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Sur l'avenir de la politique agricole commune

20 juillet 2017 : sur l'avenir de la politique agricole commune ( rapport d'information )

C. LE CONSTAT D'UNE PAC MAL-AIMÉE DE L'OPINION PUBLIQUE CONDUIT À VOULOIR CLARIFIER LES TERMES DU DÉBAT PUBLIC

Pendant une trentaine d'années, jusqu'à la fin des années 1980, la PAC pouvait s'enorgueillir de ses résultats. Les objectifs du traité étaient globalement atteints. Les défauts de la PAC étaient masqués par les performances économiques du secteur et par le développement des territoires.

Malheureusement, cette perspective s'est renversée. L'opinion publique s'est d'abord focalisée sur les surproductions, puis sur d'autres facteurs d'interrogation. Or, plus les agriculteurs deviennent minoritaires dans la population et plus les racines rurales des urbains s'étiolent, plus il apparaît indispensable de combattre les « idées reçues » et les « mauvais procès ».

1. CONTRECARRER CERTAINES IDÉES FAUSSES, TRÈS RÉPANDUES DANS LE DÉBAT PUBLIC
a) La PAC ne profiterait qu'aux « gros » agriculteurs

L'examen des aides de la PAC fait ressortir des écarts particulièrement sensibles entre les secteurs, d'une part, entre les exploitations, d'autre part.

Ainsi, d'après les éléments fournis à vos rapporteurs, en France, 10 % des exploitations reçoivent 40 % des aides directes, tandis que près de la moitié des exploitations ne perçoit que 10 % des aides. Les sommes consacrées au secteur des fruits et légumes, en particulier, ne représentent que 3 % du budget de la PAC. Le secteur vitivinicole, pour sa part, n'est soutenu qu'à titre exceptionnel par des mesures de distillation sans commune mesure avec le régime des aides directes.

Pourtant, il convient de se garder des présentations simplificatrices : la PAC bénéficie en France à une population de plusieurs centaines de milliers de bénéficiaires. Par ailleurs, les modalités de calcul des aides du « premier pilier » ont été revues, dans le cadre de la dernière réforme de la PAC, dans le cadre d'un processus de convergence progressive d'ici 2019.

L'idée d'un plafonnement ou d'un écrêtement des aides a été souvent évoquée dans le débat public. Un seuil de 300 000 euros avait d'ailleurs été envisagé par la Commission européenne, lors de la préparation de la réforme de 2014, avant finalement d'être abandonné à l'issue des débats au Parlement européen face à l'opposition de l'Allemagne et du Royaume-Uni.

De fait, la mise en oeuvre de la PAC a pu conduire à quelques situations qui lui ont fait un tort considérable. À l'occasion de sa première publication, en 2009 et en 2010, la liste des plus grands bénéficiaires de la PAC en montants a focalisé l'attention des médias sur certaines sociétés, quelques grands propriétaires, voire certaines ONG.

À ce titre, le précédent rapport, publié en 2010, par le groupe de suivi du Sénat sur la politique agricole commune, relevait les observations du chef de cabinet du commissaire Dacian Ciolos : « Il paraît important de valoriser l'agriculteur actif, et non le propriétaire terrien qui possède de grandes surfaces ni le pseudo exploitant qui s'amuse avec une pseudo activité agricole. Les profiteurs du système entraînent un dégât d'image destructeur pour la PAC ».

Pourtant, la place des outils de redistribution au sein de la PAC s'est accrue au fil du temps avec la bonification sur les 52 premiers hectares et la possibilité de coupler 15 % des aides aux productions fragilisées.

Ces débats sur le profil des bénéficiaires de la PAC soulignent tout l'intérêt et la nécessité de travailler à définir un véritable statut des agriculteurs. Le problème a été soulevé à plusieurs reprises, lors des auditions du groupe de travail. Les Jeunes agriculteurs, en particulier, ont estimé que l'Union européenne devrait se donner une définition pour la notion d'agriculteur actif, laquelle pourrait ensuite faire l'objet d'adaptations dans chaque État membre.30(*)

b) La PAC ne prendrait pas assez en compte les impératifs environnementaux.

Les questions environnementales ont pris une importance cruciale dans la société européenne. La PAC doit donc aider les exploitants à relever les défis liés au changement climatique et à une agriculture viable et durable.

Pourtant, la politique agricole commune fait l'objet de vives controverses : d'un côté, beaucoup d'agriculteurs se plaignent des contraintes imposées au nom du respect de l'environnement, de l'autre, on accuse la PAC de ne pas être à la hauteur des défis rencontrés. Les dégâts environnementaux de la PAC « productiviste » ont été maintes fois dénoncés par une partie de l'opinion publique. En une génération, la figure du paysan nourricier a été remplacée par celle de l'agriculteur pollueur.

Les critiques sur l'insuffisante prise en compte des impératifs environnementaux portent, en particulier, sur les points suivants :

- les critères « verts » sont très différents d'un pays à l'autre ;

- la volonté affichée d'un verdissement de la PAC ne serait pas à la hauteur des besoins (pas de rotation des cultures, retardement de la mise en place des surfaces d'intérêt écologique). La grande majorité des paysans français serait de fait éligible au verdissement, ce qui supprimerait l'aspect incitatif de la mesure, et ne permettrait pas de rendre la PAC plus légitime ;

- les critères comme le « bien-être animal » et les pâturages permanents sont difficiles à mesurer et à appliquer.

Le rapport, publié en 2010, par le groupe de suivi du Sénat sur la politique agricole commune, avait posé sur ce point un constat qu'il n'est pas inutile de rappeler31(*) :

« La plupart des agriculteurs sont profondément meurtris par cette situation. Il y a beaucoup d'excès et d'injustice dans ces accusations et beaucoup de maladresses aussi. Il ne peut y avoir de solution qu'à travers un travail en commun, qui associerait les différentes composantes de la société civile et le monde agricole. Pour sa part, le monde agricole est trop longtemps resté dans une posture défensive vis-à-vis des questions environnementales. L'erreur stratégique de la profession est d'avoir toujours considéré l'environnement comme une contrainte alors qu'il peut être aussi un élément de valorisation. Le monde agricole a aussi sous-estimé l'ampleur de l'inquiétude, la force de la contestation.

Le système est jugé à la fois dérisoire et injuste. L'application des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) n'est pas homogène selon les États membres. Pour beaucoup d'agriculteurs, l'enjeu du moment est de survivre. Pour d'autres, le défi professionnel est d'affronter la concurrence européenne, voire mondiale. »

Aujourd'hui, si le « ressenti » de nombreux agriculteurs continue probablement à donner une place importante à un sentiment d'incompréhension face aux critiques, il n'en demeure pas moins que le « tournant » de la PAC a bel et bien eu lieu.

