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Sur l'avenir de la politique agricole commune

20 juillet 2017 : sur l'avenir de la politique agricole commune ( rapport d'information )

II. LES SCÉNARIOS D'ÉVOLUTION DE LA PAC À L'HORIZON 2020 : LA FRANCE DOIT FAIRE DES CHOIX ET DÉFINIR UNE STRATÉGIE

A. L'APRÈS-2020, UN CAP DANGEREUX POUR LA PAC

1. LE PROCESSUS DE RÉFORME DE LA PAC DÉJÀ LANCÉ
a) Le précédent de négociations longues et difficiles

La dernière réforme de la PAC avait été adoptée à l'issue d'un processus de discussion long et compliqué, démarré dès 2010 avec une consultation publique très ouverte suivie de la publication d'une communication de la Commission européenne sur la PAC à l'horizon 2020. La Commission avait ensuite présenté ses propositions d'actes législatifs à la fin de l'année 2011, afin de laisser aux États membres et au Parlement européen le temps de négocier la réforme.

Deux facteurs ont expliqué des délais de discussion nécessairement longs :

l'incertitude sur le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2014-2020 n'a été levée que tardivement, en juin 2013 : or, les arbitrages sur l'architecture de la PAC dépendent largement des moyens que les États membres veulent bien lui consacrer ;

- pour la première fois, la discussion sur les règlements de la future PAC se déroulait dans le cadre institutionnel posé par le traité de Lisbonne de 2009, impliquant une codécision entre Conseil européen et Parlement européen, alors que les précédentes réformes n'avaient nécessité de négociations qu'entre les États membres au sein du Conseil.

Le compromis politique sur la PAC 2014-2020 n'est donc intervenu qu'en juin 2013 et les quatre règlements de base n'ont été adoptés définitivement qu'en décembre 2013, ne permettant pas une mise en oeuvre des nouvelles règles de la PAC dès 2014. En réalité, la PAC 2014-2020 n'a été réellement mise en oeuvre qu'à partir de 2015, l'année 2014 étant une année de transition pendant laquelle les anciennes règles de la PAC ont été prolongées.

b) L'état des réflexions sur la PAC post-2020

Le recul n'est pas suffisant pour disposer d'une évaluation complète des effets de la dernière réforme de la PAC.

Certains aspects de la réforme ont fait l'objet d'études qui se révèlent très partielles : ainsi, la Commission européenne a présenté, le 29 mars 2017, un rapport au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre de l'obligation de mettre en place des surfaces d'intérêt écologique (SIE) dans le cadre du verdissement des paiements directs. Ce rapport montre la grande diversité des mesures mises en oeuvre par les États membres au titre des SIE. Il montre aussi que la mesure a été mise en oeuvre bien au-delà de l'obligation communautaire, fixée à 5 % des surfaces, puisque les SIE couvrent aujourd'hui presque 10 % des surfaces concernées par cette nouvelle obligation. La Commission européenne conclut à un effet positif sur la biodiversité des SIE mais sans que ces considérations aient une grande valeur scientifique : elle indique bien dans son rapport que « les incidences environnementales réelles n'ont pas été mesurées », le rapport reposant largement sur une modélisation.

Le rapport d'étape sur le suivi et l'évaluation de la PAC prévu par l'article 110 du règlement n° 1306/2013, qui doit fournir un bilan plus complet puisque touchant tous les aspects de la réforme et pas seulement l'un des aspects du verdissement, n'est pas exigé avant le 31 décembre 2018.

Pour autant, la Commission européenne n'a pas souhaité attendre davantage pour lancer les débats sur la future réforme de la PAC. Dans le cadre de son programme de travail pour 2017, elle a ouvert, entre le 2 février et le 2 mai 2017, une large consultation publique sur la simplification et la modernisation de la PAC. Cette consultation a pris la forme d'un questionnaire fermé sur 28 points et de 5 questions ouvertes couvrant un vaste champ de préoccupations autour de l'agriculture et du développement rural.

