs orientant les prix du marché (prix de référence, prix de seuil, prix d'intervention) ; des primes pour abattre les troupeaux ; une taxation spécifique (prélèvement de responsabilité) et, bien sûr, les quotas laitiers, pièce maîtresse du dispositif de régulation de l'offre.

Depuis le 1er avril 2015, il a été mis fin au système des quotas laitiers. Il en ira de même pour les quotas sucriers à compter 1er octobre 2017.

Pour ce qui concerne l'intervention, ou du moins ce qu'il en reste, la position de principe de l'Allemagne et de la plupart des pays d'Europe du Nord est simple : moins il y en a, mieux c'est.


Les mécanismes actuels de gestion des marchés : le maintien d'un cadre a minima

- Le principe de l'intervention est maintenu (aide au stockage privé, stockage public, sur la base d'un prix d'intervention préfixé). Le champ d'application est légèrement modifié. Elle devient facultative pour le beurre et le lait écrémé, est élargie au lin. En revanche, l'aide à l'écoulement des produits laitiers dans l'alimentation animale est supprimée. Les prix d'intervention restent inchangés et sont fixés par un règlement du Conseil.

- Les mesures exceptionnelles : le dispositif anti-crise passe désormais moins par l'intervention, automatique, que par des mesures exceptionnelles. La « clause de perturbation du marché » concerne une situation de crise économique avec des prix trop faibles (lait en 2009) ou trop hauts (céréales). La Commission peut alors prendre n'importe quelle mesure dérogatoire : soutien financier exceptionnel, restitutions (aides aux exportations), levée des droits d'importation. Cette clause, qui existait déjà, est étendue à tous les produits agricoles. De même, la « clause de soutien de marché » est actionnée en cas d'épizootie et de perte de confiance du consommateur. Elle s'applique aux produits carnés et aux produits laitiers. Il s'agit de mesures d'intervention élargie (jusqu'au retrait et la destruction des produits).

En dépit de la violence de la crise subie par le secteur laitier depuis 2014 et du problème de la volatilité des prix agricoles, le scénario d'un retour à des prix administrés n'apparaît pas envisageable. Il n'existe pas de majorité ni même de minorité au sein de l'Union pour défendre une telle option. À l'avenir, l'Union européenne ne reviendra pas sur l'ouverture et le choix de principe en faveur du marché, surtout pour revenir à une PAC administrée qui a fait la preuve de ses limites durant les années 1970 et 1980. En effet, les dérives de la PAC, prenant la forme d'excédents chroniques de production, ont eu lieu alors même que la Commission européenne et les États membres disposaient de tous les leviers d'action : le choix des prix, des volumes, des moments d'intervention.

4. LA PAC A PERDU UNE BONNE PARTIE DE SA SUBSTANCE
a) La multiplication des objectifs nuit à la cohérence d'ensemble

Seule politique pleinement intégrée de l'Union européenne, la PAC a laissé, au fur et à mesure de la mise en oeuvre des réformes successives, des marges de manoeuvre croissantes aux pays membres. En choisissant la voie de la flexibilité et du cofinancement des aides, au choix des États, il était inévitable que la cohérence d'ensemble de la politique agricole commune en soit affectée. Il en est également résulté une complexité accrue.

Sans doute sommes-nous arrivés, désormais, très près d'un point de rupture. Accentuer encore, à l'avenir, cette orientation risquerait de créer de nouvelles distorsions de concurrence entre producteurs des différents pays, en les portant à un niveau insupportable. Au surplus, il y a là un vrai risque de démantèlement de la PAC par renationalisation rampante.

S'y ajoute un danger de perte de substance si l'on venait à s'éloigner encore davantage des objectifs de production agricole : la PAC doit demeurer une politique de soutien à la production agricole dans le but de nourrir les 450 millions de consommateurs de l'Europe à 27. Une éventuelle transformation de la PAC en politique environnementale pure, ou en politique des territoires ruraux, non orientée vers le soutien aux productions agricoles, constituerait une véritable remise en cause, ainsi qu'un abandon des objectifs des traités.

Ce constat de manque de lisibilité et de perte de la cohérence d'ensemble de la PAC résulte de l'accumulation des réformes depuis 1992, ainsi que des conditions dans lesquelles elles ont été élaborées. En 2010, nos collègues formulaient déjà le même constat quelque peu désabusé20(*) :

« La première impression qui se dégage de cette accumulation est le sentiment d'une réforme permanente mais, en vérité, inachevée. Il est bien normal qu'une politique publique évolue. La politique structurelle, la politique de recherche, ont, elles aussi, été réformées. Mais elles l'ont été « à heure fixe », à l'occasion de grands rendez-vous budgétaires que sont les négociations des perspectives financières, et non de façon régulière comme la PAC. La PAC est réformée à ces occasions, mais également entre deux négociations, et, pour tout dire, à tout moment.

Cette réforme permanente semble aussi moins résulter de choix pour améliorer la PAC que de contraintes imposées. La réforme de la PAC vient souvent d'une impasse (réforme de 1992 suite aux surproductions), d'une condamnation (abandon des prélèvements à l'importation décidé par l'accord de Marrakech en 1994), d'une pression des États membres (abandon des quotas laitiers) et de la société civile (introduction de la conditionnalité des aides en 2003). Les réformes de la PAC se font au pied du mur, répondent à des situations conjoncturelles, mais à aucun moment ne donnent une vision. »

b) Une PAC de moins en moins commune

Lors de son audition par le groupe de suivi, M. Patrick Ferrere, délégué général du groupe de réflexion saf agr'iDées, a souligné l'hétérogénéité des structure agricoles au sein des pays de l'Union européenne, que les derniers élargissements n'ont fait qu'accentuer. À ceci s'ajoutent de grandes disparités en termes de pouvoir d'achat, ainsi que l'impact des facteurs monétaires. Un pays aussi important que la Pologne, par exemple, a conservé sa monnaie nationale - le Zloty - alors que l'ensemble des équilibres de la PAC sont établis en euros. Or, les variations des taux de change ne restent pas sans conséquence. En définitive, on ne peut donc plus affirmer, aujourd'hui, qu'il existe un modèle agricole européen.