Le lien « PAC et environnement » est désormais une réalité, fondée sur la notion de biens publics et sur le principe de conditionnalité.

La conditionnalité est une percée conceptuelle et même une révolution budgétaire : jusqu'en 2003, elle était facultative au gré des États, avant de devenir obligatoire pour constituer le pivot de la réforme de la généralisation des aides directes.

On entend par « bien public » un bien et un service collectif accessible à tous et dont l'utilisation par un individu n'enlève rien aux utilisations potentielles des autres (la défense, la diplomatie, la justice sont des biens publics type). Cette notion s'applique très utilement à l'agriculture : elle a pour effet de valoriser le travail de l'agriculteur autrement que par la seule production des biens alimentaires.

Les ministres de l'Agriculture de l'Union européenne se sont rencontrés, de façon informelle, à Malte, le 23 mai 2017. Il résulte en particulier de cet échange de vues que la future politique agricole commune pourrait consacrer comme priorités, à l'avenir, le changement climatique et la gestion de l'eau.

En définitive, le souhait de vos rapporteurs d'établir un constat objectif conduit à mesurer à sa juste valeur les progrès réalisés dans le domaine environnemental, sans toutefois mésestimer les efforts qui devront encore être accomplis dans un proche avenir.

À ce titre, lors de son audition par le groupe de suivi32(*), M. Jean-Christophe Bureau, professeur d'économie à l'Institut des sciences et industries du vivant et de l'environnement (AgroParisTech), avait mis en avant le besoin de (re)légitimer les aides de la PAC sur la base de deux orientations : la préservation du potentiel de production, d'une part, et le développement de l'innovation, d'autre part.

Il a également considéré que les difficultés de la préservation du potentiel de production ne doivent pas être sous-estimées : « D'ores et déjà, on estime à 18 % la proportion des sols arables dégradés dans notre pays. Inévitablement, la dégradation des écosystèmes présentera un coût, que la gratuité de beaucoup de facteurs de production tend à masquer. Dès les années 1980, le premier président-directeur général de l'Inra, M. Jacques Poly, avait justement fait valoir la nécessité d'une « agriculture raisonnée (..) plus économe et plus autonome ». Promouvoir cette orientation sera une oeuvre de longue haleine ».

c) La PAC serait une politique du passé et accaparerait une part excessive du budget européen.

La politique agricole commune est également trop souvent présentée comme une « politique du passé », qui, de surcroît, coûterait trop cher.

Pour les tenants de cette argumentation biaisée, il s'agit d'opposer la PAC, conçue en 1962, aux programmes en faveur de la recherche et les nouvelles technologies, voire aux nouvelles priorités politiques de l'Union, dans les domaines de la défense et de la sécurité des frontières, en particulier.

Force est d'emblée de constater que si la PAC constitue toujours le premier budget de l'Union européenne, elle n'est plus « le colosse budgétaire » de jadis. Sa part dans les dépenses communautaires n'a cessé de décroître, pour atteindre moins de 40 % aujourd'hui, contre encore les deux tiers au début des années 1980. Et le coût de la PAC ne représente guère que 100 euros par habitant et par an.

Surtout, la politique agricole commune conserve une légitimité absolument intacte : elle doit répondre au défi alimentaire, tant sur le plan quantitatif que qualitatif.

Les dernières projections publiées en juin 2017 par l'Organisation des Nations unies anticipent toujours une forte croissance de la population mondiale, qui passerait de 7,6 milliards d'habitants aujourd'hui à 8,6 milliards en 2030, puis à 9,8 milliards en 2050, pour atteindre 11,2 milliards à l'horizon 2100.

Enjeu permanent et parfois dramatique pour certains pays en développement, la sécurité alimentaire se situe également au coeur des préoccupations de pays riches comme le Japon, ou des « géants démographiques » que sont la Chine, l'Inde. Elle redevient un outil de puissance pour des pays comme la Russie ou le Brésil.

Dans ce contexte, l'Union européenne dispose aujourd'hui d'une large autonomie agricole et alimentaire qu'elle doit absolument conserver. Cette autonomie n'est d'ailleurs pas totale. C'est notamment le cas de certains produits-clés comme l'alimentation animale et les huiles, où elle importe la majorité de ses besoins.

Le problème de la sécurité alimentaire recouvre également une dimension qualitative.

En effet, les standards alimentaires européens se sont améliorés et les normes se sont multipliées : qualité, santé, environnement, traçabilité des produits, bien-être animal... L'Union européenne peut légitimement être fière de son modèle alimentaire. Comment être sûrs de préserver nos standards de qualité si nous devenions dépendants ? Il serait absurde d'imposer ces normes en Europe et d'être incapable de les contrôler dans les pays fournisseurs.

Enfin, on peut également se demander dans quelle mesure l'élévation du niveau de vie dans les pays émergents conduira à un rapprochement des régimes alimentaires par rapport à ceux d'Europe et d'Amérique du Nord.

Nourrir durablement deux milliards de personnes supplémentaires d'ici à 2050 revêt donc, assurément, un caractère hautement prioritaire, à la « modernité » avérée.

d) La France bénéficierait indûment et « trop » de la PAC

On entend également développer, parfois, dans le débat public, l'argument selon lequel la France bénéficierait indûment et « trop » de la PAC.

Cette idée, là encore, apparaît infondée. En effet, comme nous l'avons vu précédemment, la répartition des aides est très liée à la taille de l'exploitation. Or, la France est, par sa superficie, le pays le plus vaste de l'Union européenne. Il est donc logique qu'elle soit la première bénéficiaire de la politique agricole commune.

Superficie (en milliers de kilomètres carrés) des pays de l'Union

Par ailleurs, les estimations réalisées chaque année par le ministère des Finances illustre de moindres « retours » pour notre pays au titre de la PAC, en raison, notamment, des processus de convergence à long terme engagés après l'élargissement aux pays d'Europe de l'Est, en 2004.


Évaluation des retours français au titre de la politique agricole commune

« La France a connu en 2015 une légère augmentation de ses retours par rapport à 2014 (+ 499 M€). Cependant, ses retours, en valeur absolue comme en part relative, sont en baisse par rapport au précédent cadre (respectivement - 157 M€ et - 1,7 %).

Si la France reste le 1er bénéficiaire en volume des aides du 1er pilier (aides directes et dispositifs de soutien de marché), les dépenses générées par l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie et la montée en puissance des paiements directs dans les États ayant adhéré en mai 2004 contribuent cependant à faire baisser son taux de retour sur cette ligne depuis 2007 : de 22 % en 2007, il diminue à 18,5 % en 2015 et enregistre une baisse de - 4 % en valeur. Les retours au titre de la politique de développement rural reculent également : de 9,7 % en 2007 à 7,2 % en 2015, soit une baisse en valeur de près d'un quart. Cette baisse s'explique principalement par les retards pris dans la désignation des autorités de gestion des nouveaux programmes.

