C. PRIVILÉGIER LA STABILITÉ ET LA MISE EN oeUVRE EFFICACE DE LA LOI
1. Malgré la complexité du droit en vigueur, il convient de privilégier sa stabilité.
Le droit en vigueur est complexe pour l'ensemble des parties prenantes.
Du point de vue du loueur , dans certaines villes, les services à solliciter pour obtenir une autorisation de changement d'usage ne sont pas les mêmes que ceux octroyant la déclaration soumise à enregistrement : la première peut relever de l'EPCI quand la seconde relève de la commune. L'obligation de se déclarer varie non seulement selon la commune dans laquelle le bien se trouve mais aussi, pour la déclaration « simple », selon qu'il s'agit d'une résidence principale ou d'une résidence secondaire. La limite des 120 jours s'applique à une résidence principale, mais pas à une résidence secondaire qui aurait obtenu une autorisation, éventuellement soumise à compensation, ce qui peut générer une certaine incompréhension pour le propriétaire d'un « pied-à-terre ».
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La situation des « pied-à-terre » En substance, l'objectif du régime du changement d'usage est de dissuader les personnes qui souhaiteraient investir dans un logement pour le soustraire au marché locatif traditionnel et le louer toute l'année en meublé de tourisme pour des raisons de rentabilité. Il est donc efficace, lorsqu'il est assorti d'une obligation de compensation, pour éviter ce type d'investissement. Il est, en revanche, d'une efficacité relativement discutable pour les « pieds-à-terre » qui constituent des résidences secondaires de personnes qui ne souhaitent pas les remettre sur le marché du logement. Autrement dit, il est efficace pour agir sur le flux, mais moins pour agir sur le stock, dans la mesure où ces biens ne retourneront de toute façon pas sur le marché locatif. Néanmoins, combiné à une taxe d'habitation sur les résidences secondaires élevée, il peut inciter les propriétaires d'un « pied-à-terre » à conclure un bail traditionnel (qui ne peut être conclu en deçà d'un an sauf location à un étudiant durant neuf mois) sur ce bien si le propriétaire entend en tirer les fruits. A Paris, du fait de l'autorisation de changement d'usage soumise à compensation, le propriétaire d'un « pied à terre » ne peut, dans les faits, pas le louer à des fins touristiques. Pour autant, il ne souhaite, en principe, pas le remettre sur le marché locatif traditionnel. Deux solutions apparaissent envisageables. Une première est à la discrétion de la ville : elle consiste en l'adoption d'un régime de changement d'usage temporaire pour les personnes physiques. Une seconde proviendrait de la proposition de créer un « bail mobilité » figurant à l'article 34 du projet de loi ELAN. Ces propriétaires de « pied à terre » pourraient donc conlure des baux à usage d'habitation pour de courtes durées, d'une durée minimale d'un mois et d'une durée maximale de dix mois. Cette disposition permettrait de trouver un équilibre entre désincitation à l'investissement dans un immeuble avec pour objectif exclusif d'en faire une location meublée touristique et liberté, pour les personnes déjà propriétaires d'un bien, de le louer à autrui et d'en tirer les fruits. En conséquence, on pourrait imaginer une délibération permettant d'octroyer une autorisation temporaire de changement d'usage sans compensation à condition que le bien soit utilisé à titre principal pour la conclusion d'un bail mobilité et à titre résiduel pour une location en meublé de tourisme, à condition qu'un même propriétaire ne dispose pas d'un autre bien dans la commune en question. L'instauration d'un tel régime devrait néanmoins donner lieu à l'étude de scénarios de rentabilité, afin d'éviter que, à nouveau, des investisseurs n'acquièrent des biens que pour les louer en bail mobilité et en meublé de tourisme. Au demeurant, l'association européenne des locations de vacances a déposé une plainte auprès de la commission européenne le 22 septembre 2016 à propos, entre autres, de l'obligation de compensation applicable à Paris pour la location de résidences secondaires 94 ( * ) . |
Du point de vue des communes , les différents régimes de changement d'usage et la déclaration soumise à enregistrement proviennent de deux codes différents, dont le contenu est à ce jour difficilement lisible.
Du point de vue des intermédiaires , ils n'ont aucun moyen, en dehors du suivi de la presse locale, pour suivre la réglementation en vigueur dans telle ou telle commune.
Malgré cette complexité, vos rapporteures estiment que l'exigence de stabilité du droit doit aujourd'hui l'emporter, afin que le régime mis en place par la loi pour une République numérique, complété par le projet de loi ELAN, puisse pleinement s'appliquer . En conséquence, elles soutiennent les dispositions du projet de loi ELAN , qui renforceront l'effectivité du droit applicable et responsabiliseront aussi bien les intermédiaires que les loueurs . Il est en effet important de rappeler que la responsabilité de la fraude à l'autorisation de changement d'usage repose avant tout sur le loueur, qui s'expose à des sanctions pénales.