Certes, la PAC est toujours la politique la plus intégrée de l'Union européenne. Pour autant, il nous faut reconnaître qu'il y a doute sur le principe de solidarité censé souder les États membres. Le clivage demeure entre les « anciens » et les « nouveaux » membres. La politique agricole commune, loin d'être un outil de solidarité et d'intégration, apparaît comme un point de fixation des tensions entre États membres et constitue souvent une pomme de discorde entre Européens.

Force est malheureusement de constater que la PAC tend à devenir une juxtaposition de politiques agricoles nationales. Or, la mise en oeuvre du principe de subsidiarité ne doit précisément pas conduire à une situation où la définition d'objectifs partagés entre les États membres est rendue de facto impossible. La cohésion de la PAC devrait être à l'avenir renforcée alors que la réforme de 2014 a accru, à l'inverse, les divergences entre les pays.

Interrogé lui aussi sur ce point par le groupe de suivi, M. Henri Brichart, vice-président de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles, a observé, pour sa part, que le dernier élargissement de l'Union européenne a marqué une rupture très nette par rapport à ceux réalisés précédemment : il en est résulté un accroissement des disparités tel, qu'il a été mis fin à la logique consistant à « tirer vers le haut » les standards sociaux et de production, contrairement à ce qui avait été le cas pour l'Espagne et le Portugal dans les années 1980-1990.

Vos rapporteurs considèrent que la PAC ne doit pas se transformer en une collection de vingt-sept politiques agricoles plus ou moins coordonnées. Les règles environnementales, en particulier, doivent être appliquées partout de la même façon pour éviter les distorsions de concurrence.

c) Des interrogations sur la dimension énergétique de la PAC

Après avoir longtemps cherché à promouvoir les biocarburants, la Commission européenne a semblé récemment vouloir abandonner cette orientation, ce qui suscite logiquement l'inquiétude des producteurs concernés.

Ce changement a été annoncé en novembre 2016, à l'occasion de la présentation d'une proposition de révision de la directive 2009/28/CE du 23 avril 200921(*) pour les énergies renouvelables. La Commission a alors indiqué qu'elle envisageait une réduction drastique - de 7 % en 2020 à 3,8 % en 2030 - de la part des biocarburants de première génération dans la consommation du secteur des transports. L'objectif recherché consiste à limiter le recours à ces biocarburants, fabriqués à partir de cultures agricoles (betterave, canne à sucre, colza ou tournesol) qui sont destinées traditionnellement à l'alimentation.

Parallèlement, la Commission souhaiterait introduire des objectifs croissants d'incorporation des biocarburants dits de « deuxième génération », également appelés biocarburants « avancés », car issus de la biomasse, de déchets agricoles et forestiers, ou d'algues. Les chiffres avancés se situent à hauteur de 1,25 % en 2021, puis de 5,5 % en 2030. Pour mémoire, dans la directive de 2015 sur les énergies renouvelables, l'objectif non contraignant pour les biocarburants avancés était fixé à 0,5 % en 2020.

Il s'agit, par là même, de contribuer à la réorganisation du marché de l'énergie, nécessaire au respect des engagements pris lors de la signature de l'accord de Paris sur le climat. Toutefois, un changement de cette ampleur, à un horizon de seulement une dizaine d'années, suscite de multiples interrogations. Pour certains observateurs, la production en masse de biocarburants pose problème tant sur le plan technique qu'économique. À l'inverse, les biocarburants de « première génération » ont su trouver leur place dans le bouquet énergétique. Dès lors, pourquoi renoncer à cette voie ?

L'autre argument avancé en faveur du renoncement aux biocarburants de « première génération », en l'occurrence l'effet d'éviction qu'ils pourraient avoir dans les pays en développement sur les cultures destinées à l'alimentation humaine, fait lui aussi l'objet de vives controverses.

En définitive, le changement d'orientation souhaité par la Commission remettrait en cause l'intérêt des investissements réalisés depuis les années 1990. Cela ne manquerait pas d'avoir un important impact en termes d'emplois et de stratégie, notamment pour la filière de la betterave.

5. LES DÉFAUTS DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE D'AUJOURD'HUI
a) L'insuffisante protection contre la volatilité des prix agricoles

Le caractère structurellement instable des marchés de produits agricoles est abondamment, et depuis fort longtemps, documenté. Dès la fin du XVIIe siècle, le statisticien anglais Gregory King (1648-1712) avait ainsi fait valoir qu'une évolution de seulement 10 % de la production pouvait entraîner une variation de 30 % des cours.

La volatilité des marchés agricoles résulte, tout d'abord, d'une grande inélasticité de la demande de produits alimentaires face aux variations de l'offre. S'y ajoutent, désormais, des phénomènes spéculatifs qui ne sont pas propres aux marchés agricoles, mais s'y expriment avec force.

En effet, le prix du marché résulte de la confrontation entre ce que l'acheteur est prêt à payer pour la dernière tonne offerte et le prix auquel le vendeur est prêt à céder la dernière tonne de sa production. Alors que la demande est relativement inélastique, l'offre dépend étroitement des aléas climatiques. Et le stockage, qui est un moyen simple d'atténuer ces aléas, n'est possible que pour certaines productions.

Dans ce contexte, la « boîte à outils » de la PAC comporte certes de nombreux mécanismes, mais aucun d'entre eux n'est conçu pour faire face aux conséquences de mouvements d'une telle ampleur.

Formellement, l'Union européenne a conservé un cadre juridique et budgétaire très complet pour répondre aux situations de déséquilibre : toute une partie du « règlement OCM unique »22(*) est consacrée à l'intervention sur le marché. Il s'agit de l'héritage de l'ancienne PAC.

Il ne faut cependant pas trop attendre de ces dispositions, beaucoup d'États membres demeurant, par principe, hostiles à ces régulations administrées. D'ailleurs, l'Allemagne était même allée jusqu'à voter contre ces dispositions lors de la réunion du Conseil du 16 décembre 2013, le Royaume-Uni se contentant de s'abstenir.


Présentation des dispositions du règlement « OCM unique »
consacrées à l'intervention sur le marché

Art. 219 - Les mesures de prévention des perturbations du marché

En cas de « perturbation du marché » , la Commission est habilitée à prendre des actes délégués qui vont étendre la portée ou la durée des mécanismes de gestion de marché prévus dans le règlement, y compris les restitutions et les restrictions d'échanges. C'est ce mécanisme qui a été utilisé pour la filière des fruits et légumes après l'embargo russe, en 2014.