Cette tendance va se poursuivre au cours des prochaines années, plaçant la France en situation de contributeur net au titre de la PAC dès le CFP 2014-2020.

La France se place en 1ère position des pays bénéficiaires de la rubrique 2 en valeur absolue (16 %), en légère augmentation de + 0,5 % entre 2014 et 2015. Elle est suivie par l'Espagne et l'Allemagne qui restent au-dessus de 10 %, et par l'Italie dont le taux de retour s'établit à 9,7 % ; (...)

L'appréciation des retours par pays peut néanmoins être nuancée en rapportant leur volume à la population de chaque État. L'Irlande reste le premier État bénéficiaire en termes d'allocation par habitant avec 348 € par habitant en 2015 (plus de trois fois la moyenne européenne). L'Espagne (9ème), l'Allemagne (23ème) et l'Italie (22ème) apparaissent moins avantagées avec, respectivement, 146 €, 74 € et 90 € par habitant. L'Allemagne et l'Italie se situent ainsi en-dessous de la moyenne européenne. Les principaux bénéficiaires après l'Irlande sont la Grèce (256 € par habitant), le Danemark (189 € par habitant) et la Hongrie (182 € par habitant). La France se classe au 11ème rang avec 136 € par habitant (+ 6 € par rapport à 2014, mais - 11 € par rapport à 2013). La moyenne européenne s'élève quant à elle à 111 € par habitant. »

Source : annexe au Projet de loi de finances 2017

Relations financières avec l'Union européenne

e) La PAC nuirait aux pays tiers dans les échanges internationaux

Paradoxalement, alors que l'Union européenne défend avec constance le libre-échange, au point de faire figure de (trop ?) « bon élève » dans les échanges internationaux, la PAC suscite, sur ce plan, de sévères critiques.

La PAC est ainsi couramment accusée, dans les médias et l'opinion publique, ou bien de « tirer vers le haut » le prix des matières premières agricoles, ou bien encore de détruire les structures agricoles dans les plus pauvres, du fait de la trop grande compétitivité de ses exportations.

Or, l'Union européenne est le premier importateur de produits biologiques en provenance des pays les moins avancés, en particulier d'Afrique. L'Union accorde également à ces pays le bénéfice d'un système de préférences généralisées (SPG) permettant de leur octroyer des régimes tarifaires privilégiés, en deçà des droits de douanes consolidés à l'OMC33(*). En outre, les exportateurs de produits agricoles des pays émergents ou en développement recherchent, fort logiquement, à vendre leurs produits là où le consommateur paye le plus cher, par exemple dans l'Union européenne.

Au total, il s'agit très largement d'un mauvais procès, d'autant plus que la PAC a été revue de fond en comble à partir de 1992, précisément pour se conformer aux règles de l'Organisation Mondiale du Commerce : la « préférence communautaire » a été abandonnée au profit d'un attachement de principe au libre-échange, très majoritairement partagé au sein des 28 États membres.

Il serait même permis de soutenir que l'Union européenne ne soulève qu'avec réticence l'argument de la réciprocité, y compris lorsque certaines pratiques de pays tiers sont manifestement contraires au développement durable, ou soulèvent des interrogations sur la qualité sanitaire des productions.

Souvent malmenés par la concurrence des productions mondiales, beaucoup d'agriculteurs européens pointent du doigt le jeu inégal du commerce international, eux seuls étant soumis à un tel niveau d'exigences sociales, environnementales et sanitaires.


L'encadrement des subventions agricoles dans le cadre de l'OMC

Les subventions à l'agriculture constituent un outil traditionnel de soutien des États à leur économie, susceptible d'affecter le commerce international. À l'occasion des accords de Marrakech de 1994, concluant le cycle de l'Uruguay Round, ont été définies quatre catégories d'aides agricoles, classées sous forme de boîtes :

- dans la boîte orange figurent toutes les mesures de soutien interne réputées avoir des effets de distorsion de concurrence comme les soutiens aux prix, comme les mesures d'intervention, les aides couplées, les aides contracycliques, ou encore certaines aides spécifiques comme celles au lait de montagne ou encore le dispositif d'aide à la distillation. L'Europe s'est engagée à réduire drastiquement ses soutiens en boîte Orange. Dans le cadre des négociations de Doha, un volume de 21 milliards d'euros maximum est prévu en boîte orange ;

- dans la boîte bleue figurent les aides ayant des effets peu distorsifs sur la concurrence et assorties de plafonnement, comme les aides couplées du type prime à la vache allaitante, prime à la brebis, ou encore aides aux producteurs de bananes. Un plafond de 6,4 milliards d'euros est prévu pour la boîte bleue en Europe dans le cadre des négociations de Doha ;

- dans la boîte verte enfin figurent tous les autres soutiens, comme les paiements directs découplés, qui ne sont pas assortis de plafonds. Les aides agricoles européennes ont été massivement basculées de la boîte orange à la boîte verte ;

- en outre, les États peuvent accorder librement des aides de faibles montants, appelées aides de minimis, qui ne peuvent dépasser 5 % de la valeur de la production agricole.

f) La PAC favoriserait un modèle agricole industriel au détriment de l'agriculture familiale

Lors de son audition par le groupe de suivi, M. Vincent Touzot, membre du Bureau des Jeunes agriculteurs, a estimé qu'aider les jeunes à s'installer suppose, avant tout, de défendre un modèle d'agriculture familiale, viable, vivable et transmissible34(*) :

« Seul ce modèle apparaît capable de surmonter les crises et de répondre aux enjeux sociétaux. A contrario, au cours des vingt dernières années, la France a perdu la moitié de ses agriculteurs et pourtant les crises se sont succédé : ce constat démontre à lui seul que la diminution du nombre des paysans n'entraînera pas l'augmentation de leurs revenus. Il en va d'ailleurs de même dans les autres pays européens. »

Au-delà de ce plaidoyer en faveur de l'agriculture familiale, on constate que la PAC soutient et encourage une très large variété de modèles de développement. Pour ne prendre qu'un exemple, en l'absence de compensation des handicaps naturels, il n'y aurait sans doute plus guère d'activité agricole dans les zones de montagne. À ceci s'ajoute l'impact des dispositifs du « second pilier » pour l'aménagement du territoire.

Il serait donc tout à fait inexact d'affirmer que la PAC n'encourage que le développement du modèle agricole industriel ou favorise ce dernier au détriment de l'agriculture familiale.