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Recommandation n° 7 : soutenir les dispositions de l'article 51 du projet de loi ELAN, afin de privilégier la stabilité du droit. |
Contrairement à la méthode qui a été suivie jusqu'alors, une évaluation devra être menée après cinq années d'application afin de procéder à d'éventuels ajustements. Le Conseil d'Etat a en effet considéré, dans son étude relative à l'ubérisation de l'économie, que le cadre juridique en vigueur a été adopté « sans prise en considération globale, du point de vue de l'utilisateur/consommateur/producteur des plateformes, de l'ensemble des contraintes pesant sur lui et des possibilités s'offrant à lui ». Il soulignait également la nécessité de ne pas créer de « barrières à l'entrée ayant pour effet de protéger, voire d'augmenter la rente de l'acteur en place, Airbnb ». Au-delà de la question des nouveaux entrants, la réglementation est déjà difficile à mettre en oeuvre pour les acteurs traditionnels du secteur ne disposant pas des mêmes moyens que les grandes plateformes, telles que la fédération nationale des gîtes de France ou les petits offices de tourisme, qui peuvent être considérés comme des « victimes collatérales » du dispositif de régulation des offres transitant par les plus grandes plateformes.
Cette évaluation devra donc se faire à l'aune d'au moins deux critères :
- celui de l'efficacité du droit en vigueur dans la lutte contre la pénurie de logements en zone tendue ;
- celui de l'effet de la réglementation sur la dynamique concurrentielle du secteur.
Elle devra également réunir l'ensemble des parties prenantes en vue d'éviter un manque de dialogue préjudiciable à l'efficacité des dispositions votées.
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Recommandation n° 8: procéder à une évaluation de ces dispositions, cinq ans après leur application, en réunissant tous les acteurs concernés. |
Vos rapporteures saluent également l'accord passé entre les plateformes membres de l'UNPLV et le Gouvernement. Cet engagement, que vos rapporteurs considèrent comme la simple application de la loi, constitue donc un progrès et un gage d'efficacité de notre législation.
Elles remarquent néanmoins qu'il eût été préférable d'écrire clairement que les plateformes s'engagent à respecter la loi, plutôt que d'évoquer des « engagements volontaires » 95 ( * ) et d'éviter de lier ces engagements au non abaissement, lors des discussions au Parlement, de la limite des 120 jours 96 ( * ) .
Vos rapporteures appellent le Gouvernement à vérifier la bonne application de la législation par les plateformes à échéance régulière .
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Recommandation n° 9: s'assurer, à échéance régulière, de la mise en oeuvre des engagements pris par les plateformes auprès du Gouvernement. |
Il conviendra, à tout le moins, que le Gouvernement s'assure que les plateformes demandent aux loueurs d'obtenir des justificatifs lorsqu'ils louent une résidence secondaire (justificatif de l'autorisation de changement d'usage) et lorsqu'ils louent une résidence principale mais atteignent le seuil de 120 jours (justificatif des raisons de santé, professionnelles ou des cas de force majeure). A défaut, il conviendrait de préciser ces dispositions par décret.
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Recommandation n° 10: s'assurer que les plateformes demandent aux loueurs des justificatifs lorsque ceux-ci se prévalent d'une autorisation de changement d'usage ou d'une exception à la règle des 120 jours, qui pourront être transmis aux communes. |
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L'accord entre les plateformes et le Gouvernement de juin 2018 Après plusieurs mois de discussions dans le cadre de la préparation du projet de loi ELAN, les plateformes membres de l'UNPLV (Booking en est absent) se sont engagées auprès du Gouvernement à appliquer la loi française , même si les termes utilisés par le document formalisant ces engagements évoquent la prise d' « engagements volontaires ». Dans cet accord, les plateformes s'engagent à : 1. Demander aux loueurs, d'ici au 31 décembre 2018 de préciser si le logement loué constitue une résidence principale ou secondaire , une chambre d'hôte, un hôtel... 2. En conséquence, rappeler aux hôtes proposant à la location un meublé de tourisme qui n'est pas leur résidence principale la nécessité, là où elle est en vigueur, d'obtenir une autorisation de changement d'usage . 3. Mettre en place, d'ici au 31 décembre 2018 et dès lors qu'elles en ont la possibilité, un outil automatique de blocage à 120 jours pour les résidences principales en concertation avec les villes dans lesquelles une autorisation de changement d'usage est en vigueur. Cette limitation ne concernera pas les chambres chez l'habitant. 4. Les membres de l'UNPLV qui n'observent pas un apurement naturel du stock s'engagent à mettre en oeuvre, au plus tard le 31 décembre 2018, ces engagements au stock d'annonces existantes . Ils « s'efforceront » également de mettre en place des outils automatiques permettant d'identifier les annonces doublonnées pour un même hébergement, aux fins de contournement frauduleux du blocage automatique. 5. Ils proposent d' « informer annuellement les territoires qui le souhaitent sur les activités d'hébergement touristique développées (nombre d'hôtes, nuitées, saisonnalité...) selon les modalités qui seront définies en concertation avec le ministère de la cohésion des territoires et le ministère de l'économie et des finances ». Ces informations seront agrégées et anonynmisées. Enfin, ils se sont engagés à réaliser un bilan d'étape avec le ministère de la cohésion des territoires après quelques mois de mise en oeuvre. Source : document de proposition d'engagements de l'UNPLV |
2. Les pouvoirs publics doivent aujourd'hui accompagner la mise en oeuvre de ces dispositions en vue de permettre leur application effective.