La notion de perturbation du marché n'est pas définie. Elle est soumise à l'appréciation de la Commission. Les décisions sont prises par consensus, mais la Commission « a la main ». Elle suit la majorité des États membres. D'une façon générale, la Commission a « toujours joué le jeu », illustrant ainsi que, garante de l'intérêt communautaire, elle est solidaire des États membres.

Art. 220 - Les mesures de soutien du marché liées aux maladies animales ou à la perte de confiance des consommateurs

Il s'agit d'un autre cas de figure, indépendant de celui des surproductions : lorsque le consommateur, inquiet, n'achète plus les produits, comme lors de la chute de la consommation de viande de boeuf après la crise de l'ESB. La Commission peut adopter des actes d'exécution prévoyant des mesures exceptionnelles de soutien (promotion...). Les actions sont cofinancées 50/50 % par l'Union européenne et l'État membre. Dans le cas d'espèce de la fièvre aphteuse, la part du financement européen a été portée à 60 %.

Cette disposition existait pour les productions animales dans l'ancien règlement OCM unique de 1999. Elle a été étendue à tous les produits. La Commission intervient par acte délégué.

Art. 221 - Les mesures destinées à résoudre des problèmes spécifiques

Cet « article-balai » vise à répondre à des situations ad hoc, ou à prendre des mesures qui n'ont pas été prévues dans le cadre du règlement OCM unique. La Commission intervient alors par acte d'exécution. L'idée consiste à éviter de devoir présenter au Conseil les modalités techniques de sortie de crise dans un secteur comme celui des concombres, par exemple.

Art. 222 - La dérogation au droit de la concurrence

L'article 222 se situe en dehors du champ de l'intervention économique et de l'action budgétaire pour aborder le champ juridique. Durant une période de « déséquilibre grave sur les marchés », la Commission peut adopter des actes d'exécution prévoyant que les règles de la concurrence prévues à l'article 101, paragraphe 1 du TFUE, ne s'appliqueront pas aux Organisations de Producteurs (OP). Cela correspond à l'idée que, en cas de « déséquilibre grave » du marché, les entreprises pourront organiser des ententes, par ailleurs fermement condamnées par les autorités de la concurrence.

L'article 222 permet de valider des comportements qui, en temps normal, seraient sanctionnés (entente pour retirer des produits du marché lorsque les prix sont trop bas, par exemple, actions de promotion conjointe). Cette exception au droit de la concurrence suppose toutefois que les mesures de marché décrites ci-dessus aient été actionnées au préalable. Les dispositions de l'article 222 ont été utilisées pour la première fois en 2016, à l'occasion de la crise du lait.

Art. 226 - Utilisation de la réserve de crise

Il s'agit là d'une disposition purement budgétaire qui permet de financer les mesures de soutien et d'intervention par la réserve de crise (400 millions d'euros), constituée en début d'année par prélèvement sur les paiements directs.

La première tentative de la Commission pour faire jouer cette disposition s'est soldée par un échec. En effet, fin 2014, une majorité d'États membres s'est opposée à l'utilisation de la réserve de crise pour financer les dépenses liées à l'embargo russe. Ces dépenses ont été financées sur les recettes imprévues, notamment les prélèvements liés aux dépassements des quotas laitiers.

b) Les échecs et les retards de la politique de gestion des crises

Les crises agricoles des dernières années ont largement souligné l'inefficacité initiale de la réaction au niveau européen.

De fait, la réponse des autorités européennes a été laborieuse et systématiquement trop tardive. Cela a été particulièrement le cas lors de l'effondrement des cours du lait. Si la Commission a mis longtemps à reconnaître la crise, elle s'est durablement heurtée à l'opposition des États lorsqu'elle proposait des outils pour l'endiguer.

Lors de son audition par notre groupe de suivi23(*), M. Jean-Christophe Bureau, professeur d'économie à l'Institut des sciences et industries du vivant et de l'environnement (AgroParisTech), a estimé que la crise laitière a été particulièrement mal gérée par l'Union européenne jusqu'au troisième plan d'aide de juillet 2016 (de réduction volontaire de la production), au point d'apparaître comme un véritable cas d'école de ce qu'il faudrait éviter de faire. Au surplus, on a privilégié des mesures curatives plutôt que d'agir de façon préventive.

Enfin, les anticipations des conditions de marché, sur lesquelles reposait la décision de mettre fin aux quotas laitiers à compter du 1er avril 2015, se sont avérées totalement erronées. Pensant bénéficier de prix très élevés, les acteurs économiques de nombreux pays avaient fait part de leur intention d'accroître fortement leur production. Il en est résulté un effondrement des prix.

En résumé, « tout était prêt » pour créer les conditions d'une crise de cette ampleur : on estime généralement qu'une augmentation de 1 % de la production se traduit par une diminution des prix de 3 %. Au total, pendant 18 mois, les décisions prises à l'échelon européen ont donné le sentiment de « courir » après les évènements. Sur le plan micro-économique, l'équilibre des mesures arrêtées n'était pas satisfaisant. Et, surtout, il aurait fallu intervenir beaucoup plus tôt, en mettant en place dès le début de l'effondrement des prix, en 2014, des mesures d'aide conditionnées à une diminution de la production. Enfin, on ne peut que regretter que certains États membres, comme par exemple l'Irlande, aient été laissés libres d'agir à contre-courant, en continuant à accroître leur production laitière au plus fort de la crise.


La crise laitière de 2014/2017

Au total, la crise agricole a mobilisé d'importantes ressources européennes en trois plans successifs : les deux paquets de mesures d'urgence de septembre 2015 et de mai 2016, auxquels se sont ajoutées les mesures prises le 8 septembre 2016.

La Commission avait présenté, le 7 septembre 2015, un premier plan d'aides de 500 millions d'euros, dont 400 millions d'euros à destination des producteurs de lait. Il s'agissait de ressources budgétaires, complétées par une aide au stockage, ainsi que d'une avance de 70 % sur les paiements directs. Toutefois, la Commission avait alors refusé d'intervenir sur les marchés, via notamment l'augmentation du prix d'intervention. En définitive, malgré son utilité, ce premier plan n'avait pas permis d'augmenter les prix, d'autant plus que ces fonds n'ont été que tardivement utilisés par les États membres.