En définitive, par la large palette d'aides qu'elle accorde aux agriculteurs, la PAC contribue, à l'inverse, à la diversité des modes de production en Europe. C'est tout particulièrement le cas en France qui, grâce à la diversité de ses sols et de ses climats, y compris outre-mer, dispose d'une agriculture « plurielle » : à l'exception du coton, notre pays assure sur son territoire la quasi-totalité des productions agricoles.

Cet avantage a été mis en avant, lors de son audition, par M. Pascal Viné, délégué général de Coop de France35(*), qui, après s'être félicité du succès des circuits courts de vente en direct aux consommateurs, a estimé que, « à l'échelle de l'agriculture française dans son ensemble il apparaît difficile de viser, en même temps, des volumes importants et des prix élevés. Les deux stratégies peuvent se combiner, mais sur des segments de marché différents. Il y a une grande diversité de modèles agricoles, qui chacun à leur façon et quelle que soit la taille des exploitations, répondent à l'impératif de compétitivité de notre agriculture. »

2. PRIVILÉGIER UNE APPROCHE PRAGMATIQUE ET RÉALISTE
a) Transposer le « Farm Bill » américain, une fausse bonne idée

La politique de soutien à l'agriculture, menée par les autorités fédérales américaines, remonte au New Deal des années 1930, sous la présidence de Franklin Roosevelt : les grandes cultures céréalières ont alors bénéficié d'un système de prix garanti.

Depuis les années 1930, différentes lois agricoles (Farm Bill) se sont succédé à intervalles réguliers. Le texte adopté en 1985, en particulier, a marqué, en son temps, une évolution significative de la politique agricole américaine, en prévoyant une réduction importante des prix garantis. Ces derniers ont ensuite été supprimés - dans un contexte de prix élevés sur les marchés - par la loi votée en 1996 qui, outre la mise en place de paiements directs découplés (compatibles avec les règles de l'Organisation Mondiale du Commerce), ne devait laisser subsister qu'un système de filet de sécurité.

La dernière loi agricole adoptée à ce jour, le Farm Bill 2014-2018, regroupe un ensemble de dispositions dans des domaines très variés, ce qui avait d'ailleurs conduit le Président Obama à le désigner en employant la formule du « couteau suisse ». De fait, les actions engagées vont de l'aide alimentaire à l'assurance récolte jusqu'à l'encouragement public à la recherche. L'aide alimentaire représentera l'essentiel (80 %) des fonds fédéraux prévus sur la période pluriannuelle 2014-2018 (489 milliards de dollars au total).

Le Farm Bill de 2014 a été adopté par le Congrès au terme de deux ans de travail préparatoire dans un contexte marqué tout à la fois par des prix agricoles relativement élevés et la recherche d'économies budgétaires. Le choix politique principal a consisté à abandonner entièrement le découplage des aides en lui substituant un système assurantiel destiné à garantir un filet de sécurité minimum aux agriculteurs. De fait, les aides découplées, qui avaient été introduites à la fin des années 1990, risquaient de ne plus être acceptées par l'opinion publique américaine : les citoyens n'auraient pas compris que les exploitants agricoles reçoivent durablement des fonds fédéraux dans une conjoncture agricole très favorable.

Pour les grandes cultures, le panorama, au demeurant relativement complexe, des dispositifs existants, conduit à distinguer deux ensembles distincts de dispositions : les filets de sécurité financés par le budget fédéral, d'une part, et le subventionnement par le contribuable américain des primes versées par les agriculteurs aux assureurs privés, d'autre part.


Présentation des trois programmes « phare » du Farm Bill

Les modalités de fonctionnement des trois programmes grandes cultures
- les « Marketing Loans », le « Price Loss Coverage » (PLC) et l'« Agricultural Risk Coverage »(ARC) - sont exposées dans le chapitre I du Farm Bill. Il s'agit des trois filets de sécurité financés par le budget fédéral.

Le subventionnement des primes des assurances agricoles, pour sa part, trouve place dans le chapitre XI du Farm Bill. On distingue l'assurance récolte, « Crop insurrance », ainsi que le « Supplemental Coverage Option » (SCO) consistant à autoriser des dépassements de franchise et, pour le secteur du coton uniquement, le «°Stacked Income Protection Plan°» (STAX).

Le contribuable américain subventionne les primes versées par les agriculteurs aux assureurs privés. Pour les exploitants, ces programmes sont facultatifs. En pratique, ils concernent principalement les exploitations de taille moyenne ayant un chiffre d'affaires compris entre 100 000 et un million de dollars.

S'agissant des programmes en faveur des grandes cultures, les agriculteurs peuvent choisir entre le « Price Loss Coverage » (PLC) et l'« Agricultural Risk Coverage » (ARC). Le premier est une assurance portant sur le niveau des prix qui s'adresse aux personnes craignant une évolution défavorable des conditions de marché, et le second une assurance sur le chiffre d'affaires destinée, quant à elle, aux exploitants craignant les conséquences néfastes des aléas climatiques. Le choix des agriculteurs entre les deux dispositifs est nécessairement définitif pour l'ensemble de la durée du Farm Bill, c'est-à-dire jusqu'en 2018.

Plus précisément, l'ARC consiste à apporter un soutien public lorsque le chiffre d'affaires calculé par hectare pour une production spécifique tombe en dessous d'un seuil de déclenchement. Ce soutien correspond à la différence entre le revenu et le niveau de garantie (calculé sur une moyenne de rendement sur 5 ans, multiplié par une référence nationale). Il n'est versé que sur une partie seulement de la surface éligible. In fine, le montant de l'ARC ne peut dépasser 10 % du chiffre d'affaires. En définitive, l'indemnisation accordée apparaît donc relativement modeste : l'idée générale consiste à permettre à un agriculteur de faire face à un « coup dur » et de « tenir » jusqu'à la récolte de l'année suivante.

Il en va de même pour le programme PLC, qui, quant à lui, accorde un soutien public si le prix de marché constaté par le ministère de l'Agriculture des États-Unis (United States Department of Agriculture, USDA) tombe en dessous d'un prix de référence fixé par le Farm Bill. Le paiement est calculé sur la base des rendements historiques de la culture sur l'exploitation (90 % de la moyenne 2008-2012). La somme perçue par l'agriculteur correspond à l'écart entre le prix de marché et le prix de référence, multipliée par le rendement historique de la culture sur l'exploitation.