Cette consultation a permis de recueillir les attentes, très diverses, de très nombreux contributeurs : professionnels, associations environnementales, associations de consommateurs, particuliers.

La question de l'avenir de la PAC a également été abordée entre États membres, en particulier lors du Conseil informel qui s'est tenu à Amsterdam en mai 2016, à l'occasion de la réunion des ministres européens de l'Agriculture organisée par M. Stéphane Le Foll à Chambord en septembre 2016, lors de la Conférence de Cork sur le développement rural de novembre 2016, qui a abouti à la déclaration de Cork 2, ou encore au cours du Conseil Agriculture et pêche de mars 2017. Ce dernier échange de vues a permis de mettre en évidence les difficultés à mettre en place de nouvelles règles pour 2021. Il ne ressort pas de ces échanges une volonté de remise en cause radicale de la PAC.

La position française sur la future PAC a fait l'objet d'un document rendu public à l'occasion du Conseil informel d'Amsterdam, réclamant une PAC réformée pour une agriculture compétitive, durable et résiliente, reposant sur des outils de régulation préservés et sur un renforcement du volet de gestion des risques.

Une nouvelle étape dans le processus de réforme de la PAC devrait être franchie à l'automne 2017 avec la publication, par la Commission européenne, d'un document d'orientation, suivant une méthode similaire à celle qui avait été suivie pour la réforme précédente.

En tout état de cause, les arbitrages sur les règles de la future PAC devront être mis en relation avec les moyens budgétaires que l'Union européenne décidera de dédier à cet effet.

2. UN DANGER BUDGÉTAIRE ÉVIDENT

Or, la principale menace qui pèse sur la PAC post-2020 est budgétaire. Les moyens de la PAC n'avaient pas fait l'objet d'une réduction massive pour la période 2014-2020, l'enveloppe étant stable en euros courants par rapport à l'année 2013, contrairement aux craintes que l'on pouvait avoir initialement. Rien ne dit que le même équilibre sera trouvé pour la période 2014-2020 : au contraire, la future réforme pourrait se traduire par une baisse massive de crédits. Ce risque budgétaire a été aggravé par le Brexit, qui va priver l'Union européenne de ressources avant même la fin de l'actuelle période de programmation budgétaire. D'une façon générale, la PAC serait d'autant plus en danger, si l'Union européenne ne parvenait pas à trouver les moyens nécessaires à son développement, grâce à de nouvelles ressources propres, ou à une contribution accrue des États membres. La problématique de la Politique Agricole Commune s'inscrit donc dans celle, globale, de l'avenir du budget européen.

a) L'inconnue de la compensation du manque de ressources résultant du Brexit, à l'échéance 2019/2020.

Le choix des Britanniques de sortir de l'Union européenne constitue un véritable défi pour le bouclage budgétaire de l'Union avant même la fin de la période 2014-2020.

Cette programmation résulte d'un compromis, toujours difficile à trouver, entre des États membres aux intérêts contradictoires, voire opposés, les contributeurs nets cherchant plutôt à minimiser le budget européen et les bénéficiaires nets à préserver les enveloppes de crédits.

Le dernier CFP avait plafonné le budget de l'Union européenne à 1 % du revenu national brut (RNB) de l'Union en engagements et 0,95 % en paiements, ce qui induisait une baisse des crédits européens par rapport à la période 2007-2013. La contribution des États membres est fonction du niveau de richesse de ceux-ci : logiquement, les plus prospères sont aussi les plus importants contributeurs nets : Allemagne, France, mais aussi Pays-Bas ou Suède. Le Royaume-Uni, malgré le rabais britannique obtenu dans les années 1980, est aussi un contributeur net important.

La sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne se traduira par une réduction des dépenses de l'Union européenne, mais aussi par une réduction encore plus forte des recettes provenant du Royaume-Uni.