Un second « paquet » de mesures d'urgence a ensuite été mis en place à la suite du Conseil des ministres de l'agriculture du 14 mars 2016. Ces mesures prévoyaient des aides supplémentaires au stockage privé, ainsi qu'un doublement des plafonds d'intervention à hauteur de 218 000 tonnes pour le lait en poudre et de 100 000 tonnes pour le beurre. S'y ajoutait une augmentation temporaire du plafond des aides d'État (15 000 euros par agriculteur et par an), sans plafond national. En outre, la Commission avait alors adopté, en vertu de l'article 222 de l'OCM unique, un règlement d'exécution prévoyant une dérogation aux règles de concurrence et accepté pour la première fois le recours temporaire à des ententes (pour une période de six mois correspondant à la haute saison de production dans le secteur laitier). Toutefois, l'activation de l'article 222 intervenait uniquement à l'initiative des acteurs privés, dans des conditions strictes, sans pouvoir « porter atteinte au bon fonctionnement du marché intérieur ».

Ces mesures, comme celles de septembre 2015, n'ont pas permis d'enrayer la tendance à l'augmentation de la production laitière qui, début 2016, continuait à s'accroître à un rythme supérieur à 10 % en Irlande, aux Pays-Bas et en Pologne. Sur ces entrefaites, l'aggravation de la crise en Allemagne a fait évoluer la position des pouvoirs publics tant au niveau fédéral qu'à celui des Länder en faveur d'une régulation des marchés, alors qu'ils y étaient très réticents.

Dès lors, le comité spécial agriculture a relevé, le 20 juin 2016, les plafonds d'intervention à hauteur de 350 000 tonnes pour le lait écrémé en poudre. Puis, la Commission européenne a proposé, le 18 juillet 2016, un troisième « paquet » de mesures dont les modalités ont été publiées, sous la forme de trois règlements délégués, au Journal officiel de l'Union européenne du 8 septembre 2016.

Ce troisième plan a correspondu à un effort de 500 M€, en plusieurs volets :

- un système d'enchères de 150 millions d'euros destiné à encourager la réduction volontaire de la production de lait d'octobre à décembre 2016 ;

- 350 millions d'euros d'aides ayant pour objectif de pallier les déficits de trésorerie sous forme d'enveloppes nationales, que les États membres ont pu doubler, au maximum, via des fonds nationaux. Les principaux bénéficiaires de ces aides ont été l'Allemagne (58 millions d'euros) et la France (49,9 millions d'euros) ;

- l'extension, jusqu'à la fin du mois de février 2017, de l'intervention publique pour le lait écrémé et de l'aide au stockage privé ;

- l'autorisation de procéder à des versements anticipés des paiements directs jusqu'à hauteur de 70 % du montant total, et de 85 % pour les paiements au titre des programmes de développement rural.

La gravité des évènements a finalement conduit à une évolution des positions défendues jusqu'alors par le Danemark, les Pays-Bas et l'Allemagne. L'urgence d'une régulation a été reconnue, mais tardivement... Cette brutale prise de conscience a débouché sur la décision de la Commission européenne consistant, pour la première fois, à activer le dispositif de l'article 222 du règlement de l'Organisation Commune de Marché (« OCM unique ») pour venir en aide aux producteurs. Cette décision ô combien symbolique a enfin établi la réalité d'un « déséquilibre grave du marché ».

Vos rapporteurs considèrent que la Commission européenne ne saurait être désignée comme « bouc émissaire » pour cette réponse trop tardive. Ce sont les divergences d'approche entre pays européens, ainsi que l'absence de consensus entre eux, sur les causes structurelles de la crise qui ont longtemps privé d'efficacité la réponse européenne à la crise.

Bien que le troisième plan d'aide soit enfin parvenu à enrayer la diminution des cours du lait, on doit s'interroger sur l'efficacité limitée d'un système volontaire et non coercitif de réduction de la production. Le député européen Albert Deß (PPE, Allemagne) avait d'ailleurs souhaité, fin 2016, que s'engage une réflexion sur un système contraignant.

Pour sa part, M. Michel Dantin (PPE, France) avait plaidé, dès le départ, pour une limitation plus forte de la production en proposant, par exemple, aux agriculteurs de plus de 65 ans de céder leur place aux jeunes agriculteurs : « Cet aspect volontaire - donc non obligatoire - est un problème. Il faut être plus énergique. Les États du nord de l'Europe, responsables de la surproduction, sont favorables aux indemnisations des baisses de production. En France, on y est réticent. Le ministère de l'Agriculture ne semble pas prêt à enregistrer des dossiers d'aide en ce sens. Pourtant, il faut saisir toutes les opportunités. Il y a en Europe 2 à 3 % de lait en excédent. Ce n'est pas si important. Toute baisse de production serait bénéfique aux cours. »24(*).

c) Un accroissement des exigences environnementales largement perçu comme tatillon, bureaucratique et punitif

D'une façon générale, l'intégration des préoccupations environnementales au sein de la PAC revêt trois formes :

- l'écoconditionnalité, qui a été généralisée en 2003, consiste à conditionner le versement des paiements directs au respect de règles environnementales et vétérinaires énoncées dans les règlements européens et les codes de bonnes pratiques nationales ;

- le « verdissement », qui consiste à rémunérer des services environnementaux, considérés fort justement comme des biens publics, à commencer par l'entretien des paysages et de la biodiversité. Ces biens publics, difficilement quantifiables, ne font pas l'objet d'échanges marchands ;

- enfin, la subvention de type mesure agri-environnementale (MAE) du « second pilier » constitue une aide financière destinée à soutenir une action (ex. : conversion bio, prime à l'herbe).

L'apport de la dernière réforme de la PAC a consisté à introduire la notion de « verdissement » et consacré, comme une priorité, la protection des ressources naturelles et de la biodiversité.

Ces objectifs sont largement partagés par nos agriculteurs. Pour autant, les méthodes choisies pour les atteindre paraissent aujourd'hui souvent déconnectées des réalités du terrain. La durabilité au sens large (écologique, sociale, économique) est une caractéristique intrinsèque des exploitations familiales dans la mesure où la transmission de l'outil de production conduit nécessairement l'exploitant à vouloir préserver son environnement économique, social et environnemental.