Le troisième programme en faveur des grandes cultures existe depuis plusieurs dizaines d'années. Il s'agit des « Marketing loans » Dans ce système, au préalable, un prix de soutien est arrêté (le « loan rate »). Un exploitant peut obtenir du ministère de l'Agriculture un prêt d'un montant égal à un volume de sa récolte calculée sur la base de ce prix de soutien (mais qui est très bas par rapport aux prix actuels de marché). Si, en définitive, le prix de vente de sa récolte est supérieur au prix fixé, l'agriculteur rembourse normalement le prêt. Dans le cas inverse, il ne rembourse que ce qu'il a touché de la vente de sa récolte gagée.

En moyenne, les dispositifs ARC et PLC concernent respectivement 75 % et 22 % des grandes cultures américaines. Dans le cas du soja et du blé, l'ARC représente la quasi-totalité des choix des agriculteurs (avec des pourcentages de respectivement 91 % et 96 %). À l'inverse, le PLC a été majoritairement choisi par les producteurs de colza (93 %), de riz long (99 %) et d'arachide (99 %). L'orge fait apparaître une situation plus équilibrée (58 % PLC ; 42 % ARC). C'est également le cas pour le blé (34 % PLC ; 66 % ARC).

Lors de son audition par le groupe de suivi, M. Jean-Christophe Bureau, professeur d'économie à l'Institut des sciences et industries du vivant et de l'environnement (AgroParisTech), a jugé que l'économie générale du Farm Bill ne justifierait sans doute pas d'être transposée en Europe36(*).

De fait, les agriculteurs américains apparaissent, certes, couverts contre de nombreux risques et aléas. Pour autant, ces dispositifs ne semblent pas efficients au regard des dépenses importantes et imprévisibles qu'ils occasionnent dans un cadre pluriannuel. Il ne faut pas non plus mésestimer les difficultés posées à l'égard des engagements pris dans le cadre de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC).

Un autre argument, opposé à une éventuelle transposition des modalités de fonctionnement du Farm Bill au sein de la PAC, est celui de l'extrême souplesse des règles budgétaires américaines par opposition à celles de l'Union européenne, en particulier l'annualité budgétaire. Les approches européenne et américaine diffèrent effectivement profondément dans ce domaine. En cas de nécessité, le Congrès n'hésite pas à voter des rallonges financières significatives, portant les dépenses à des niveaux bien supérieurs aux prévisions budgétaires annuelles initiales. Il n'en va pas de même ici.

b) Bien qu'intellectuellement séduisante, l'approche contra-cyclique de Momagri apparaît hors de portée

Lors de son audition37(*), M. Jacques Carles, délégué général de Momagri, a présenté l'économie générale de la nouvelle PAC, telle que proposée dans le Livre Blanc publié par le groupe de réflexion en août 2016. Cette démarche supposerait de repenser l'approche budgétaire autour de trois niveaux d'action :

- le premier niveau consisterait à introduire un dispositif contracyclique, afin d'assurer un revenu minimal en période de crise ;

- le second prendrait la forme d'un appui complémentaire, sous forme assurantielle, permettant de conforter le niveau de marge des producteurs ;

- le troisième niveau serait consacré à des politiques ad hoc présentant un caractère conjoncturel ou structurel, comme l'aide alimentaire interne ou externe, le soutien à l'investissement, ou la gestion de crise (écoulement en biocarburant).

Le schéma proposé par Momagri est établi sur l'hypothèse d'un statu quo pour les aides couplées et le second pilier. Enfin, une aide unique et forfaitaire de 75 € par hectare, appelée « aide qualité Europe » (AQE) serait versée aux agriculteurs. Elle serait destinée à compenser l'impact économique des coûts induits par le modèle agricole européen (exploitations familiales et exigences qualitatives, sanitaires et environnementales).

Le fonctionnement des principaux marchés agricoles - du moins pour les secteurs des céréales, du lait, des oléagineux - serait régulé dans le cadre d'un système de libre variation de prix autour d'un prix d'équilibre. Ce prix d'équilibre correspondrait au prix de revient moyen européen sur cinq ans pour chacune de ces grandes productions. Il ferait l'objet de révisions à intervalles réguliers.

Le prix d'équilibre constituerait le repère central du dispositif de régulation. Il serait complété par une limite supérieure (le prix plafond) et par une limite inférieure (le prix plancher). À l'intérieur des deux bornes de ce tunnel, plus aucune aide ne serait versée aux agriculteurs. Lorsque le prix de marché sortirait du tunnel pour s'établir en dessous du plancher, les producteurs toucheraient une aide correspondant à des paiements contracycliques. Cette aide serait calculée à partir de l'écart entre le prix de marché constaté périodiquement et le prix plancher (bas du tunnel).

Comme l'illustre le schéma38(*) ci-dessous, dans l'hypothèse où cette action serait insuffisante et où le prix de marché franchirait à la baisse un deuxième seuil défini par l'Union européenne - le seuil de régulation publique (SRP) -, des achats publics de régulation seraient alors réalisés. Ils pourraient représenter jusqu'à 4 % de la production annuelle (« stocks de régulation ») et viendraient en complément d'un « stock stratégique permanent de sécurité alimentaire » correspondant à 2 % de la production annuelle.

De façon symétrique, en cas d'augmentation des prix agricoles au-delà du prix plafond, des actions de déstockage seraient engagées. Et si ces opérations s'avéraient là encore insuffisantes, un prélèvement sur les transactions serait opéré pour éviter qu'une spéculation trop forte ne s'installe. Cette taxe serait prélevée, au-delà d'un seuil de solidarité financière (SSF dans le schéma ci-avant), sur toutes les transactions agricoles - financières et physiques - portant sur les produits échangés. Le produit de cette taxe de solidarité financière abonderait le Fonds de réserve pour gestion de crise.

M. Jacques Carles, délégué général de Momagri, a fait valoir que l'Union européenne aurait, par là même, la faculté de procéder à des opérations de stockage/déstockage dans des proportions maîtrisées pour faire converger le prix de marché vers le prix d'équilibre. Au fil du temps, ces opérations s'équilibreraient. Elles ne créeraient donc pas de risque d'accumulation de stocks, d'autant plus que, parallèlement, s'accroissent les débouchés industriels non alimentaires. En définitive, ce mécanisme devrait être suffisamment efficace pour ramener rapidement les prix dans le tunnel, en dissuadant les comportements spéculatifs. Et, en cas d'urgence, lorsqu'il s'agirait de renforcer l'aide alimentaire, le Conseil pourrait ponctuellement autoriser des opérations additionnelles de déstockage public.