Le chiffrage précis de la balance globale est délicat à établir, notamment du fait des fluctuations des contributions britanniques résultant des mouvements de change, le Royaume-Uni étant hors de l'euro. Une étude de l'Institut Jacques Delors43(*) évaluait l'écart à environ 10 milliards d'euros : l'Union européenne dépenserait 7 milliards d'euros de moins pour le Royaume-Uni chaque année, mais perdrait 17 milliards d'euros de recettes, 3 milliards d'euros au titre des ressources propres traditionnelles, et 14 milliards d'euros au titre des contributions directes du gouvernement britannique.

Rapporté au budget annuel de l'Union européenne, qui s'élève à environ 155 milliards d'euros par an, le Brexit a donc un impact très significatif. Il conduit à devoir soit réduire les enveloppes financières destinées aux politiques de l'Union, soit demander aux États membres de compenser par des recettes nouvelles les pertes de recettes ainsi enregistrées, avant même la fin de la période 2019-2020.

S'il est encore trop tôt pour tirer des conclusions précises quant à l'impact du Brexit sur la PAC en termes budgétaires, la crainte d'une réduction forte des crédits de la PAC pour préserver l'équilibre du budget européen après la sortie du Royaume-Uni est parfaitement légitime. La perspective d'une forte réduction des paiements directs avant même 2020 n'est donc pas du tout infondée.

b) Le difficile chantier de la prochaine programmation financière pluriannuelle 2021/2027

Au-delà du Brexit, la négociation du futur CFP fait peser de lourdes menaces sur le budget de la PAC. La réflexion sur ce sujet n'en est qu'à ses débuts : la Commission européenne vient tout juste, le 28 juin 2017, de publier un document de réflexion sur l'avenir des finances de l'Union européenne.

Montrant la contraction progressive du budget européen, qui représentait encore 1,18 % du RNB européen sur la période 1993-1999 et ne représentera plus que 0,98 % de celui-ci sur la période 2014-2020, ce document souligne dans le même temps l'impératif de mobiliser des crédits européens pour venir en soutien de politiques indispensables à l'échelle européenne : politique de cohésion, aide alimentaire, projets scientifiques et technologiques, grands investissements. Dans la foulée du Livre blanc du printemps dernier, la Commission européenne souligne, dans son document de réflexion, que le budget de l'Union européenne devra répondre à de nouveaux défis : encourager le développement durable, répondre à la crise migratoire, ou encore lutter contre le terrorisme.

Or, si la PAC ne consomme plus 70 % du budget européen comme c'était le cas dans les années 1970, sa part dans le budget européen, bien qu'en contraction continue, reste très substantielle : encore 38 % sur la période 2014-2020. Mais cette part pourrait subir une nouvelle réduction dans la future période de programmation budgétaire.

Le document de réflexion de la Commission européenne rappelle l'impératif de réformer la PAC à travers un meilleur ciblage des aides directes, surtout dans les zones périphériques et en faveur des exploitations les plus pauvres. Il évoque de nouveau la possibilité d'apporter des cofinancements nationaux pour financer les paiements directs, solution rejetée lors des réformes précédentes.

Il met en avant cinq scénarios possibles pour la période 2021-2027 : un scénario de continuité, un scénario de contractions des actions communes, un scénario de développement des coopérations sur une base volontaire, un scénario de réforme radicale et un scénario d'augmentation forte du budget européen. Ce dernier scénario est le seul dans lequel la PAC se verrait allouée davantage de moyens et il est hautement improbable.

Dans tous les autres scénarios, la Commission européenne prévoit de consacrer moins de ressources à la PAC, en ciblant les dépenses sur les agriculteurs rencontrant des contraintes particulières (zone de montagne, petites exploitations), sur l'aide à l'investissement dans les zones rurales, en particulier en faveur de mesures agroenvironnementales et sur le soutien à des instruments de gestion des risques. Dans le scénario de réforme radicale, la Commission européenne envisage même une réduction drastique des paiements directs.

Encore plus que lors des réformes précédentes, la tentation risque d'être grande de dégager des marges de manoeuvres nouvelles au détriment des politiques traditionnelles de l'Union européenne qui disposent des enveloppes budgétaires les plus importantes : la politique de croissance durable, qui représente 420 milliards d'euros sur la période 2014-2020 soit 39 % du budget européen, et au sein de laquelle la PAC représente l'enveloppe la plus importante (98 %) et la politique de cohésion économique, sociale et territoriale, qui s'élève à 371,4 milliards d'euros pour la même période, sur un budget total estimé à 1 087 milliards d'euros.