Enfin, si les agriculteurs ne s'opposent pas au principe même des paiements verts, ils remettent en question sa mise en oeuvre au motif de sa trop grande complexité.

En définitive, tous les agriculteurs européens sont soumis à un ensemble de pratiques pour l'environnement, obligatoires pour pouvoir toucher les aides. Ce « verdissement » est venu s'ajouter à un ensemble de conditions déjà présentes dans l'ancienne programmation de la PAC.

Ce « tournant » de la PAC a constitué un message politique fort visant à faire accepter, par l'ensemble des acteurs du monde agricole et plus largement par les citoyens européens, le lien entre les aides directes de la PAC et les pratiques agronomiques bénéfiques pour l'environnement

d) La poursuite du vieillissement de la population active agricole

En France, comme partout en Europe, la population active agricole européenne vieillit et diminue régulièrement : entre 2010 et 2015, on a ainsi enregistré un recul de 5,1 % dans notre pays et de 7,9 % dans l'ensemble de l'Union. Sur longue période, la part du secteur primaire est passée en France de 31 % de la population active au début des années 1950 à 8 % en 1980, pour s'établir à moins de 3% en 2015.

Pour chaque agriculteur de moins de 35 ans dans l'ensemble de l'Union, il y en a 4 de plus de 65 ans. Cette situation est généralement un peu plus prononcée dans les « anciens membres » que chez les « nouveaux », à l'exception notable de la France où le rapport est de 1 à 2. En moyenne, dans l'UE-28, les jeunes agriculteurs (moins de 35 ans) représentent 7 % des exploitants, cette proportion étant la plus élevée en Pologne (14,5 %), en République tchèque, en Autriche et en Finlande, loin devant la France (4,9 %)25(*).

Le département statistique du ministère de l'Agriculture (Agreste) estime à près de 850 000 le nombre des personnes travaillant de manière régulière dans les exploitations agricoles métropolitaines. Parmi elles, les chefs d'exploitation sont encore 473 900 (à la date du 1er janvier 2014), mais cette population a décru à un rythme annuel de 1 % sur la période 2005-2014.

Le taux de remplacement des cotisants actifs agricoles calculé par la Mutualité Sociale Agricole (MSA) s'établit globalement à 80 % : « En 2014, les MSA ont ainsi enregistré 19 848 entrées de chefs d'exploitation ou d'entreprise dans le régime des non-salariés agricoles pour 24 678 sorties, soit un taux de remplacement des départs de 80,4 %, supérieur de 3,6 points à celui de 2013 (76,8 %) »26(*).

Les secteurs d'activité les plus affectés par le déclin démographique sont les plus traditionnels, en particulier l'élevage (- 2,1 % pour le lait, - 0,9 % pour la viande) et les cultures spécialisées (- 1,2 %). En revanche, les grandes cultures céréalières et industrielles, la viticulture, l'élevage de hors-sol ou en polyculture-élevage, sont assez stables.

Au total, l'âge moyen des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole progresse de façon continue, pour atteindre 48,7 ans en 2014. La lecture de la pyramide des âges fait apparaître que la classe d'âge la plus représentée est celle des 50-55 ans pour les hommes et des 56-60 ans pour les femmes. Les agriculteurs statistiquement les plus âgés sont ceux travaillant le long du pourtour méditerranéen, en Ile-de-France et dans le Sud-Ouest. En revanche, l'agriculteur breton est plutôt plus jeune que la moyenne. Plus une exploitation est petite, plus l'âge moyen de son exploitant est élevé.

e) La complexité de la politique agricole commune

La simplification est considérée comme l'Arlésienne de la PAC. Elle apparaît aussi bien au niveau environnemental, juridique que budgétaire. Naturellement, ce problème revêt d'abord une dimension pratique évidente pour chaque exploitant pris individuellement. Et les agriculteurs des États membres demandent très largement à ce qu'on les laisse travailler.

Critique récurrente, la complexité de la PAC alimente également, dans l'opinion publique, une image bureaucratique déconnectée de la réalité économique des exploitations.

Parfaitement conscients de ces enjeux, les institutions européennes ainsi que les ministères de l'Agriculture des États membres ne sont pourtant pas restés inertes. Un premier plan d'action en faveur de la simplification de la PAC avait été conçu en 2006. Cette démarche a été relancée, en 2015, par l'actuel commissaire européen à l'Agriculture et au développement rural, M. Phil Hogan, qui a désigné la simplification de la PAC comme l'une des toutes premières priorités de son mandat.

Les services de la DG AGRI ont alors entamé un examen minutieux de l'ensemble de l'acquis agricole. Au terme de ce premier examen, M. Hogan a estimé qu'il convenait de réexaminer, en priorité, les règles relatives aux zones d'intérêt écologique, ainsi que le régime de paiement de base.

À l'occasion de sa session du 16 mars 2015, le Conseil « Agriculture et pêche » a tenu un débat d'orientation sur la simplification de la PAC. Dans les conclusions adoptées le 11 mai 2015, l'accent a été mis sur la possibilité de simplifier les actes délégués et les actes d'exécution.

Parallèlement et bien au-delà du seul cadre de la politique agricole commune, la Commission européenne a également créé, en 2015, un programme, baptisé « Plateforme REFIT », destiné à améliorer la réglementation. Cette plateforme réunit, à intervalles réguliers, la Commission, les autorités nationales, ainsi que des représentants des entreprises européennes, des partenaires sociaux, de la société civile, du Comité économique et social européen et du Comité des régions. Les membres de la plateforme « Plateforme REFIT » examinent les suggestions reçues via le formulaire en ligne « Aidez-nous à réduire les formalités ». Ils adressent également des recommandations à la Commission en tenant compte des suggestions formulées par les citoyens et les parties intéressées.

Enfin, la dimension de la simplification de la PAC fait également partie du champ des discussions dans les négociations en cours, en 2016-2017, sur le projet de « Règlement Omnibus ».


L'initiative de la Commission européenne visant à simplifier le «
 verdissement »

À l'occasion de la réunion de la Commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement européen qui s'est tenue les 13 et 14 juillet 2016, a été présentée une étude réalisée par un collectif de chercheurs de différents pays (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne et France). L'objet de ce travail consistait à comparer les choix faits par ces États membres dans la mise en oeuvre du « second pilier » pour la période 2015-2020. L'étude réalisée a mis en évidence la prédominance des mesures environnementales et d'investissement.