Les budgets annuels du « premier pilier » de la PAC seraient susceptibles de varier en fonction des besoins de régulation des marchés, d'une année sur l'autre, dans la limite prévue par les perspectives financières pluriannuelles. Un fonds de réserve serait alimenté, ou utilisé, selon les années, en fonction de l'évolution de la conjoncture des marchés. On passerait ainsi d'un système de budgets stables et de revenus fluctuants à une PAC rénovée qui, à l'inverse, stabiliserait les revenus des agriculteurs, dans le cadre de dépenses d'ampleur variables, en fonction de la conjoncture. Cette flexibilité budgétaire s'inscrirait à l'intérieur d'enveloppes pluriannuelles.

Ce schéma pose au minimum trois questions. Est-il politiquement réaliste d'envisager l'adoption d'une réforme aussi radicale dans une Union européenne à 27 pays ? Est-elle compatible là encore avec le principe d'annualité budgétaire ? Jusqu'où les propositions de Momagri sont-elles conciliables avec les règles de l'OMC ?

Sur ce dernier point, M. Jacques Carles, délégué général du groupe de réflexion Momagri, a répondu au groupe de suivi que les opérations de stockage visant à réguler les cours des produits agricoles seraient classées dans la catégorie dite de la « boîte orange » de l'OMC. Les paiements contracycliques, en fonction des hypothèses retenues, seraient considérés comme figurant ou bien dans la « boîte orange » ou bien dans la « boîte bleue ». L'AQE (Aide Qualité Europe), quant à elle, serait placée dans la « boîte verte ». Au total, l'économie générale du dispositif conçu par Momagri demeurerait dans le cadre des marges de flexibilité autorisées par les accords de l'OMC : jusqu'à présent, l'Union européenne s'est d'elle-même empêchée d'avoir recours à une telle flexibilité, pourtant possible.

M. Jacques Carles, délégué général du groupe de réflexion Momagri, a estimé que le cadre budgétaire réglementaire européen actuel, et en particulier le principe d'annualité, ne constituent pas un obstacle rédhibitoire, susceptible de priver de pertinence les propositions de Momagri. En effet, la « clé de voûte » des dépenses réalisées par l'Union européenne repose sur la programmation pluriannuelle.

Vos rapporteurs estiment, pour leur part, qu'il serait sans doute possible de surmonter le problème de l'annualité budgétaire, mis en avant par les observateurs sceptiques à l'égard des conclusions du Livre blanc de Momagri, si une volonté politique forte se dégageait en ce sens au niveau européen. En revanche, l'idée consistant à faire varier les dépenses de la politique agricole commune en fonction de la conjoncture des marchés conduit inévitablement à se demander si les États membres les moins favorables à la PAC ne risqueraient pas de refuser d'accroître l'effort budgétaire lorsque la situation le nécessiterait.

Il y a là un fort risque de flexibilité asymétrique : les pays de l'Union traditionnellement les moins favorables à la politique agricole commune pourraient être ravis de voir l'effort budgétaire allégé les « bonnes années », mais refuser d'augmenter les dépenses lorsque la situation l'exige. Enfin, le prix d'équilibre des céréales envisagé par Momagri pourrait susciter un effet d'aubaine pour les producteurs de certains pays de l'Union dont les coûts de revient sont notablement inférieurs aux nôtres.

Enfin, il apparaît très difficile de dégager un accord au sein des 28 (bientôt 27) pays de l'Union sur des modifications d'une telle ampleur.

3. SOULIGNER QUE LA POLITIQUE AGRICOLE DE L'UNION EUROPÉENNE SE SITUE À CONTRE-COURANT DE CELLE DES AUTRES PUISSANCES AGRICOLES
a) La PAC, une priorité déclinante pour l'Union européenne

L'accord conclu au Conseil européen sur le CFP 2014/2020 et approuvé par le Parlement européen a fixé le montant de la rubrique 2 (constituée à 98 % des crédits PAC) et intitulée « croissance durable - ressources naturelles » à 373,2 Mds € sur la période 2014 2020 (en euros 2011), soit 53 Mds par an.

Ce montant diminue légèrement année après année. Ainsi, la part de la rubrique 2 dans l'ensemble du budget de l'Union européenne devrait passer de 41,6 % en 2014 à 36 % en 2020 en crédits d'engagement, et de 43,6 % en 2014 à 38,6 % en 2020 en crédits de paiement.

Beaucoup d'États membres, à commencer par l'Allemagne, semblent se satisfaire de ce lent reflux de la part relative de la PAC au sein du budget communautaire.

La politique agricole commune ne se situe donc plus, hélas, au centre des préoccupations de beaucoup de décideurs européens, ainsi d'ailleurs que d'une bonne partie des États membres.

Cadre financier pluriannuel 2014/2020

Conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février 2013
(millions d'euros 2011)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Total
2014-2020

Rubrique Croissance durable - ressources naturelles

55 883

55 060

54 261

53 448

52 466

51 503

50 558

373 179

dont dépenses de marché et paiements directs

41 585

40 989

40 421

39 837

39 079

38 335

37 605

277 851

Total crédits d'engagement

134 318

135 328

136 056

137 100

137 866

139 078

140 242

959 988

Total crédits de paiement

128 030

131 095

131 046

126 777

129 778

130 893

130 781

908 400

                 

Part de la rub. 2 dans total. Crédits d'engagement

41,6 %

40,7 %

39,9 %

 39 %

38 %

37 %

36 %

38,9 %

Idem Crédits de paiements

43,6 %

42 %

41,4 %

42,1 %

40,4 %

39,3 %

38,6 %

41,1%

b) À l'inverse, les États-Unis, la Chine et le Brésil ont fortement accru le soutien public à leur agriculture depuis les années 2000

Le constat d'un déclin relatif de la PAC apparaît d'autant plus problématique que les autres grandes puissances agricoles, à commencer par la Chine, les États-Unis ou le Brésil, ont eu tendance, à l'inverse, à accroître fortement les efforts budgétaires de soutien à leur agriculture nationale depuis la crise alimentaire mondiale de 2007-2008.

Comme indiqué précédemment, s'agissant des États-Unis, le dernier Farm Bill pour la période 2014-2018 a mis en oeuvre un renforcement sans précédent du « filet de sécurité » des agriculteurs américains.

En Chine, le 13ème plan 2016-2020 a pour ambition d'accélérer la modernisation et la restructuration de l'agriculture, incluant une réforme du soutien aux agriculteurs.

La politique agricole chinoise repose sur un système de régulation particulièrement étendu, avec des prix garantis, des quotas, complété par un dispositif de stockage public pour les principales céréales. Chaque année, le gouvernement fixe des prix garantis pour les principaux produits agricoles, à commencer par le blé, le maïs et le riz. Or, les services du ministère français de l'Agriculture estiment que les prix garantis chinois seraient devenus, au fil du temps, supérieurs d'environ 30 % à 40 % à ceux du marché international39(*). Parallèlement, la fixation de quotas à l'importation, conjuguée à la définition d'une liste fermée d'importateurs (principalement publique) permet de restreindre les importations. Le marché intérieur chinois se trouve ainsi largement déconnecté de l'extérieur.

