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Sur l'avenir de la politique agricole commune

20 juillet 2017 : sur l'avenir de la politique agricole commune ( rapport d'information )

B. LES SCÉNARIOS DE L'APRÈS-2020

1. LE RÈGLEMENT OMNIBUS, PRÉFIGURATION DE LA FUTURE PAC ?
a) La nécessité d'ajuster la PAC 2014

À peine adoptée, la PAC 2014-2020 a fait l'objet de critiques quant à sa complexité. L'application du verdissement, à partir de 2015, s'est en particulier révélée compliquée.

Le commissaire européen à l'agriculture, Phil Hogan, dès sa prise de fonctions en 2014, a fait de la simplification une priorité de son mandat. Cette simplification ne devait pas remettre en cause l'architecture générale de la nouvelle PAC mais corriger les dysfonctionnements de celle-ci.

L'ambition de simplification de la PAC s'est concrétisée dans une série d'actes communautaires : règlement d'exécution (UE) n° 2015/747 de la Commission européenne du 11 mai 2015 allongeant les délais de dépôts des demandes des agriculteurs au titre des aides directes, règlement délégué (UE) n° 2015/1383 de la Commission européenne du 28 mai 2015 allégeant les exigences en matière d'identification et d'enregistrement des animaux, règlement d'exécution (UE) n° 2015/2333 de la Commission européenne du 14 décembre 2015 simplifiant les contrôles, règlement délégué (UE) n° 2016/141 de la Commission du 30 novembre 2015 simplifiant le régime couplé facultatif et le régime en faveur des jeunes agriculteurs, règlement d'exécution (UE) n° 2016/669 de la Commission du 28 avril 2016 allégeant certaines exigences au titre du deuxième pilier.

La Commission a également lancé fin 2015 une réflexion sur la simplification des conditions d'application du verdissement des paiements directs.

C'est dans ce contexte que la Commission européenne a présenté en septembre 2016 une proposition de règlement, soumis à codécision, visant à modifier les règles financières applicables au budget de l'Union européenne et touchant de très nombreuses politiques de l'Union, dont la PAC.

Ce texte, dit « règlement Omnibus », qui comporte pas moins de 280 articles, est devenu le support d'une modification des quatre règlements de base de la PAC 2014-2020 sur plusieurs points sensibles :

- la commission propose de rendre plus flexible la notion d'agriculteur actif éligible aux aides de la PAC, voire de supprimer cette condition en 2018 ;

- la commission propose aussi de modifier les bases de calcul pour l'octroi du soutien couplé au titre du premier pilier, pour donner davantage de marges de manoeuvre aux États membres ;

- la commission propose aussi de lever la limite de surface éligible à l'aide majorée en faveur des jeunes agriculteurs au titre du premier pilier ;

- la commission souhaite encourager le recours à l'instrument de stabilisation des revenus (ISR) au titre du deuxième pilier en ramenant de 30 à 20 % le seuil de baisse du revenu moyen annuel permettant d'activer cet outil ;

- la commission propose aussi d'élargir les possibilités d'utilisation des programmes opérationnels de l'OCM fruits et légumes.

Logiquement, la discussion du volet agricole du règlement Omnibus a fait naître des demandes supplémentaires au sein du Conseil mais aussi au Parlement européen.

Le Conseil a, par exemple, demandé davantage de flexibilité dans la définition des prairies permanentes, s'est opposé à l'assouplissement du régime des jeunes agriculteurs, souhaitant la possibilité d'un réexamen annuel des soutiens couplés facultatifs.

Le Parlement européen, pour sa part, a souhaité modifier plus profondément encore la PAC à l'occasion de la discussion du règlement Omnibus, à travers notamment l'extension des règles applicables aux organisations de producteurs à tous les secteurs agricoles, l'amélioration de la contractualisation en agriculture, le renforcement des pouvoirs de gestion de crise de la Commission européenne grâce à des programmes de réduction de production en cas de déséquilibres graves de marché ou encore des assouplissements au verdissement des aides directes concernant les SIE.

La discussion du règlement Omnibus dans le cadre de la procédure du trilogue doit aboutir à la fin 2017 pour une application dès 2018.

Si ce texte ne constitue pas une remise en cause de l'économie générale de la PAC 2014-2020, les sujets portés par les États membres et le Parlement européen dans la négociation trahissent les préoccupations qui guident la construction de la future PAC : simplifier la PAC, mais aussi améliorer la gestion des risques, renforcer le poids des agriculteurs dans la chaîne de valeur alimentaire ou encore redonner de l'efficacité aux mesures de gestion des crises.

b) La prise en compte incertaine de l'impératif de renforcement du maillon agricole dans la chaîne de valeur

Parmi les enjeux majeurs auxquels doit faire face l'Union européenne pour améliorer la situation des agriculteurs, celui de l'adaptation des règles de la concurrence et de la régulation des relations commerciales revêt une importance toute particulière.