Globalement, au sein du second pilier, les choix se sont concentrés sur un nombre ciblé de mesures. Les programmes apparaissent moins diversifiés qu'auparavant, mais les processus administratifs, en revanche, sont toujours jugés lourds. Au-delà de la question de la charge administrative, les chercheurs soulignent que les contrôles et les risques de sanction empêchent un usage efficace et créatif des programmes : la simplification, souhaitée par la Commission européenne, doit donc devenir un objectif en termes de conception des futures politiques publiques. Ils estiment également qu'une telle démarche simplificatrice ne doit pas conduire à réduire le nombre des mesures proposées au sein des programmes car les besoins sont très diversifiés dans l'Union européenne. En résumé, il faut « conserver une boîte à outils complète pour s'adapter au mieux aux territoires ».

Pour autant, il semble que, d'une façon générale, ces mesures n'aient qu'un impact limité au regard des objectifs recherchés. Cela a conduit la Commission à s'engager dans une nouvelle démarche de simplification, par le biais de 15 propositions tendant à modifier le règlement délégué n° 639/2014 du 11 mars 2014. Il s'agirait de :

- clarifier les exigences adressées aux agriculteurs, notamment en matière de dimensions maximales et d'exigences d'alignement ;

- supprimer ou réduire les exigences techniques requises (semences, critères géographiques...) pour atteindre les objectifs environnementaux ;

- augmenter la flexibilité accordée aux agriculteurs allant au-delà des objectifs de surfaces d'intérêt écologique (SIE).

Le règlement délégué 2017/1155 du 15 février 2017 simplifie certaines règles sur le verdissement des aides directes. Il prévoit l'interdiction d'utiliser des pesticides dans les surfaces d'intérêt écologique suivantes qui sont ou peuvent être productives : les terres en jachère, les bandes d'hectares admissibles bordant des forêts utilisées pour la production, les surfaces portant des cultures dérobées ou à couverture végétale, ainsi que les surfaces portant des plantes fixant l'azote. Cet acte délégué prévoit également :

- des définitions simplifiées de ce qu'est une SIE et des conditions à remplir ;

- davantage de flexibilité pour la période autorisée pour la diversification des cultures ;

- des définitions plus claires des SIE désignées en tant que terres en jachère ;

- la suppression des délais applicables aux périodes pour l'ensemencement des cultures dérobées ;

- l'acceptation d'un mélange de semences, pour les SIE désignées comme cultures fixant l'azote.

En définitive, retrouver l'adhésion du citoyen et du monde agricole passe effectivement par une simplification de la PAC. Le constat formulé, en 2010, dans le précédent rapport du groupe de suivi du Sénat sur la politique agricole commune, demeure d'actualité27(*) : « Une PAC plus simple, c'est aussi une PAC plus politique avec une vision de l'agriculture européenne dans vingt ans. Les agriculteurs doivent retrouver le sentiment de participer à un projet de société dont ils sont une des clefs. Il faut remettre la PAC en perspective et sortir de cet état permanent de gestion de crise ou pire, de crise permanente. »

f) Les facteurs d'incertitude des prochaines négociations commerciales

La DG AGRI de la Commission européenne a rendu public, le 15 novembre 2016, une étude portant sur « l'impact économique cumulé des futurs accords commerciaux sur l'agriculture européenne ». Ce travail fait d'ailleurs suite à une demande formulée à l'origine, en 2014, par la France et soutenue par 17 États membres, tendant à disposer d'une analyse de l'impact cumulé, tant sur le plan qualitatif que quantitatif, des concessions déjà octroyées sur les filières agricoles.

Il s'agissait de faire le point sur les ambitieux programmes de négociation d'accords commerciaux engagés par l'Union européenne, ainsi que sur les contingents octroyés dans le cadre de l'OMC, notamment à l'issue des contentieux perdus dans le cadre de l'Organe de règlement des différends (ORD).

L'étude évalue l'impact cumulé pour les produits agricoles, à l'horizon 2025, de douze accords commerciaux en cours de négociation avec les États-Unis, le Canada, le Mercosur, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, le Japon, le Viêt-Nam, la Thaïlande, la Turquie, le Mexique, les Philippines et l'Indonésie. Par rapport à une hypothèse de statu quo, deux scénarios plus ou moins ambitieux sont envisagés pour le degré de démantèlement tarifaire des échanges commerciaux. L'impact pour le secteur agricole et agroalimentaire est apprécié en termes de flux d'importation et d'exportation à l'horizon 2025.

En dépit de son intérêt réel, ce travail fait apparaître d'évidentes limites : il ne fournit des résultats spécifiques pour les prix à la production et les volumes de production que pour une gamme de produits représentant en valeur 30 % des exportations de l'Union. Au surplus, pour reprendre les termes exacts du communiqué de presse de la Commission européenne en date du 15 novembre 2015, « il n'a pas été possible de quantifier précisément les avantages potentiels pour des produits importants affichant un potentiel considérable en matière d'exportations, comme les fruits et légumes, le vin, l'huile d'olive et les aliments transformés en général (qui représentent en valeur 70 % des exportations agroalimentaires de l'Union européenne), de même que les bénéfices d'une meilleure protection des indications géographiques. »

Sous le bénéfice de ces observations, l'étude réalisée par la DG AGRI souligne la vulnérabilité de certains secteurs agricoles face à l'accroissement des importations résultant de l'ouverture commerciale modélisée. Ces secteurs sont ceux du boeuf, du riz et, dans une moindre mesure, de la volaille et du sucre. Dans les négociations commerciales en cours et à venir, l'Union européenne aura donc, à l'évidence, des positions à préserver fermement.

S'y ajoute une autre réserve majeure au regard des intérêts français : les régions ultrapériphériques (RUP) ont été exclues du périmètre de l'analyse, alors que leurs productions ont été fortement impactées par les accords déjà conclus, notamment la banane, le sucre et le rhum28(*).

Les résultats d'ensemble de l'étude de la DG AGRI tablent sur une dégradation prévisible du solde commercial pour le boeuf, le porc et la volaille ; le solde global de la balance commerciale agricole de l'Union européenne demeurant toutefois positif (au minimum à hauteur de 15 Md€).