Seule l'association des communes, de l'État et des professionnels du secteur permettra la mise en oeuvre d'une régulation véritablement efficace.
a) Inciter les plateformes à se doter d'un outil de blocage mutualisé
À ce jour, la législation et les engagements pris par les plateformes n'envisagent que la création d'outils de blocages propres à chaque plateforme. Or, les annonces étant le plus souvent présentes sur plusieurs plateformes (on parle d'annonces « cross-listées »), rien n'empêchera le fraudeur bloqué sur une plateforme de poursuivre la mise en location sur une autre , en passant sous les radars que la loi a entendu mettre en place pour remédier aux difficultés du contrôle par les seuls agents communaux.
Même si la transmission des informations par les plateformes aux communes permettra à celles-ci d'effectuer des recoupements, à condition d'avoir bien ciblé les logements concernés, vos rapporteures considèrent qu' il serait donc plus efficace - et probablement plus économique - que les plateformes se dotent d'un outil commun de blocage . La profession pourrait s'organiser pour participer à la régulation mise en place par les pouvoirs publics, à la manière des opérateurs télécoms en matière de « spams » vocaux et par SMS 97 ( * ) . Les communes auraient alors un interlocuteur unique à qui adresser leurs demandes de transmission d'information.
Les pouvoirs publics devraient, en ce cas, exercer un contrôle de cet outil mutualisé, ou renvoyer à une certification obligatoire du dispositif, comme cela existe en matière fiscale et sociale, à l'article 242 bis du code général des impôts.
À moyen terme, et afin d'éviter que les utilisateurs des plateformes en mesure d'appliquer la loi ne se détournent vers des plateformes qui ne sont pas en mesure de le faire 98 ( * ) , il pourrait être envisagé de lier la participation à un tel dispositif de blocage mutualisé et certifié à une légère incitation fiscale.
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Recommandation n° 11 : inciter les plateformes à se doter d'un outil de blocage mutualisé, afin d'éviter la fraude pouvant résulter de l'utilisation de plusieurs plateformes pour une même offre. |
b) Établir un lien de confiance entre pouvoirs publics et plateformes
Le dispositif repose aujourd'hui sur une nécessaire collaboration entre les communes qui souhaitent mettre en oeuvre une stricte réglementation et les intermédiaires qui offrent des meublés de tourisme à la location. L'intermédiaire, notamment les plateformes numériques, est censé bloquer les annonces à 120 jours lorsqu'il a connaissance du nombre de nuitées. Il ne lui revient pas de vérifier la véracité du numéro d'enregistrement renseigné. En revanche, il ne peut, en principe, publier l'annonce d'un meublé de tourisme sans numéro de déclaration. La commune bénéficie d'une transmission d'information, ce qui lui permet d'effectuer des recoupements et de mieux cibler les contrôles.
Néanmoins, vos rapporteures constatent que les relations entre les plateformes et les communes révèlent un manque de dialogue . Cela compromet l'efficacité des mesures votées par le législateur. Il convient donc de restaurer le dialogue et d'instaurer la confiance entre les pouvoirs publics et les plateformes en vue de renforcer l'efficacité du dispositif .