Enfin, les agriculteurs bénéficient de nombreux types de subventions dont les montants ne sont probablement pas connus de façon exhaustive. Il s'agit essentiellement d'aides directes aux paysans, avec des montants modulés en fonction de la surface ou la taille du cheptel afin de favoriser l'agrandissement. S'y ajoutent des subventions à la mécanisation, aux intrants (semences, engrais...) et aux assurances agricoles.

En Russie, l'agriculture est officiellement redevenue une priorité nationale en 2005, quatorze ans après l'effondrement de l'Union soviétique et de son système normatif de planification. Plus récemment, le Président Poutine a fixé pour objectif l'autosuffisance alimentaire du pays à l'horizon 2020. Cela suppose de renforcer la compétitivité et la qualité des productions agricoles et de promouvoir le développement durable de l'agriculture, ainsi que la conservation des ressources naturelles. Une nouvelle stratégie de planification indicative a été adoptée à cet effet.

Un premier programme quinquennal de développement avait été mis en oeuvre sur la période 2008-2012. Un nouveau programme d'État 2013-2020 de « développement de l'agriculture et de la réglementation des marchés des matières premières, produits agricoles et produits agroalimentaires » lui a succédé. Sa dotation financière globale a été doublée par rapport à celle du précédent plan d'État, avec un total de 52,5 Md€, répartis entre le budget fédéral (34,8 Md€) et les budgets régionaux (17,7 Md€)40(*). Si le développement des productions primaires demeure un axe majeur de développement, l'accent a été mis sur la structuration des filières et la modernisation de l'aval.

Le secteur laitier, le soutien aux fermes familiales ainsi que les fruits et légumes sont prioritaires dans l'allocation des ressources publiques. Les subventions aux investissements ont ainsi augmenté de 20 % à 35 %, en 2016, pour la construction de nouveaux élevages laitiers.

L'Inde, pour sa part, qui possède la quatrième surface agricole mondiale, a adopté en 2013, le Food Security Act. Cette loi relative à la sécurité alimentaire constitue le plus vaste programme d'aide alimentaire au monde destiné à bénéficier à environ 67 % de la population indienne (75 % en milieu rural et 50 % en zone urbaine), soit environ 820 millions de personnes. Plus précisément, il s'agit d'un droit uniforme et personnel à acheter 5 kg de céréales par mois au tarif subventionné de 0,04 €/kg pour le riz, 0,026 €/kg pour le blé et 0,013 €/kg pour les céréales secondaires, comme le millet. En outre, ce dispositif prévoit également la distribution gratuite de repas pour les enfants jusqu'à 14 ans ainsi que pour les femmes enceintes. Le Food Security Act de 2013 a pour objectif d'éradiquer la faim en Inde grâce à l'achat, au stockage et à la distribution de près de 62 Mt de céréales.

Le Brésil poursuit lui aussi une politique agricole ambitieuse avec deux objectifs clairs : développer la production de façon à accroître les exportations, d'une part, et soutenir l'agriculture familiale, d'autre part. Les pouvoirs publics définissent chaque année un plan agricole (baptisé Plano safra, littéralement « Plan récolte ») regroupant les principales mesures pour la campagne agricole débutant en juin. Il existe un Plano safra pour l'agriculture commerciale et un Plano safra pour l'agriculture familiale, correspondant à un effort budgétaire global de 64 Md€ en 2014-2015.

D'une façon générale, l'exercice consistant à comparer entre eux l'ampleur des soutiens publics accordés par les grandes puissances à leur agriculture respective se heurte à des difficultés non négligeables. En effet, l'exemple de la Chine illustre le fait que toutes les informations nécessaires ne sont pas forcément disponibles. Pour le reste, la nature très diverse des aides accordées est source de controverse, de même que les prix internationaux utilisés pour les calculs, aggravés au demeurant, par la volatilité des cours et des taux de change. Enfin, les quatre dernières réunions ministérielles de l'OMC tenues depuis 2003 dans le cadre du Cycle de Doha ont abondamment mis en évidence l'absence de consensus international sur le volet agricole, notamment quant à la réduction des soutiens internes.

Sous le bénéfice de ces observations, le groupe de réflexion Momagri a cherché à surmonter ces difficultés statistiques en construisant un indicateur des Soutiens Globaux à la Production Agricole et à l'Alimentation (SGPAA), L'objectif de cette démarche consiste à « évaluer la réalité des soutiens budgétaires et extrabudgétaires effectivement accordés par les différents États du monde au secteur agricole et ce, grâce à la création d'une nomenclature internationale applicable à tous les pays du monde41(*)»

Indicateur comparatif international des Soutiens Globaux
à la Production Agricole et à l'Alimentation

 

En milliards de dollars (2015)

En USD / habitant (2015)

Évolution 2008/2015 du montant par habitant

Chine

224

162 USD

145%

États-Unis

156

486 USD

39%

Union européenne

100

198 USD

-20%

Brésil

56

272 USD

44%

Canada

7

202 USD

ND

Australie

3

120 USD

ND

Source: estimation Livre Blanc Momagri - 2016

   

En résumé, l'évolution de la PAC, dont les montants budgétaires se réduisent lentement mais inexorablement, année après année, sur la période 2014-2020, semble effectivement s'inscrire « à contre-courant » de celle des autres puissances agricoles.

c) L'aide alimentaire, instrument de politique agricole presque oublié en Europe

À l'inverse des États-Unis, l'Union européenne a malheureusement négligé l'aide alimentaire parmi les instruments de sa politique agricole.

Ce constat apparaît d'autant plus regrettable qu'il s'agit précisément de la « clé de voûte » de la légitimité de l'aide accordée aux agriculteurs américains, pour les contribuables, et plus largement l'ensemble des populations urbaines.

En effet, dans le cadre de la dernière loi agricole adoptée à ce jour - le Farm Bill 2014-2018 -, l'aide alimentaire représentera l'essentiel (80 %) des fonds fédéraux prévus sur la période pluriannuelle (489 milliards de dollars au total). Cette priorité s'explique par le souci, apparu dès les années 1950, de la part des élus des zones rurales du pays, de consolider la légitimité de la politique agricole aux yeux des populations urbaines. De fait, au plus fort de la « Grande Récession », en 2008-2010, plus de 48 millions d'Américains ont bénéficié du système connu sous les termes de « food stamps », et pour 13 millions d'entre eux, il s'est même agi de leur seule ressource. En pratique, ces personnes utilisent une carte à puce spécifique - pré chargée à hauteur d'environ 140 dollars par personne et par mois - pour réaliser, à leur guise, des achats de produits alimentaires dans le commerce.