S'agissant en particulier des produits laitiers, l'excédent commercial européen augmenterait de 3,4 à 3,6 Md€ dans le scénario dit « conservateur », et jusqu'à 4,5 Md€ dans le scénario « ambitieux ».

En revanche, en ce qui concerne les viandes bovine et ovine, le déficit commercial passerait de 2,2 à 3,3 Md€ dans le scénario conservateur et à 4,6 Md€ dans le scénario ambitieux. C'est avec le Mercosur que la dégradation commerciale serait la plus nette : le déficit commercial passant de 1,4 à 2,3, ou 3,75 Md€ selon le scénario de libéralisation.

La balance commerciale demeurerait légèrement positive, à hauteur de 0,6 à 0,5, voire 0,24 Md€, pour le secteur du porc et de la volaille.

S'agissant du sucre, le déficit commercial passerait de 250 M€ à une fourchette comprise entre 400 et 500 M€. L'impact d'un accord avec le Mercosur pourrait à lui seul entraîner une dégradation de près de 300 M€ du déficit commercial de l'Union européenne.

Au total, l'étude publiée par la DG AGRI fait ressortir les résultats contrastés, en particulier au regard des intérêts français, que l'on peut attendre du volet agricole des négociations commerciales en cours.


Quelques éléments de synthèse sur les négociations commerciales en cours

1) MERCOSUR

Avec le MERCOSUR, les discussions ont été relancées depuis un échange d'offres tarifaires en date du 11 mai 2016. Dans cette négociation, de nombreuses filières agricoles font face à un risque substantiel de déstabilisation : il s'agit du boeuf, de l'éthanol, du sucre, de la volaille, du porc et de certaines céréales. Pour tous ces produits, les filières du Mercosur, très structurées et orientées vers l'exportation, seront en capacité d'occuper très rapidement les marchés qui leur seront ouverts29(*).

2) Chine

Après des progrès en 2015, l'année 2016 semble avoir marqué un coup d'arrêt dans la dynamique de négociation en raison des débats en cours sur la question de l'octroi à la Chine du statut d'économie de marché.

En 2017, les discussions en cours portent sur la reconnaissance mutuelle des indications géographiques (IG) : 100 pour la Chine, 100 pour l'Union européenne. Néanmoins, des incertitudes demeurent sur l'effectivité de la protection qu'il serait possible d'obtenir de la part des autorités chinoises. De fait, il existe des conflits entre plusieurs marques et certaines indications géographiques de la liste européenne. Parmi les 25 IG litigieuses, 7 sont françaises : Médoc, Bourgogne, Saint-Emilion, Côtes du Rhône, Margaux, Pomerol et Comté. Du point de vue français, la conclusion d'un accord avec la Chine ne doit intervenir qu'après l'obtention préalable de l'invalidation des marques antérieures usurpatrices.

3) Australie et la Nouvelle Zélande

L'Australie et la Nouvelle-Zélande sont deux exportateurs majeurs de produits agricoles disposant d'importants avantages compétitifs sur les marchés mondiaux. Le processus de négociation en cours avec ces pays pourrait aboutir, si l'on y prend garde, à un développement asymétrique des échanges agricoles.

En effet, l'Australie est le 3ème exportateur mondial de viande bovine. Elle bénéficie de coûts de production 70 % plus faibles qu'en Europe. L'Australie est également le huitième exportateur mondial de poudre de lait, le dixième exportateur mondial de beurre, le quatrième producteur mondial de sucre (avec 3,5 Mt de sucre exporté) et le cinquième exportateur de blé.

La Nouvelle Zélande, pour sa part, assure 75 % des approvisionnements mondiaux d'agneaux : l'offre néo-zélandaise représente à elle seule plus de 80 % des parts de marché. Ce pays est également le premier exportateur mondial de beurre, avec 27 % de part de marché, ainsi que le deuxième exportateur mondial de poudre de lait.

4) Japon

L'agriculture japonaise bénéficie d'un fort soutien de l'État. L'enjeu de la négociation avec le Japon apparaît emblématique des opportunités offertes à l'agriculture européenne par le commerce international : nos intérêts offensifs portent sur les fromages, les produits laitiers, les viandes porcine et bovine, ainsi que les vins et spiritueux.

5) Négociations dans le cadre de l'Organisation Mondiale du Commerce

Bien que ralenties depuis de nombreuses années, les discussions du cycle de Doha à l'OMC se poursuivent. La prochaine étape sera la onzième conférence ministérielle (MC11), qui se tiendra à Buenos Aires du 10 au 13 décembre 2017.

L'agriculture se situe au centre des discussions. À ce stade, le soutien interne constitue l'un des sujets les plus discutés. Dans la mesure où les aides de la PAC se situent désormais pour l'essentiel dans la « boîte verte », l'Union européenne dispose aujourd'hui de marges de manoeuvre. Ces marges de manoeuvre portent sur le périmètre des aides à caractère distorsif (boîte orange et de minimis), par rapport aux plafonds auxquels elle est soumise. La Commission européenne pourrait vouloir rechercher un accord avec les grandes puissances émergentes, notamment le Brésil, afin de limiter les soutiens distorsifs à l'agriculture via l'instauration d'un nouveau plafond global. Du point de vue français, ces discussions dans le cadre de l'OMC ne doivent pas préempter les débats sur la future PAC.

Les études, comme celle publiée en novembre 2016 sur les 12 négociations commerciales par la DG AGRI, doivent être renouvelées et généralisées. Un suivi transversal de l'évolution du commerce international est également indispensable : les institutions européennes, ainsi que les pouvoirs publics des États membres, à commencer par les Parlements nationaux, doivent pouvoir disposer d'outils de pilotage permettant d'évaluer, par filière et par pays, ex ante et ex post, les conséquences des choix opérés pendant les négociations. Enfin, la Commission devrait consacrer autant d'énergie et de ressources administratives au suivi des accords déjà signés qu'à l'ouverture de nouvelles négociations commerciales.


Éléments de réflexion sur la problématique de la PAC,
au regard du contexte international et géopolitique

Au cours de ses travaux, le groupe de suivi a été appelé à prendre en compte cette problématique, que votre rapporteur Franck Montaugé souhaite plus particulièrement mettre en évidence.

La PAC doit être resituée dans le contexte international et l'agriculture mondiale doit nécessairement être ancrée dans une problématique de géo-économie (cf. Pascal Lorot 2000).