Les représentants des plateformes, les associations d'élus et les administrations centrales pourraient rédiger une charte des relations entre les communes et les plateformes . Celle-ci pourrait déterminer des principes d'ordre pratique à respecter pour une mise en oeuvre efficace des dispositions. L'instauration d'un dialogue préalable à la mise en place d'une procédure de changement d'usage et d'enregistrement pourrait y trouver sa place. Le guide publié par AhTop précité s'inscrivait d'ailleurs dans cette optique, en proposant aux communes un modèle de lettre à envoyer aux plateformes pour les informer de la décision de la commune. Les modalités de transmission des informations à disposition des plateformes pourraient être au coeur de cette démarche, car le partage d'information permettra aux communes de mieux cibler leurs contrôles. La transmission automatique des justificatifs produits par les utilisateurs de la plateforme aux services communaux en charge du contrôle de la bonne application de la législation, pourrait également y trouver sa place. Enfin, cette démarche pourrait donner lieu à l'identification des meilleures pratiques en vue de simplifier la démarche des utilisateurs .
Si le dialogue ne parvenait pas à être rétabli, il conviendrait, à terme, d'envisager de réglementer ces relations.
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Recommandation n° 12 : établir un lien de confiance, à travers la rédaction, par les représentants des plateformes, des associations d'élus et des administrations centrales, d'une charte des relations entre les plateformes et les collectivités, qui pourrait déterminer des principes d'ordre pratique à respecter pour une mise en oeuvre efficace et simple des dispositions en vigueur. |
c) L'État doit accompagner la mise en oeuvre de cette régulation basée sur l'initiative locale.
Vos rapporteures constatent que, si la loi a mis à la disposition des élus locaux d'importants instruments juridiques, l'État ne paraît, à ce jour, pas enclin à s'assurer de leur mise en oeuvre.
(1) Recenser les règles votées par les communes et les intercommunalités
À ce jour, il n'existe aucun recensement au fil de l'eau et centralisé des délibérations des communes et intercommunalités ayant mis en place le changement d'usage et/ou un numéro d'enregistrement.
Cette situation n'est pas satisfaisante pour l'ensemble des acteurs de l'écosystème :
- les communes ne peuvent facilement procéder à une comparaison des décisions de leurs homologues ;
- l'information n'est pas accessible à l'utilisateur : il faut trouver la délibération de la commune sur son site internet, lorsqu'elle y est disponible, et disposer des compétences juridiques suffisantes pour déchiffrer leurs conséquences pratiques ;
- les plateformes n'ont, également, que difficilement accès à l'information, alors qu'elles participent, de fait, à la mise en oeuvre de cette règlementation locale.
En conséquence, un recensement au fil de l'eau et centralisé sur un unique site internet des délibérations des communes apparaît nécessaire. Si un grand nombre de communes venait à mettre en place un système de changement d'usage et de déclaration soumise à enregistrement, il pourrait s'inspirer de ce qui a été fait pour la taxe de séjour.
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Recommandation n° 13 : l'État devrait procéder à un recensement au fil de l'eau et centralisé, sur un unique site internet, des règles adoptées au niveau local en matière d'autorisation de changement d'usage et de déclaration soumise à enregistrement. |
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Le recensement des décisions locales en matière de taxe de séjour L'article 67 de la loi n°2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a ouvert la possibilité, pour les plateformes en ligne de réservation d'hébergements, de collecter la taxe de séjour pour le compte des logeurs, et avec l'autorisation de ceux-ci. La plateforme Airbnb a commencé à collecter la taxe de séjour à Paris en octobre 2015, comme elle le faisait déjà dans de nombreuses autres villes du monde. La collecte a été progressivement étendue, et était, fin 2017, effective dans près de 50 villes de France. L'article 45 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 rend cette collecte obligatoire à compter du 1 er janvier 2019. La plateforme Airbnb s'est engagée à mettre en place une collecte automatique sur l'ensemble de ses hébergements en France dès juillet 2018. Afin de permettre aux plateformes de collecter et de reverser la taxe de séjour, la direction générale des finances publiques (DGFIP) a d'abord développé un moteur de recherche consultable depuis le mois d'avril 2016 sur le site du ministère en charge du budget 99 ( * ) . Il recense l'ensemble des délibérations des collectivités ayant institué la taxe de séjour. Cet outil a pour objet de renseigner les opérateurs en ligne des tarifs applicables et des périodes de perception des communes collectrices. En parallèle, elle a développé une application dédiée à la taxe de séjour, laquelle permet aux communes ou aux groupements de communes d'insérer directement les données relatives à la taxe de séjour. Le recours