Conscient de la situation de faiblesse des agriculteurs dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire, du fait de l'atomisation des producteurs face à des acheteurs plus concentrés et mieux outillés pour faire face aux chocs sur les marchés, le commissaire européen Phil Hogan avait mis en place début 2016 un groupe d'experts (Task force) de 12 membres pour établir un bilan et formuler des recommandations, le cas échéant de modification de la législation européenne.

Remis en novembre 2016, le rapport de la Task force propose d'agir sur plusieurs leviers pour améliorer la position des agriculteurs au sein de la chaîne d'approvisionnement alimentaire :

- 1er levier : une plus grande transparence sur les prix de marché à travers un dispositif de communication obligatoire allant au-delà des observatoires et tableaux de bord des marchés agricoles déjà mis en place par la Commission européenne.

2ème levier : encourager davantage qu'aujourd'hui les instruments de gestion des risques économiques, via notamment la baisse des seuils de déclenchement des dispositifs d'assurance. La Task force recommande également d'obliger les États membres à inclure la gestion des risques dans leurs programmes de développement rural financés par le deuxième pilier. Elle envisage la nécessité de financer de telles mesures en prélevant sur les moyens actuellement alloués aux aides directes du premier pilier. La Task force encourage également dans le même esprit le développement de marchés à terme, capables de couvrir les agriculteurs face aux risques de prix.

- 3ème levier : la lutte contre les pratiques commerciales déloyales passe, pour la Task force, par une législation-cadre européenne qui imposerait des délais de paiement raisonnables, ou encore permettrait aux agriculteurs victimes de pratiques abusives de saisir une autorité de contrôle sans subir de mesures de rétorsion de la part de ses clients. Dans le même ordre d'idées, la Task force propose la généralisation de la contractualisation, sur le modèle des dispositions de l'OCM en matière de lait.

4ème levier : la Task force est plus prudente sur les mécanismes de répartition de valeur ajoutée à travers des formes de contractualisation tripartites entre agriculteurs, industriels et distributeurs, mais propose de procéder à des expérimentations.

- 5ème levier : la clarification des règles permettant aux agriculteurs de se regrouper et de négocier collectivement avec leurs clients, sans risquer de contrevenir au droit de la concurrence, est considérée comme indispensable.

6ème levier : la Task force propose enfin de faciliter l'accès des agriculteurs au financement de leurs investissements, en liaison avec la banque européenne d'investissement (BEI).

Les travaux du groupe d'experts mettent en exergue la nécessité de faire évoluer le fonctionnement des marchés agricoles, en particulier en assouplissant le droit de la concurrence pour les agriculteurs, ce qui constitue une rupture avec la conception traditionnelle de la Commission européenne d'une limitation de la prise en compte des spécificités de l'agriculture dans l'application des règles de concurrence, ce qui a conduit à freiner les négociations collectives.

Plusieurs modifications proposées dans le règlement Omnibus par le Parlement européen sont directement inspirées du rapport du groupe d'experts.

2. PLUSIEURS ORIENTATIONS POSSIBLES POUR L'APRÈS-2020
a) Un calendrier encore incertain.

L'horizon de la réforme de la PAC est encore très incertain, pas seulement concernant le contenu de la réforme, mais aussi en termes de calendrier.

Déjà, la précédente réforme n'avait pu entrer en application qu'en 2015, soit avec une année de retard sur le calendrier initialement prévu.

Une période transitoire risque là encore d'être nécessaire après la fin de la programmation budgétaire 2014-2020. L'Union européenne pourrait se retrouver avec un nouveau cadre budgétaire pluriannuel, tout en conservant les règles actuelles de la PAC, pendant au moins une année, voire davantage.

Lors de son audition par vos rapporteurs, le député européen Éric Andrieu estimait très probable que l'échéance de 2020 ne puisse pas être tenue pour la future réforme de la PAC. Pour sa part, l'eurodéputé Michel Dantin estimait que cette réforme ne verrait pas le jour avant 2023.

La tenue des élections européennes en juin 2019 et l'installation au second semestre 2019 d'une nouvelle Commission européenne, impliquent que la réforme soit négociée en moins de deux ans, si l'on souhaite tenir l'objectif d'une mise en oeuvre en 2020.

Or, la Commission européenne envisage de publier un document d'orientation avant la fin 2017, mais pas les propositions de règlement européen. Ces textes, appelés à remplacer les quatre règlements de base de la PAC et dont la discussion est soumise à la procédure de codécision, ne devraient être présentés qu'en 2018. Les délais avant la fin de la mandature 2014-2019 paraissent bien courts pour mener à bien une négociation agricole.

Par ailleurs, les États membres et les opérateurs économiques ont du mal à suivre le rythme effréné des réformes et demandent davantage de stabilité. La mise en oeuvre de la PAC 2014-2020 en France a été particulièrement laborieuse et certaines aides au titre de l'exercice 2015 (solde des aides à l'agriculture biologique et au titre des mesures agroenvironnementales) n'ont toujours pas été réglées à la mi-2017.