La mondialisation a élevé le degré de conflictualité entre les nations, et s'il est un domaine où ce degré de conflictualité s'est affirmé au fil des ans, c'est bien celui de l'agriculture et de l'alimentation. La conflictualité qui s'est nouée autour de l'agriculture n'est pas récente. Elle remonte aux années 1960, période décisive où émerge la PAC. Elle peut être mise en perspective (cf. Manuel d'intelligence économique - PUF - de M. Christian Harbulot, chapitre « Les guerres agricoles », p 75 à 89, rédacteur Thierry Pouch).

Cette mise en perspective, à l'égard des États-Unis en particulier, via le GATT et l'OMC, permet de mieux comprendre la situation actuelle et les enjeux géostratégiques et politiques de la future PAC. Pour illustrer le propos, la réforme politique et structurelle de la PAC en 1992 ne peut être dissociée d'un conflit commercial agricole déclenché en 1986 et des revendications américaines. L'espace de rivalité s'est aussi élargi à partir de 2001 avec la montée de la puissance agricole et agroalimentaire du Brésil (troisième rang mondial des producteurs et exportateurs derrière l'Union européenne et les États-Unis).

L'Europe a-t-elle pris la pleine mesure des enjeux alimentaires mondiaux ? Peut-être pas suffisamment. En revanche, les États-Unis en ont pris acte et tiré les conséquences avec leur dernière loi agricole (Farm Bill), qui couvre la période 2014-2020 et incite à produire et exporter.

Le contexte international est bien celui d'une guerre commerciale que se livrent les grandes puissances pour la maîtrise des marchés, sur lesquels la demande est en progression.

L'amplification des tensions commerciales a pris une nouvelle dimension à partir de la crise de 2007-2008. L'échec du multilatéralisme commercial en agriculture, dans le cadre du cycle de négociations de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), ainsi que les tensions internationales de la décennie 2000, ont fait revenir sur le devant de la scène la notion de « souveraineté alimentaire ». La réhabilitation de ce concept s'explique par la résurgence de la volatilité des prix des matières premières agricoles, ainsi que par la spéculation financière sur les marchés mondiaux agricoles. Les investissements dans le « Land Grabbing » (achat de terres par des pays étrangers) s'inscrivent dans ce contexte. L'Union européenne et ses États membres doivent s'en protéger. La future PAC devra prendre en compte cette problématique majeure.

Si les personnes auditionnées par le groupe de suivi du Sénat n'ont pas remis en cause, pour beaucoup d'entre elles, le commerce international et ses bénéfices globaux pour l'agriculture française et européenne, d'autres, à commencer par la Confédération paysanne, ont formulé un jugement beaucoup plus nuancé, voire critique.

Votre rapporteur Franck Montaugé considère, pour sa part, que tout semble indiquer qu'à la faveur de la crise actuelle, les vertus que l'on accordait au libre-échange sont désormais moribondes : le lien causal établi par nombre d'économistes et relayé par l'OMC, entre l'ouverture commerciale et la croissance ou le développement, n'a pu être démontré au regard des tensions commerciales et des blocages des négociations depuis 2001. Votre rapporteur estime d'ailleurs plus largement que la mise en place d'une taxe européenne sur les transactions financières (TTF), permettrait de faire revenir vers la production agricole de la valeur, via le financement par exemple des outils de gestion des risques économiques et de marché. Enfin, votre rapporteur constate que la position européenne est conciliante envers les principes du libre-échange, tandis que, depuis 1992, les différentes réformes de la PAC sont allées dans le sens de la dérégulation des marchés agricoles. Lors des auditions du groupe de suivi a aussi été avancée l'idée d'introduire dans les échanges internationaux une « exception agriculturelle », sur le modèle de « l'exception culturelle » que la France était parvenue, avec l'aide de ses partenaires, à faire prévaloir au tournant des années 2000.

Au-delà des différences d'appréciation sur les avantages du commerce international, vos quatre rapporteurs s'accordent tous sur la nécessité, pour la prochaine PAC, de mieux protéger les agricultures européennes. Sur le moyen et le long terme, c'est la « souveraineté alimentaire européenne » qui est en jeu, dans un contexte de concurrence exacerbée et de négociations à fort risque pour certaines filières exposées.

En définitive, dans le contexte géopolitique et géoéconomique actuel, conjugué à l'instabilité des marchés agricoles, l'Union européenne ne doit en aucun cas s'engager dans une politique commerciale « d'apaisement », en sacrifiant ses intérêts agricoles à ceux de ses autres secteurs économiques. Elle ne doit pas davantage négliger l'enjeu de la souveraineté alimentaire et de l'autosuffisance, qui a été l'un des fondements de la seule politique intégrée de l'Union à ce jour, la PAC.


* 17 Proposition de résolution déposée le 9 juin 2005 par Mme Sophie Montel et MM. Dominique Bilde et Florian Philippot.

* 18 Voir le rapport d'information n°214 (session ordinaire de 2013-2014) fait au nom de la commission des Affaires européennes par M. Jean Bizet sur la politique agricole commune et le droit de la concurrence.

* 19 « Filière laitière : à la recherche d'une nouvelle régulation » - Rapport d'information n° 73 (2009-2010) - 30 octobre 2009.

* 20 Rapport d'information n°102 (2010-2011) précité - page 17.

* 21 Directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE.

* 22 Règlement n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil.

* 23 Audition du 25 avril 2017.

* 24 Entretien avec le journal l'Opinion - 31 août 2016.

* 25 Source EUROSTAT Agricultural, forestry, and fishery statistics - page 28.

* 26 Tableau de bord MSA - avril 2015 - Tableau de bord de la population des chefs d'exploitation agricole ou des chefs d'entreprise agricole en 2014.

* 27 Rapport d'information n° 102 (2010-2011) précité - page 43.

* 28 Voir le Rapport d'information de MM. Eric Doligé, Jacques Gillot et Mme Catherine Procaccia pour la Délégation sénatoriale à l'Outre-mer n° 775 (2015-2016) du 7 juillet 2016 : « Agricultures des outre-mer : Pas d'avenir sans acclimatation du cadre normatif », ainsi que la résolution du Sénat en date du 22 novembre 2016 sur l'inadaptation des normes agricoles et de la politique commerciale européenne aux spécificités des régions ultrapériphériques.