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Airbnb, Booking... : pour une régulation équilibrée et efficace

20 juin 2018 : Airbnb, Booking... : pour une régulation équilibrée et efficace ( rapport d'information )

D. ADAPTER LA RÉGLEMENTATION À VISÉE TOURISTIQUE DES MEUBLÉS DE TOURISME

La législation récente sur les meublés de tourisme s'est focalisée sur le problème du logement. Cela a fait perdre de vue les enjeux propres au droit du tourisme. Autrement dit, le logement a éclipsé le tourisme. Vos rapporteures insistent sur la nécessité de bien distinguer les enjeux et les objectifs poursuivis par chaque réglementation. À ce sujet, le rapport de la commission des finances du Sénat sur l'économie collaborative rappelait que la Mairie de San Francisco estime que le succès de son système de collecte de la taxe de séjour « tient à la stricte séparation qui existe entre la collecte de l'impôt et les autres politiques publiques. (...) la traduction la plus notable de cette politique est que les données collectées par le département de la fiscalité de la Mairie ne sont en aucun cas transmises aux autres départements de la Mairie, et notamment au Planning Department, chargé de la politique de l'urbanisme et donc du contrôle du plafond de nuitées applicable à la location de chaque logement ».

1. Permettre aux collectivités de mener une politique de l'hébergement touristique plus efficace.
(1) Rétablir la déclaration « simple » pour toute location de meublé de tourisme.

L'obligation de déclarer en mairie la location d'un meublé de tourisme a été introduite par l'article 24 de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques, sur le modèle de la déclaration des chambres d'hôtes, elle-même introduite par l'article 21 de la loi n° 2006-437 du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme.

La volonté du législateur a été de prévoir un simple régime déclaratif au niveau local afin que les communes aient une meilleure connaissance de leur parc de logements à vocation touristique et puissent mieux recouvrer la taxe de séjour. Il ne s'agissait en aucun cas de réguler l'offre de meublé de tourisme en raison d'une tension sur le marché local du logement.

Le manquement à cette obligation déclarative est sanctionné des peines applicables aux contravention de 3e classe, c'est-à-dire d'une amende de 450 euros (article R. 324-1-2 du code du tourisme). Cette déclaration est normalisée au niveau national par l'intermédiaire d'un formulaire Cerfa, disponible sur le site service-public.fr. Le propriétaire d'un meublé de tourisme doit y renseigner son identité et ses coordonnées, l'adresse du meublé de tourisme, le nombre de pièces le composant et le nombre de lits le composant, le cas échéant, la date de son classement ou de sa labellisation et son niveau de classement, ainsi que la période prévisionnelle de location.

L'article L. 324-1-1 a été modifié par l'article 95 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives en vue de préciser qu'elle s'applique aussi bien aux meublés classés qu'aux meublés non classés, et ainsi assurer une meilleure application du dispositif.

Cette procédure de déclaration a été progressivement mise en oeuvre par les communes, notamment les communes touristiques, dans leur effort pour parvenir à un meilleur recouvrement de la taxe de séjour.

La loi ALUR a supprimé la déclaration « simple » pour la location de sa résidence principale. Vos rapporteures estiment que cette suppression révèle une certaine confusion entre la législation relevant d'une logique de politique touristique et celle relevant d'une logique de politique du logement. En effet, la déclaration préalable simple en mairie ne relève pas de la réglementation de la politique du logement, qui impose de distinguer, entre résidence principale et résidence secondaire afin que les règles convergent vers leur cible, à savoir l'investissement dans un logement ayant pour seul but de créer un meublé de tourisme et soustrayant ainsi un logement au marché locatif traditionnel.

En raison de la croissance du phénomène de la location de sa résidence principale comme meublé de tourisme partout sur notre territoire, il conviendrait de rétablir l'obligation de déclaration préalable « simple ». Avec la collecte obligatoire de la taxe de séjour par les plateformes101(*), les communes disposeront, ainsi, d'une législation leur assurant une parfaite information et une meilleure perception des recettes. Une telle déclaration pourrait également être mise à profit par l'État pour organiser un meilleur suivi statistique de la location de meublés de tourisme.

Enfin, cela aurait également l'avantage de simplifier la réglementation en vigueur en établissant un principe général de déclaration de l'activité de meublé de tourisme auprès des collectivités territoriales, quel que soit le type de logement utilisé à cette fin.

Cette disposition ne serait, par ailleurs, pas exempte de portée symbolique : elle acterait le fait qu'il n'est pas anodin de participer à l'attractivité touristique d'un territoire en mettant son hébergement à la disposition des touristes.

Si son application était jusqu'alors lacunaire, il appartiendra aux communes de faire acte de pédagogie auprès des loueurs102(*). Au demeurant, s'agissant des plateformes, on peut considérer que l'obligation d'informer le loueur sur ses obligations en matière fiscale et sociale figurant à l'article 242 bis du code général des impôts pourrait également concerner l'obligation de se déclarer en mairie.

Recommandation n° 15 : rétablir la déclaration « simple » en mairie pour les meublés de tourisme, qu'il s'agisse d'une résidence principale ou secondaire, en vue de permettre aux collectivités de mettre en place une politique de qualité sur les meublés de tourisme et de s'assurer d'une parfaite perception de la taxe de séjour.

(2) Rappeler l'incitation des meublés de tourisme au classement, indispensable à la qualité de l'hébergement touristique.

Mieux informées, les collectivités pourront, à leur tour, inciter les meublés de tourisme présents sur leur commune à garantir un certain niveau de qualité, en attirant l'attention des loueurs sur les moyens de valoriser leurs offres et sur le nécessaire respect des normes de sécurité.