L'idée d'un allongement à 10 ans de la durée d'application des politiques sectorielles de l'Union européenne semble d'ailleurs faire son chemin au sein de la Commission européenne, ce qui pourrait se traduire par une discussion plus tardive des nouveaux règlements de la future PAC.

b) Les solutions de l'extrême : statu quo et démantèlement de la PAC.

Si l'agenda n'est pas encore bien fixé, le contenu de la future réforme ne se dessine pas non plus très clairement.

Deux pistes doivent pouvoir être écartées d'ores et déjà : la reconduction de la PAC à l'identique, ainsi qu'à l'inverse, le démantèlement complet de la PAC.

La reconduction de la PAC à l'identique paraît inenvisageable, dans la mesure où celle-ci paraît perfectible sur plusieurs points :

- La complexité extrême de la PAC est la contrepartie de la volonté de donner de multiples options dans sa mise en oeuvre nationale, tout en s'assurant du respect strict des règles européennes dans la distribution des soutiens aux agriculteurs. De l'avis de tous les observateurs : agriculteurs, administrations, et même des acteurs européens de la PAC, nous avons désormais atteint un degré de sophistication inégalé, et une simplification des mécanismes de la PAC est urgente.

- Le manque de réactivité de la PAC face aux crises qui touchent les agriculteurs constitue un autre point de critique, illustré par l'incapacité de l'Union européenne à mettre en oeuvre rapidement des mesures de régulation de la production ou de retrait du marché lors de la crise du lait apparue en 2015 à la suite de la sortie des quotas. L'efficacité de la PAC en cas de crise est donc à remettre en question.

- Par ailleurs, la montée des exigences environnementales, en particulier l'impératif de lutte contre le changement climatique ou encore de préservation de la biodiversité, impose de poursuive et approfondir la logique de verdissement mise en oeuvre à l'occasion de la dernière réforme.

- Enfin, l'efficacité globale du système des paiements directs fait l'objet d'une remise en cause : insuffisamment ciblés, ils ne permettent pas de faire face à des crises de grande ampleur, alors même qu'ils absorbaient 72 % du budget de la PAC soit presque 30 % du budget européen sur la période 2013-201545(*).

Le scénario du démantèlement de la PAC pourrait être théoriquement envisagé, mais il se heurte heureusement lui aussi à des obstacles puissants :

- Symboliquement, le démantèlement de la PAC signerait un recul de l'Union européenne, dans la mesure où il s'agit d'une politique ancienne, vecteur de forte intégration des agricultures européennes.

- Sur le plan économique, le démantèlement de la PAC et le retour à des politiques agricoles nationales ouvrirait la boîte de Pandore de la concurrence déloyale entre agriculteurs européens.

- En outre, des politiques agricoles nationales pourraient coûter plus cher que la PAC, à travers des mécanismes de course aux subventions entre États membres : une étude de l'institut allemand Bertelsmann Stiftung publiée en 2013 évaluait à 23 milliards supplémentaire le montant que les européens auraient consacré à la PAC en 2009 si chaque État membre avait dû mener sa propre politique agricole46(*).

Ni le statu quo, ni le démantèlement de la PAC ne sont aujourd'hui les pistes privilégiées par les acteurs européens. Entre ces pistes extrêmes, il existe cependant une large palette de solutions pour la future réforme.

c) La position française de mai 2016 : l'affirmation d'une ambition forte pour la PAC post-2020

Remise à l'occasion du conseil informel des ministres de l'agriculture à Amsterdam en mai 2016, la position française sur la PAC post-2020 dessine une ambition nouvelle autour de trois axes : un axe économique, un axe environnemental et territorial et un axe consacré à la gestion des risques, sanitaires, climatiques et économiques, qui pourrait se concrétiser dans un troisième pilier restant à inventer.

Sur le premier axe, la position française soutient l'idée de mieux cibler les aides découplées, en visant prioritairement le développement de l'emploi agricole, à travers des aides majorées pour les petites exploitations. La position française fait valoir également l'idée de maintenir des aides couplées, pouvant être mises en place de manière très flexible pour soutenir des filières fragiles ou des filières émergentes et vertueuses. La position française soutient en outre l'existence d'aides à l'innovation et à l'investissement, notamment dans le numérique, qui existent aujourd'hui dans le cadre du deuxième pilier, d'aides à l'installation des jeunes agriculteurs mais aussi d'aides à la reconversion.

Sur le deuxième axe, la position française soutient le maintien du verdissement des aides directes mais en simplifiant l'application des critères actuels et en ajoutant un quatrième critère : le renforcement de la couverture des sols, afin de favoriser le stockage du carbone par l'activité agricole. Le texte remis à nos partenaires européens propose d'améliorer la rémunération des services environnementaux rendus par les agriculteurs qui s'engagent dans des pratiques vertueuses : production biologique ou mesures agroenvironnementales. La France défend aussi la nécessité de maintenir une aide renforcée aux agriculteurs dans des zones soumises à des contraintes naturelles, qui contribuent à l'occupation de ces territoires.