3. LES DANGERS D'UN DÉMANTÈLEMENT DE LA PAC

Au risque budgétaire d'une PAC amputée d'une part de ses crédits dans le futur CFP, s'ajoute celui d'un démantèlement de la PAC, qui pourrait n'être plus ni une politique, ni agricole et ni commune.

a) Une PAC plus environnementale qu'agricole ?

Les réformes successives de la PAC ont visé à lui donner une dimension de plus en plus environnementale, en encourageant des pratiques plus vertueuses du point de vue de la biodiversité et moins polluantes.

La prise en compte de cet impératif environnemental s'est faite à travers de multiples instruments : mesures agroenvironnementales, comme le soutien à la conversion et au maintien de l'agriculture biologique, ou encore subordination du versement des aides directes du premier pilier à toute une série de conditions, dénommées « conditionnalité environnementale ».

La dernière réforme est allée encore plus loin que les précédentes avec le verdissement d'une fraction des aides directes, une enveloppe de 30 % étant réservée aux agriculteurs qui mettent en place des SIE, organisent une diversité de leur assolement à travers la présence de trois cultures différentes sur leur exploitation et ne retournent pas leurs prairies permanentes.

Selon France Nature Environnement (FNE), le verdissement de la PAC se serait soldé par un échec. Dans un document publié en mars 201644(*), FNE déplore que le contenu environnemental du paiement vert au sein du premier pilier soit insuffisant, et que les montants consacrés à la préservation durable des ressources au sein du second pilier demeurent faibles. En outre, le second pilier laisserait trop de marges de manoeuvre aux États membres, voire aux régions qui n'ont pas tous et toutes des mêmes ambitions élevées en matière environnementale.

FNE réclame donc une réorientation de la PAC afin qu'elle rémunère des prestations d'intérêt général au sein du premier pilier : développement des infrastructures agro-écologiques, maintien des prairies permanentes, réduction de l'usage d'intrants. Par ailleurs, FNE demande que la PAC s'oriente vers une logique de résultats et non seulement de moyens, ce qui ouvrirait la voie à une modification complète des instruments traditionnels des deux piliers, et en particulier des aides directes.

À l'échelon européen, une déclaration commune intitulée « une bonne alimentation, une bonne agriculture maintenant », signée par environ 150 associations, a été rendue publique début mars 2017. Elle réclame une réforme radicale de la PAC pour l'orienter vers un meilleur respect des milieux naturels ou encore du bien-être animal.

Cette revendication émanant de la société civile peut aussi prendre appui sur le constat étayé de certaines insuffisances des mécanismes actuellement à l'oeuvre pour prendre en compte l'impératif environnemental dans la PAC. Ainsi, dans un rapport d'octobre 2016, la Cour des comptes européenne estimait que la Commission européenne ne disposait pas d'indicateurs suffisants pour lui permettre de garantir que la conditionnalité environnementale des aides directes permettait d'atteindre ses objectifs.

Si le renforcement continu des exigences environnementales a certainement permis le développement de pratiques agricoles de plus en plus vertueuses pour l'environnement, comme en témoigne le développement des productions biologiques dans l'Union européenne, aucune étude globale ne permet de quantifier les effets positifs de la PAC sur l'environnement. Le document de travail de la Commission européenne sur la première année d'application du verdissement des paiements directs, publié en juin 2016, montrait que la mesure de diversification des assolements avait concerné 75 % des terres arables, mais conduit à des changements de production sur seulement 1 % des surfaces.

Des travaux ont été lancés par la Commission européenne et le Parlement européen pour procéder à une évaluation plus précise de l'impact de la PAC sur l'amélioration de l'environnement dans l'Union européenne et leurs résultats viendront influencer la suite des débats sur l'avenir de la PAC.