L'Aide Alimentaire interne (AA) aux États-Unis

L'AA interne a pour principal but d'assurer une plus grande sécurité alimentaire et nutritionnelle aux ménages les plus modestes. Les trois programmes principaux de l'AA interne sont le Supplemental Nutrition Assistance (SNAP) correspondant à 75 % du budget de l'AA, le Child and Nutrition Program (CNP) mobilisant 18,7 % dudit budget, ainsi que le Women Infants and Children (WIC) correspondant à 6 % du budget de l'AA.

Le SNAP permet aux foyers éligibles d'acheter des produits alimentaires, sans conditions ni sur l'origine des produits achetés ni sur leur qualité nutritionnelle. Cependant, des mesures permettant d'inciter financièrement les bénéficiaires du SNAP à acheter des produits plus sains sont actuellement mises en place dans plusieurs États fédérés, via le programme Food Insecurity Nutrition Incentives (FINI).

Le CNP vise à offrir une alimentation équilibrée aux enfants de milieux défavorisés en priorité, dans le cadre scolaire principalement. En 2015, l'USDA a distribué près de 10 milliards de repas. Les aides de ce programme sont totalement conditionnées par le respect de critères nutritionnels. Par ailleurs, ce programme présente un lien direct avec le soutien à la production agricole américaine car il est soumis au Buy American Act, obligeant les bénéficiaires à acheter des produits américains uniquement. Une partie du paiement (de l'ordre de 10 %) se fait d'ailleurs en nature, ce qui constitue un outil d'intervention publique non négligeable, en permettant de stabiliser les cours des produits en crise.

Le WIC permet d'aider les femmes enceintes, les jeunes mères et les nourrissons. Une partie du budget alloué est également orientée sur la nutrition, via des formations apportées aux mères. Environ 47,5 millions de personnes (15 % de la population) ont bénéficié chaque mois du seul programme SNAP en 2013 (auparavant appelé Food Stamps), contre 17 millions en 2001.

Source : Fiche « les politiques agricoles à travers le monde - États-Unis

www.agriculture.gouv.fr

Il est permis de regretter que l'Union européenne ne se soit pas davantage inspirée de l'exemple américain. Le « pendant » européen des « food stamps », d'ampleur budgétaire au demeurant beaucoup plus modeste, a même failli être supprimé en 2011/2013. Il n'a été maintenu qu'en faisant l'objet d'une remise à plat, et au prix d'une sortie du cadre de la PAC.

À l'origine, en décembre 1987, le Conseil avait créé le programme européen de distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies de la Communauté. Cette initiative visait à rendre disponibles les produits agricoles faisant l'objet d'un stockage d'intervention publique. Il s'agissait de permettre aux États membres intéressés d'utiliser ces stocks au titre de l'aide alimentaire pour les personnes les plus démunies. Cela permit d'assurer les besoins vitaux alimentaires de 18 millions de personnes en grande difficulté. Pas moins de 20 pays, sur les 27 que comptait l'Union, y eurent recours.

Par la suite, progressivement, les réformes successives de la PAC aboutirent à la réduction souhaitée des excédents de production. Et la quasi-disparition des stocks d'intervention issus de la PAC finit par entraîner une remise en cause du programme, en 2011, par une minorité de blocage de sept États membres. Ces pays (l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, les Pays-Bas, la République tchèque, la Suède et le Royaume-Uni) considérèrent alors que cette aide ne relevait plus de l'Union Européenne, mais des États membres.

Un accord politique franco-allemand conduisit à accorder un sursis de deux années au programme, le temps de concevoir son remplacement par le « Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) ». Ce nouveau fonds soutient, depuis 2014, les actions menées par les pays de l'Union européenne en faveur de l'assistance matérielle aux plus démunis dans les domaines des denrées alimentaires, des vêtements et d'autres biens essentiels à usage personnel, mais également des mesures d'intégration sociale.

Le champ d'intervention apparaît donc beaucoup plus large que précédemment. Sur le plan de l'organisation et de la gouvernance, la Commission européenne a approuvé les programmes nationaux pour la période 2014-202042(*). Les autorités nationales ont ensuite adopté, sur cette base, les décisions individuelles permettant aux organisations partenaires (souvent non gouvernementales) de fournir une assistance.

Les pays de l'Union ont la faculté de choisir le type d'aide qu'ils souhaitent accorder, comment ils se la procurent et comment ils distribuent les produits.

Les autorités nationales peuvent elles-mêmes acheter la nourriture et les autres produits et puis les livrer aux organisations partenaires, ou fournir une aide financière à ces dernières pour qu'elles se chargent des achats. Les organisations partenaires achetant les produits elles-mêmes peuvent les distribuer directement ou demander l'aide d'autres organisations. Ces organisations partenaires sont définies comme des organismes publics, ou des organisations non gouvernementales sélectionnées par les autorités nationales sur la base de critères objectifs et transparents établis à l'échelle nationale.

Au total, plus de 3,8 milliards d'euros sont alloués au FEAD pour la période 2014-2020, tandis que les pays de l'Union européenne doivent cofinancer au minimum 15 % du coût de leur programme national.

Assurément, le nouveau Fonds européen d'aide aux plus démunis complète utilement l'action du Fonds social européen (FSE), mais il se situe en dehors du cadre de la PAC.


* 29 Voir communication de M. Simon Sutour à la commission des affaires européennes sur les négociations commerciales avec le Mercosur, le 4 avril 2017.

* 30 Cette définition reposerait sur l'acte de production, sur des critères de revenu, de temps de travail et elle exclurait les retraités. Par là même, il s'agirait de faire en sorte que ceux qui vivent réellement de l'agriculture soient les bénéficiaires des aides de la PAC.

* 31 Rapport d'information n° 102 (2010-2011) précité - page 73.

* 32 Audition du 25 avril 2017.

* 33 Accord de Cotonou du 23 juin 2000. La dernière réforme du SPG s'appliquera jusqu'en 2023.

* 34 Audition du 21 mars 2017.

* 35 Audition du 15 février 2017.

* 36 Audition du 25 avril 2017.

* 37 Audition du 11 janvier 2017.

* 38 Livre blanc Momagri - août 2016.

* 39 : Fiche « les politiques agricoles à travers le monde - Chine » www.agriculture.gouv.fr

* 40 Au taux de change moyen de 2014 : 50,95 RUB/EUR.

* 41 Momagri - Note sur les soutiens globaux à la production agricole et à l'alimentation - Résultats et enseignements pour l'Union européenne sur la période 2008-2015 - janvier 2016.