Le troisième axe est le plus innovant : le texte présenté par la France l'année dernière réclame une PAC orientée pour rendre l'agriculture européenne plus résiliente aux crises, en maintenant les outils existants, comme l'enveloppe de l'OCM vitivinicole ou celle de l'OCM Fruits et Légumes, mais aussi en améliorant la réactivité des outils de régulation des marchés. La France plaide aussi pour la généralisation de dispositifs d'assurance climatique mais aussi de l'instrument de stabilisation des revenus, et pour la création d'une épargne de précaution obligatoire dans les exploitations, pour donner un caractère contracyclique à la PAC. La piste d'un soutien versé sur un compte bloqué a été avancée.

Sans surprise, la France a donc défendu auprès de ses partenaires européens l'idée d'une PAC forte, et dotée de moyens adéquats, qui s'appuierait largement sur les outils existant déjà mais en améliorant et renforçant leur fonctionnement.

Le nouveau Gouvernement issu des élections présidentielles et législatives de 2017 n'a toutefois pas encore indiqué s'il reprenait à son compte la position française exprimée l'année dernière.

d) Les organisations professionnelles agricoles dans l'attente d'une PAC s'inscrivant dans la continuité de l'existant

Appelées à s'exprimer dans le cadre de la vaste consultation lancée par la Commission européenne sur l'avenir de la PAC, les organisations professionnelles agricoles ont, pour la plupart, défendu également une PAC forte s'inscrivant dans la continuité de la réforme de 2013.

Vos rapporteurs ont ainsi pu rencontrer à Bruxelles les représentants du Comité des organisations professionnelles agricoles (COPA) et du Comité général de la coopération agricole (COGECA), réunis dans une structure commune COPA-COGECA, qui représente 67 organisations agricoles au sein de l'Union européenne, dont 4 membres au titre de la France : la FNSEA, la confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricole (CNMCCA), Coop de France et l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA).

Dans son document d'orientation « l'avenir de la PAC après 2020 », les membres du COPA-COGECA plaident en faveur d'une PAC forte, rappelant utilement que pas moins de 40 millions de personnes en Europe travaillent dans la chaîne agroalimentaire.

Dans le détail, les propositions s'articulent autour de six priorités :

Simplifier la PAC, au-delà même de l'exercice de simplification lancé par la Commission européenne, car la complexité actuelle ne sert ni les agriculteurs ni les autres interlocuteurs, notamment l'administration. Cette demande de simplification vise aussi le deuxième pilier de la PAC, dont la structure pourrait être moins détaillée. Les professionnels demandent aussi une évolution des inspections et contrôles ainsi que du système des sanctions, qui devraient être proportionnées aux manquements et accorder des tolérances à hauteur de la complexité des règles à mettre en oeuvre.

- Encourager dans toutes les politiques de l'Union européenne les initiatives des agriculteurs visant à atténuer les effets du changement climatique : les organisations professionnelles agricoles demandent que les services environnementaux rendus par l'agriculture soient reconnus à leur juste valeur.

Accroître la résilience des exploitations agricoles face aux mouvements des marchés et améliorer la gestion des risques est nécessaire dans un environnement sanitaire et économique plus incertain. Mais les organisations professionnelles souhaitent que cette gestion des risques s'effectue sur une base essentiellement volontaire. Elles considèrent que les paiements directs découplés constituent le premier étage de la gestion des risques, en sécurisant un revenu de base pour les exploitants agricoles. Les organisations agricoles réclament en outre une amélioration du fonctionnement des outils de gestion des marchés : aide au stockage privé ou encore intervention.

Renforcer la position des agriculteurs dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire est une priorité, qui passe par un assouplissement des possibilités de regroupement des agriculteurs en organisations de producteurs, pour négocier les prix avec leurs clients.

Maintenir la stratégie de développement rural, mais en l'orientant en priorité sur le volet agricole, et solliciter les autres instruments européens comme le fonds d'investissement européen pour encourager des mesures indispensables à l'amélioration de la compétitivité des filières agricoles et alimentaires, comme le stockage ou le transport.

Encourager le renouvellement des générations, en maintenant l'obligation de tels programmes au sein du second pilier, et en facilitant l'accès aux terres de jeunes agriculteurs, le foncier étant un frein puissant à l'installation aujourd'hui un peu partout en Europe.

Au final, en suivant ces recommandations, la PAC post-2020 pourrait ressembler beaucoup à l'actuelle PAC, en maintenant une structure à deux piliers et en conservant les paiements directs comme dispositif central de soutien aux agriculteurs.