En tout état de cause, la revendication d'un renforcement des exigences environnementales ne faiblira pas et la tentation de transformer une politique principalement agricole en politique principalement environnementale restera forte.

b) Une PAC totalement orientée vers les marchés sans volonté régulatrice ?

Une autre tentation, à l'occasion de la prochaine réforme, pourrait consister à renoncer à toute ambition de politique agricole.

La PAC, à l'origine, avait eu pour but de redonner une force à l'agriculture européenne, afin que celle-ci se développe et se modernise. Elle a remarquablement réussi.

Le tournant de 1992 a ensuite consisté à banaliser l'activité agricole, en intervenant de moins en moins sur les marchés agricoles, en pesant de moins en moins sur la formation des prix et en orientant les choix des agriculteurs en fonction des marchés. L'agriculture européenne a su s'adapter, mais au prix de la mise en difficulté des exploitations agricoles à l'occasion de chaque retournement de conjoncture.

Or, la volatilité des marchés agricoles s'est sensiblement accrue dans la période récente, faisant peser des risques économiques accrus sur les comptes des entreprises agricoles. L'incertitude qui en résulte pèse négativement sur les investissements et freine le progrès et l'innovation.

Malgré ces constats, il n'existe pas réellement de volonté de réintroduire des régulations. La gestion de la crise du lait depuis la mi-2015 est emblématique de cette absence de volonté régulatrice. La fin des quotas laitiers a suscité une progression forte de la production laitière en Europe, qui a excédé la demande laitière, dans un contexte aggravé par l'embargo russe imposé suite au conflit ukrainien. La prise de conscience des difficultés des producteurs de lait a été tardive. La Commission européenne ainsi que les États membres du Nord de l'Europe, traditionnellement libéraux, ont été très réticents à activer des mesures de régulation. Certains estimant qu'en tout état de cause, des mesures de régulation de la production n'auraient pas d'effet si elles n'étaient mises en oeuvre qu'à l'échelle de l'Union européenne. L'intervention et l'encouragement à la réduction de production ont dont été mis en place tardivement. Or, in fine, ces mesures ont prouvé leur efficacité puisque la baisse de la collecte laitière en Europe a pu entraîner un retournement de tendance sur le marché du lait.

La longue et difficile bataille pour le maintien des droits de plantation de la vigne, accusés de brider le potentiel de production viticole européen, constitue un autre exemple de la lutte entre les tenants d'une agriculture européenne régulée et ceux d'une économie agricole peu encadrée, orientée principalement en fonction des signaux apportés par les marchés mondiaux.

La réforme de la PAC post-2020 mettra là encore aux prises les tenants d'une régulation minimale, dans le prolongement du mouvement entamé en 1992, à ceux qui considèrent qu'il ne faut pas seulement gérer les crises agricoles à répétition, mais chercher à les prévenir.

c) Une PAC à la carte sans dimension commune ?

Le principe de subsidiarité s'applique à l'ensemble des politiques de l'Union européenne, et notamment à la PAC, même si celle-ci a une dimension très fortement intégrée depuis ses débuts.

La dernière réforme a cependant accru le caractère « à la carte » de la PAC, qui offre de nombreuses options aux États membres pour adapter le cadre commun dessiné par les règlements européens.

Le deuxième pilier, consacré au développement rural, est déjà une forme de PAC « à la carte ». Le règlement consacré au développement rural définit les différentes mesures qui peuvent être soutenues par le FEADER, précise les taux de soutien et les niveaux de cofinancements nationaux. Mais il est peu contraignant pour les États membres puisqu'aucune mesure prévue n'est obligatoire. Ces derniers ont donc une liberté totale pour sélectionner les types d'actions qu'ils envisagent de soutenir.

Du fait de la grande variété des mesures prévues au titre du développement rural, le deuxième pilier de la PAC peut se concrétiser très différemment d'un pays à l'autre, voire d'une région à l'autre, certains États membres comme la France ayant décidé d'avoir à la fois un cadrage national, mais aussi des plans de développement ruraux déclinés par région.