à cette application constitue la modalité déclarative rendue obligatoire par l'arrêté du 17 mai 2016 relatif aux modalités de transmission et de publication des informations concernant la taxe de séjour forfaitaire . Cela permet, d'une part, de concentrer les données nécessaires pour les plateformes internet sans avoir à parcourir les délibérations et, d'autre part, de disposer de données fiables à l'échelle nationale. Cette application, nommée OCSITAN (Ouverture aux Collectivités locales d'un Système d'Information des Taxes annexes) est accessible sur le site www.impots.gouv.fr . On soulignera que, contrairement à la réglementation applicable aux meublés de tourisme en zone tendue, la démarche de la DGFIP a consisté à mettre en place les outils permettant la mise en oeuvre de la législation avant que cette législation ne soit en vigueur . |
(2) Rappeler le droit applicable, par la publication d'un guide à destination des collectivités territoriales
Vos rapporteures remarquent une grande diversité des pratiques des communes dans la mise en oeuvre de la réglementation. Si la diversité peut être le signe d'une appropriation des outils par les communes en vue de répondre de façon adaptée aux réalités locales, certaines délibérations peuvent, à ce jour, susciter un certain nombre d'interrogations au regard de leur conformité avec la législation . Vos rapporteures ont ainsi pu relever les cas suivants :
- l'instauration d'une déclaration soumise à enregistrement sans autorisation de changement d'usage ou sans mise en place d'un téléservice ;
- l'instauration d'un régime de changement d'usage temporaire ou d'une déclaration soumise à enregistrement dans des communes situées en dehors du champ d'application de ces dispositifs ;
- des délibérations peu claires, faisant preuve d'une certaine confusion entre autorisation de changement d'usage et autorisation de changement d'usage temporaire, ou entre déclaration « simple » et déclaration soumise à enregistrement ;
- des délibérations s'apparentant à du détournement de pouvoir, dans la mesure où une déclaration soumise à enregistrement n'a été adoptée que pour mieux recouvrer la taxe de séjour ou pour contrôler la qualité des hébergements, ce qui n'est pas la vocation de ce régime, qui a pour seul objectif de concourir à la lutte contre la pénurie de logement.
Si nul n'est censé ignorer la loi, on ne saurait blâmer les villes rencontrant quelques difficultés à se saisir des outils prévus par la loi, tant celle-ci apparaît complexe. En conséquence, et afin d'éviter les risques de contentieux, il serait nécessaire de publier un guide pratique à destination des collectivités , leur présentant les diverses possibilités qui leurs sont offertes par la législation. À nouveau, vos rapporteures remarquent qu'un tel guide pratique existe déjà en ce qui concerne la taxe de séjour, qui mériterait également une actualisation 100 ( * ) .
Ce guide pratique pourrait également proposer des solutions pratiques, et notamment des recommandations en matière d' harmonisation et de standardisation des systèmes de télédéclaration . En effet, si la déclaration « simple » en mairie fait l'objet d'un formulaire cerfa uniforme, ce n'est pas le cas du système de télédéclaration pour la déclaration soumise à enregistrement. Le guide déjà cité publié par l'association AhTop à destination des maires et présidents d'EPCI proposait utilement à ceux-ci d'envisager de mutualiser une même plateforme de télédéclaration.
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Recommandation n° 14 : l'État devrait rédiger un guide à destination des collectivités territoriales, leur rappelant le droit applicable et donnant des exemples de bonnes pratiques. |
* 94 http://www.splm-france.fr/fr/lassociation-europeenne-locations-de-vacances-depose-plainte-aupres-de-commission-europeenne-denoncer-reglementation-excessive-freine-secteur-de-location-a-court/
* 95 Source : document de propositions d'engagements de l'UNPLV.
* 96 Le document de proposition d'engagements évoque que ces engagements sont pris « sous réserve de confirmation du maintien de la limite annuelle des 120 jours de location des résidences principales ».
* 97 L'article L. 224-51 du code de la consommation dispose que « tout fournisseur d'un service téléphonique au public propose aux consommateurs avec lesquels il est en relation contractuelle un dispositif leur permettant de signaler, par messages textuels, les appels et messages textuels non sollicités émis par des professionnels et le numéro de téléphone de leurs émetteurs.
Ce dispositif peut être mutualisé par plusieurs des fournisseurs mentionnés au premier alinéa (...). »
* 98 Puisque les obligations de blocage à 120 jours de la résidence principale et de transmettre les informations aux communes ne s'appliquent qu'aux intermédiaires qui ont connaissance de ces informations, notamment lorsqu'ils mettent à disposition une plateforme numérique de nature à leur conférer la connaissance ou le contrôle des données stockées.
* 99 http://taxesejour.impots.gouv.fr/DTS_WEB/FR/
* 100 https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/dgcl_v2/FLAE_circulaires_10_fevrier2016/Guide_pratique_TS.pdf