3. QUELS FONDEMENTS POUR LA FUTURE RÉFORME ?
a) Le respect des objectifs du traité : un cadre assez vague pour la future PAC

L'article 39 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) assigne à la PAC plusieurs objectifs économiques et sociaux, très larges et peut-être même contradictoires, qui n'ont pas changé depuis 1957 :

Le premier objectif économique assigné par le traité touche à la productivité de l'agriculture. Il a été largement atteint grâce à la révolution agricole de la seconde moitié du XXe siècle, au prix d'une forte réduction de l'emploi agricole et du nombre des exploitations. En France, dans les années 1950, plus de 6 millions de personnes vivaient de l'agriculture, alors que l'emploi agricole ne représente plus qu'environ 1 million d'emplois aujourd'hui.

Ce même mouvement est à l'oeuvre depuis une vingtaine d'années dans les pays d'Europe centrale et orientale qui n'avaient pas encore connu leur révolution agricole et connaissent à leur tour une réduction du nombre des exploitations et de l'emploi agricole, tout en voyant leur production augmenter.

Si l'objectif de productivité de l'agriculture est globalement atteint en Europe, le modèle de production agricole de masse et très standardisée est cependant en pleine remise en cause. En France, la production agricole ne progresse plus. Les rendements des grandes cultures stagnent voire régresse depuis les années 1990. Une étude de l'INRA publiée en 2012 montrait que les gains de productivité en agriculture ne progressaient plus que de 0,6 % par an depuis 1996, contre 1,6 % sur la période 1960-1996.

En outre, le modèle productiviste est contesté pour les coûts environnementaux induits. L'érosion des sols, leur appauvrissement, sont les conséquences directes de choix techniques favorisant la productivité à court terme au détriment du rendement des parcelles sur longue période.

Le deuxième objectif économique de la PAC consiste à stabiliser les marchés agricoles. Cet objectif a été atteint jusqu'aux années 1990, à travers des dispositifs de prix garantis et des contingents de production. Les réformes successives, en démantelant les outils de régulation des prix et des productions, ont conduit l'Union européenne à répondre de moins en moins bien à cet enjeu en soumettant les agriculteurs aux aléas du marché.

Dans un contexte de volatilité croissante des prix agricoles, le rappel de cet objectif du traité est nécessaire.

- Le troisième objectif économique, qui est en même temps un objectif stratégique, consiste à garantir la sécurité des approvisionnements alimentaires dans l'Union européenne. Cette sécurité peut passer par plusieurs moyens : la production de produits alimentaires au sein même du territoire européen, mais aussi la conclusion d'accords commerciaux permettant l'entrée de denrées alimentaires sur le territoire européen.

Cet objectif d'autosuffisance paraît atteint en Europe, qui est même exportatrice nette de denrées alimentaires, mais cette position est menacée par les changements de destination de terres agricoles et l'abandon de certaines terres insuffisamment productives.

- À côté des objectifs économiques, le traité impose à l'Union européenne de rechercher un objectif social consistant à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole. Cet objectif donne toute sa légitimité aux aides au revenu versées par la PAC. Pour autant, la situation économique des agriculteurs reste moins favorable que celle du reste de la population active. Ainsi, en moyenne sur les années 2005-2015, le revenu des agriculteurs en France s'élève environ à 1 700 € par mois avant impôts, alors que le salaire net des salariés du secteur privé s'élève à 2 200 € environ et le revenu des autres professions indépendantes à environ 3 200 € par mois.

Un autre objectif social de la PAC consiste à assurer des prix raisonnables aux consommateurs : de ce point de vue, les objectifs ont été atteints puisque les prix alimentaires s'avèrent stables depuis de nombreuses années. L'étude de l'INSEE publiée en octobre 2015 sur les évolutions de la consommation alimentaire des français entre 1960 et 2014 montre d'ailleurs que le part de l'alimentation dans la dépense de consommation totale est passée sur cette période de près de 35 % à un peu plus de 20 %.

Les cinq objectifs des traités n'ont pas tous été atteints avec le même succès. Ils peuvent aussi entrer en contradiction les uns avec les autres : ainsi l'objectif de prix bas pour les consommateurs peut imposer une ouverture des marchés à des produits importés, qui dégradent l'autosuffisance alimentaire européenne.

En outre, les institutions européennes disposent de marges de manoeuvres importantes dans la mise en oeuvre de la PAC pour atteindre ces différents objectifs et l'adéquation entre les outils de la PAC et les objectifs de l'article 39 ainsi que les autres objectifs de l'Union européenne est largement laissée à la libre appréciation du Conseil et du Parlement européen.

b) Les défis à relever dans la future PAC.

La précédente réforme de la PAC s'était structurée autour de quatre défis identifiée par les partenaires européens :

- garantir une production alimentaire viable ;

- garantir une gestion durable des ressources naturelles ;

- agir en faveur du climat ;

- faciliter un développement territorial équilibré.