La dimension « à la carte » de la PAC s'est diffusée lors de la dernière réforme vers le premier pilier : en effet, de nombreuses options ont été ouvertes aux États membres dans la mise en oeuvre des aides directes :

- la possibilité d'aides couplées a été maintenue à hauteur de 15 % de l'enveloppe au maximum (article 52 du règlement 1307/2013). La France a utilisé cette faculté pour apporter un soutien renforcé à l'élevage ;

- la possibilité a aussi été ouverte aux États membres d'apporter un soutien bonifié aux zones soumises à des contraintes naturelles, dans la limite de 5 % de leur enveloppe (article 48 du règlement 1307/2013). Peu d'États membres ont choisi d'apporter un tel soutien au titre du premier pilier : en France le seul soutien de ce type, l'ICHN, relève du deuxième pilier ;

- innovation de la PAC 2014-2020, le paiement redistributif peut être mis en oeuvre, au choix des États membres, pour apporter une bonification aux aides pour les exploitations de taille modeste : jusqu'à 30 hectares ou jusqu'à la taille moyenne des exploitations (article 41 du règlement 1307/2013). Les États membres peuvent utiliser jusqu'à 30 % de leur enveloppe sur ce dispositif. La France a décidé de le mettre en oeuvre pour favoriser les exploitations familiales de petite taille ;

- enfin, les conditions de mise en oeuvre du verdissement des aides directes varient aussi d'un État membre à un autre : ainsi, la liste des SIE relève de chacun d'entre eux, et le calcul du critère de maintien des prairies permanentes peut se faire non pas au niveau individuel, mais par région, ce que la France a choisi.

Au final, la dernière réforme, laissant beaucoup d'options ouvertes, a permis aux États membres de disposer des flexibilités requises pour adapter les nouvelles contraintes de la réforme aux situations locales. Ces flexibilités ont rendu la réforme plus acceptable pour les agriculteurs, dans la mesure où chaque État membre a pu sélectionner les mesures qui lui convenaient pour ne pas modifier trop fortement les niveaux de soutien des différents types d'exploitation. Une étude du Parlement européen publiée en juillet 2017, conclut d'ailleurs que les flexibilités introduites dans la dernière réforme de la PAC ont davantage d'effets positifs que négatifs et plaide en faveur du maintien de ces possibilités offertes aux États membres de cibler les bénéficiaires des aides directes.

Le revers de la médaille consiste à créer une PAC de moins en moins commune, suscitant des distorsions dans les aides apportées aux exploitations similaires mais situées dans des pays différents. La lisibilité de la PAC comme politique d'ensemble à l'échelle de l'Union européenne en est aussi durement affectée.

La tentation d'une PAC totalement à la carte sera de nouveau forte lors de la prochaine réforme, car une telle solution facilite la conclusion d'un accord entre États-membres aux intérêts antagonistes et leur délègue la mission de « réglage fin » des dispositifs d'aide au titre du premier comme du deuxième pilier, afin de gérer les demandes de leurs agriculteurs. Mais, en même temps, tout approfondissement de cette logique de « PAC à options » conduit à la fragiliser en tant que politique véritablement commune.


* 42 « La Commission européenne a approuvé, le 31 juillet 2014, le programme opérationnel français qui s'appuiera sur le nouveau Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD). La France, qui est le premier État membre dont le programme FEAD est adopté, recevra 499 millions d'euros en prix courants au cours de la période 2014-2020 afin de financer la fourniture d'aide alimentaire à ceux qui en ont le plus besoin dans le pays (ce montant sera complété par une enveloppe de 88 millions d'euros provenant de ressources nationales). En France, le FEAD sera employé de la même manière que le précédent Programme de distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies (PEAD) et le montant annuel des financements sera légèrement plus élevé (jusqu'à 79 millions d'euros en 2014, contre 71,3 millions en 2013).» Source www.europedirectplr.fr

* 43 Brexit et budget de l'UE : menace ou opportunité, par Jörg Haas et Eulalia Rubio, 16 janvier 2017.