De manière relativement consensuelle, la future PAC pourrait s'articuler autour de trois objectifs :

- un objectif économique tourné vers les agriculteurs et les marchés ;

- un objectif environnemental ;

- enfin, un objectif d'équilibre territorial.

(1) La PAC, instrument de soutien des revenus agricole ou de stabilisation des marchés ?

L'objectif économique de la future PAC devrait consister à assurer la viabilité économique des exploitations agricoles. Les agriculteurs sont des opérateurs économiques et ne poursuivront leur exploitation que si celle-ci présente une certaine rentabilité.

La recherche de performance économique est donc centrale pour la pérennité de l'agriculture européenne. La PAC doit donc encourager les investissements qui permettent de réaliser de meilleures performances, notamment par l'utilisation des outils numériques.

La PAC ne peut faire l'économie des aides au revenu des agriculteurs, qui sont la condition de survie de certaines filières : ainsi, d'après les chiffres fournis à vos rapporteurs, dans le secteur de la viande bovine et des ovins-caprins, 75 % des exploitations françaises auraient enregistré un revenu négatif en 2014 en l'absence d'aides de la PAC.

Mais l'essentiel des revenus des agriculteurs reste tiré des ventes de leur production sur les marchés et les agriculteurs réclament d'abord des prix et non des primes.

La PAC doit donc avoir pour objectif premier de permettre aux agriculteurs de tirer des marchés un revenu suffisant. Il convient donc de réinterroger le mécanisme des aides directes, qui fournit un soutien indifférencié quel que soit le revenu des agriculteurs.

Dans sa réponse à la consultation de la Commission européenne sur la modernisation et la simplification de la PAC, l'INRA insiste sur la nécessité pour la future PAC d'assurer la stabilité des revenus agricoles, avec des soutiens qui interviendraient de manière différenciée selon la conjoncture, et en développant la prévention des risques de marché, à rebours de la pratique européenne consistant jusqu'à peu intervenir en cas de crise.

(2) La PAC, instrument de l'excellence environnementale.

Si les traités n'assignent pas à la PAC un objectif direct d'amélioration de l'environnement, la dimension environnementale de la PAC n'a cessé de se renforcer au fil des dernières réformes.

Environ 40 % de la superficie totale de l'Union européenne soit 175 millions d'hectares sont consacrés à l'agriculture. En France, l'agriculture occupe 28 des 55 millions d'hectares que compte l'hexagone.

L'activité agricole, présente un peu partout, est en interaction permanente avec les milieux naturels et doit faire face à de multiples enjeux : maîtrise des éventuelles pollutions, mais aussi préservation de la biodiversité végétale ou animale, prévention de l'érosion des sols etc...

Les soutiens financiers à l'agriculture s'analysent aussi comme une rémunération des biens environnementaux et des services rendus par les agriculteurs à l'environnement. Mais les défis à relever sont de plus en plus nombreux et complexes :

- Le changement climatique conduit à rechercher des solutions d'adaptation au réchauffement de la planète mais aussi d'atténuation, notamment par le stockage du carbone dans le sol ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre issus de l'agriculture.

- L'amélioration de la qualité de l'air impose de modifier les pratiques agricoles pour réduire l'utilisation de produits chimiques ou l'émission de particules fines.

- L'enjeu de la gestion de l'eau demande de maîtriser les utilisations de pesticides ou d'engrais, mais aussi de mettre en place des mesures de gestion de la ressource.

- Le défi de préservation de la biodiversité impose de maintenir les prairies permanentes, mais aussi de faire cohabiter espèces animales sauvages et espèces domestiques et de favoriser la diversité des cultures végétales.

- La préservation de la capacité productive des sols agricoles constitue une préoccupation majeure, qui conditionne l'agriculture du futur.

Même si l'Europe impose déjà de fortes exigences à son agriculture en matière de respect de l'environnement, la réforme de la PAC devra encore encourager des changements de pratiques agricoles pour aller vers l'excellence environnementale.

(3) Un objectif d'équilibre territorial.

Au-delà des objectifs économiques et environnementaux, la future PAC doit faire face à la tendance à la désertification des zones rurales les moins attractives.

L'existence d'une agriculture diversifiée sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne suppose d'adapter les instruments de la PAC à cette diversité territoriale.

La politique de compensation des handicaps naturels répond à cette préoccupation et devrait conserver sa légitimité dans une PAC réformée s'intéressant à l'aménagement du territoire européen.

4. DÉFINIR DES « LIGNES ROUGES » : LES ORIENTATIONS QUI SERAIENT INACCEPTABLES POUR LA FRANCE
a) La ligne rouge budgétaire

Une PAC amputée d'une partie importante de ses moyens budgétaires pénaliserait fortement la France, qui en est le premier bénéficiaire aujourd'hui, du fait de la place de l'agriculture française dans l'agriculture européenne et de l'importance des surfaces agricoles de notre pays.

Or, la France est le 2ème contributeur net au budget européen derrière l'Allemagne. En 2015, exceptionnellement, le Royaume-Uni est passé au 2ème rang des contributeurs nets mais de manière exceptionnelle et transitoire.

Les retours dont bénéficie la France, c'est-à-dire les dépenses effectuées en France par l'Union européenne, se sont fortement réduits depuis une quinzaine d'années et le taux de retour atteint désormais 11 % environ du budget communautaire, principalement grâce à la PAC, qui représente 62 % du taux des retours français47(*). Pour autant, la dépense par habitant au titre de la PAC ne place pas la France en tête du classement européen mais au 11ème rang des États membres.

Il n'y a donc pas de traitement de faveur de la France en Europe au titre du budget de la PAC. A contrario, si les dotations budgétaires de la PAC venaient à être sérieusement amputées, la France en serait la première victime et le taux de retour global dont elle bénéficierait de la part de l'Union européenne se dégraderait considérablement, dans la mesure où l'on voit mal sur quelle autre politique européenne notre pays pourrait gagner des marges budgétaires supplémentaires.

L'équilibre des relations financières entre la France et l'Union européenne dépend donc fortement du maintien du budget de la PAC après 2020.

Vos rapporteurs considèrent qu'il ne faut pas fixer un objectif de part du budget de la PAC dans le volume budgétaire global de l'Union européenne, mais viser une stabilité de l'enveloppe globale destinée à la PAC, si ce n'est en euros constants, au moins en euros courants.

Vos rapporteurs considèrent aussi qu'un arbitrage consistant à permettre aux États membres de cofinancer davantage la PAC n'en est pas plus acceptable dans la mesure où d'une part, les aides dépendraient largement de la bonne volonté des États membres, ce qui nuirait à son caractère de politique commune et d'autre part, la France serait amenée, du fait de l'importance de son agriculture, à devoir y consacrer davantage de ressources nationales.

b) Sans aller jusqu'à une PAC à la carte, disposer d'un degré élevé de subsidiarité

La réforme de la PAC ne doit pas non plus se traduire par une uniformisation de celle-ci sous l'égide de la Commission européenne.

L'agriculture européenne est en effet très diverse et l'agriculture française l'est tout autant. L'existence d'un cadre commun est indispensable mais les règlements européens doivent préserver des possibilités d'adaptation de la PAC à des productions ou territoires qui en ont besoin. Il en va ainsi pour le premier, comme pour le second pilier, qui est par nature très ouvert et mis en oeuvre au terme d'un dialogue entre Bruxelles et les États membres, selon un schéma que chacun arrête au sein d'un programme spécifique de développement rural.

La subsidiarité devra aussi rester forte au sein du premier pilier à travers trois instruments :

La possibilité de conserver des aides couplées, qui avait été fortement discutée lors de la précédente réforme, devrait être maintenue. La France utilise cet instrument pour apporter un soutien renforcé à l'élevage, maillon fragile de notre agriculture, qui reçoit environ 1 milliard d'euros par an de soutiens spécifiques à ce titre. Si les réformes successives de la PAC ont consisté à sortir du couplage, pour être le plus conforme possible aux exigences de l'OMC, le niveau des soutiens spécifiques est aujourd'hui difficilement compressible et l'Europe doit conserver quelques instruments de sauvegarde pour des secteurs qui lui paraissent stratégique.

La subsidiarité doit aussi être améliorée en matière de verdissement des aides directes : si le verdissement subsiste dans la future PAC sous une forme identique ou proche de l'actuel dispositif, les règlements européens devraient aussi permettre aux autorités nationales de caractériser les pratiques vertueuses pour l'environnement devant être prises en compte : ainsi, le non-retournement des prairies n'a pu être mis en place que parce que le cadre retenu pour son application a été un cadre collectif au niveau régional. Faute de souplesse, la mesure aurait été simplement inapplicable. L'application du verdissement doit pouvoir faire l'objet d'adaptations aux contextes locaux, les bonnes pratiques sur le plan environnemental pouvant être très différentes d'une région à l'autre au sein de l'Union européenne. Le rapport du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) d'août 2015 faisant le bilan de la négociation de la PAC 201448(*) pointe bien l'erreur qu'il ne faudra pas reproduire dans la future PAC en soulignant qu'en matière de verdissement : « les services de la Commission, dans le souci louable de garantir l'homogénéité, la régularité et l'encadrement financier des dispositifs, ont défini en détail des règles complexes et très lourdes à appliquer sur le terrain ». La subsidiarité s'est ainsi révélée incompatible avec la simplification. Dans la future réforme, la simplification ne devra pas rogner la subsidiarité.

Sans remettre en cause la convergence interne des niveaux d'aide directe au sein des États membres, qui devrait être atteinte en 2019, la future PAC devrait permettre de moduler les droits à paiement en fonction de critères objectifs afin de défendre le modèle de l'agriculture familiale : la possibilité de majorer les paiements sur les premiers hectares (paiement redistributif) devrait être préservée. Mais le calcul des aides devrait aussi pouvoir prendre en compte l'emploi agricole. Dans son rapport sur la façon dont la PAC peut améliorer la création d'emplois dans les zones rurales, adopté en octobre 2016, l'eurodéputé Éric Andrieu encourage à aller dans ce sens dans le cadre de la PAC post-2020.

Enfin, la future PAC devrait pouvoir conserver les marges de manoeuvre qui existent aujourd'hui pour régler des questions sectorielles de manière plus pertinentes que par le système des aides directes : les secteurs de la viticulture et des fruits et légumes disposent ainsi d'enveloppes spécifiques, contrepartie de la non-application du mécanisme des droits à paiement de base. Ces instruments, qui permettent d'accompagner les filières par des mesures d'investissement ou un renforcement de l'organisation collective, conviennent mieux que le versement d'une subvention d'exploitation aux exploitations, et devraient pouvoir être préservés.

c) S'atteler à la question de l'organisation des marchés

Enfin, la future PAC, dotée de réels moyens et offrant des marges de manoeuvre aux États membres, devra revenir au moins en partie sur la dérégulation qui la conduit à n'être plus capable de protéger les agriculteurs face aux crises.

C'est bien le défi de l'organisation des marchés et de leur régulation qui doit être au centre des discussions. De ce point de vue, vos rapporteurs invitent le Gouvernement à défendre fermement le maintien des outils d'intervention et la recherche d'une plus grande efficacité de leur utilisation. À l'évidence, la future réforme de la PAC décevrait si elle n'aboutissait pas à une certaine forme de régulation des marchés agricoles européens.

Il ne s'agit pas de réintroduire des mécanismes de contingentement de production ou de prix administrés, qui appartiennent au passé, mais de prévenir ou corriger les déséquilibres de marché rapidement, pour éviter de devoir gérer les crises une fois que celles-ci ont pris une grande ampleur, comme cela a été le cas pour la dernière crise du secteur du lait.

La future réforme ne devra donc pas supprimer l'intervention (stockage public) déjà fixée à des niveaux de prix très bas et assortie de plafonnements des quantités pouvant être achetées par l'Union européenne, ni les aides au stockage privé, qui n'existent d'ailleurs pas pour toutes les productions agricoles. Elle devra aussi permettre la mise en place d'incitations à la réduction de production en cas de crise, comme cela a été fait, mais trop tardivement, pour réduire la collecte laitière en 2016.

La possibilité pour les organisations de producteurs et les interprofessions de décider de mesures de retrait ou de contingentement des productions dans le cadre de l'article 222 du règlement OCM unique, en cas de déséquilibre grave sur les marchés, devra être également plus facilement reconnue.

Enfin, des moyens financiers adéquats devront venir en appui de ces outils, la réserve de crise étant aujourd'hui un outil inopérant puisque jamais utilisé.

Une réforme de la PAC qui ne donnerait pas plus d'efficacité aux outils, derniers instruments de régulation à la disposition de l'Union européenne, serait une réforme ratée, et une réforme qui démantèlerait ces outils serait inacceptable.

La réserve de crise

Mise en place en 2013 pour faire face à des situations exceptionnelles de crise nécessitant de disposer de moyens supplémentaires pour l'agriculture, sans solliciter d'autres lignes budgétaires au sein du budget européen, la réserve de crise est régie par l'article 25 du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune.

Elle est alimentée par un prélèvement sur les paiements directs supérieurs à 2 000 euros, dans le cadre du mécanisme de discipline financière qui leur est applicable.

Le montant total de la réserve est fixé à 2,8 milliards d'euros sur 7 ans, soit des tranches d'environ 400 millions d'euros par an, correspondant à des prélèvements d'un peu plus de 1 % sur les paiements directs.

En pratique, le taux de prélèvement est ajusté chaque année. Pour le budget 2018, la Commission européenne a proposé un taux de 1,388 % afin de mettre en réserve 459,5 millions d'euros, contre 450,5 millions d'euros en 2017 correspondant à un taux de prélèvement de 1,36 %.

En cas de non-utilisation de la réserve de crise, les sommes sont restituées aux agriculteurs par une majoration des paiements directs.

La réserve de crise est un instrument paradoxal : destinée à disposer d'une manne financière permettant de répondre aux crises, elle n'a jamais été utilisée, de peur de la vider trop vite et de créer un précédent conduisant à en faire un outil financier ordinaire, habituel, de gestion des crises agricoles, alors qu'il s'agit, dans l'esprit de la Commission européenne et des États membres, d'un instrument à mobiliser en dernier ressort, après avoir épuisé toutes les autres marges de manoeuvre


* 44 La PAC 2015-2020 : du verdissement au greenwashing - France Nature Environnement.

* 45 Source : Alan Matthews, travaux de recherche pour le Parlement européen, présentés le 8 novembre 2016.

* 46 Source : Centre d'études et de prospective du Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

* 47 Source : Jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances pour 2017.