Elles pourraient également les inciter à recourir au classement réglementaire103(*). Certes, les avis en ligne font aujourd'hui figure d'étalon de qualité pour les utilisateurs des plateformes en ligne. Et le législateur est intervenu en vue de garantir la qualité de ces avis (voir encadré). De fait, le nombre de meublés classés était estimé à environ 92 700 au 1er janvier 2017, représentant près de 440 000 lits, soit près de 5 % de l'offre d'hébergement touristique répertoriée104(*). Ces meublés classés correspondent à l'offre « traditionnelle », c'est-à-dire provenant de locaux dédiés à l'accueil de touristes et proposés à titre professionnel. Si l'on tient compte des labels privés (« Gîtes de France », « Clévacances », « Fleurs de Soleil », « Bienvenue à la ferme », etc), le nombre de meublés classés ou labellisés est de l'ordre de 161 000. Au total, par rapport à un potentiel de location de 800 000 meublés, le nombre de meublés classés est compris entre 12 et 20 %, selon que l'on considère uniquement le classement règlementaire ou que l'on prend en compte en outre les labels des réseaux privés.

La réglementation des avis en ligne

L'article 52 de la loi pour une République numérique crée l'article L. 111-7-2 du code de la consommation. Cet article oblige « toute personne physique ou morale dont l'activité consiste, à titre principal ou accessoire, à collecter, à modérer ou à diffuser des avis en ligne provenant de consommateurs est tenue de délivrer aux utilisateurs une information loyale, claire et transparente sur les modalités de publication et de traitement des avis mis en ligne ».

Plus précisément, cette personne :

- doit préciser si ces avis font ou non l'objet d'un contrôle et, si tel est le cas, indiquer les caractéristiques principales du contrôle mis en oeuvre ;

- afficher la date de l'avis et ses éventuelles mises à jour ;

- indique aux consommateurs dont l'avis en ligne n'a pas été publié les raisons qui justifient son rejet ;

- mettre en place une fonctionnalité gratuite qui permet aux responsables des produits ou des services faisant l'objet d'un avis en ligne de lui signaler un doute sur l'authenticité de cet avis, à condition que ce signalement soit motivé.

Le décret n°2017-1436 du 29 septembre 2017 fixe les modalités et le contenu de ces informations.

La proportion de meublés classés est donc limitée, car les avis clients sur les plateformes paraissent aujourd'hui prévaloir. Néanmoins, vos rapporteures considèrent que les avis en ligne et le classement sont complémentaires.

Les collectivités territoriales pourraient ainsi inciter les meublés de tourisme au classement, en rappelant que celui-ci ouvre droit à un avantage fiscal, prenant la forme d'un abattement de 71 % sur les revenus issus de la location, au lieu du taux de droit commun de 50 %, au titre du régime fiscal des microentreprises, dit « micro BIC »105(*).

Recommandation n° 16 : en vue de s'assurer de la qualité de leur parc de meublés de tourisme en plein essor, les collectivités locales devraient rappeler l'incitation fiscale au classement réglementaire.

Par ailleurs, que le Gouvernement s'est engagé, dans le cadre du comité interministériel du tourisme, à revoir les critères de classement des hébergements touristiques106(*). À ce jour, le classement des meublés de tourisme ne paraît pas faire partie de ce programme. Vos rapporteures appellent donc le Gouvernement à revoir également les critères de classement des meublés de tourisme, qui datent actuellement de 2010, afin de l'adapter aux nouvelles réalités de ce type d'hébergement, et aux attentes des touristes y ayant recours. Cette actualisation apparaît nécessaire dès lors que le choix effectué est celui de préserver le principe d'un classement réglementaire en étoiles, malgré l'existence de labels privés et des avis en ligne.

Recommandation n° 17 : dans le cadre de la révision des critères de classement actuellement en cours, l'État devrait également revoir ceux des meublés de tourisme.

2. Actualiser les règles applicables aux meublés de tourisme

Contrairement à une idée répandue, les contrats de location saisonnière font l'objet d'une réglementation protectrice du consommateur. L'article L. 324-2 du code du tourisme dispose que « toute offre ou contrat de location saisonnière doit revêtir la forme écrite et contenir l'indication du prix demandé ainsi qu'un état descriptif des lieux ». En 1994, la commission nationale des clauses abusives publiait une recommandation portant sur les contrats de location saisonnière proposés par les professionnels107(*). Les dispositions du code civil sont applicables aux arrhes et acomptes et celles du code de la consommation en matière de publicité mensongères s'appliquent également108(*).

Plusieurs dispositions réglementaires adoptées en 1967 toujours en vigueur apparaissent aujourd'hui surannées. Un décret punit la production de renseignements inexacts en cas d'offre ou de contrat de location saisonnière en meublé109(*), un arrêté110(*) prescrit, afin de garantir la publicité des prix, que toute location saisonnière en meublé doit, préalablement à sa conclusion, donner lieu à la remise au preneur d'un état établi selon un modèle précisant la description des lieux loués, leur situation dans la localité et les conditions de leur location et un autre arrêté111(*) prévoit la délivrance d'une note préalablement à la location d'une maison meublée.

Il conviendrait d'actualiser ces dispositions réglementaires, qui apparaissent peu adaptées aux réalités de la location de meublés de tourisme, et semblent s'ajouter les unes aux autres sans véritable cohérence d'ensemble. Au demeurant, une telle actualisation a déjà eu lieu pour d'autres types d'hébergement touristique afin, notamment, de prendre en compte la commercialisation en ligne112(*).

Recommandation n° 18 : actualiser les dispositions réglementaires applicables aux locations saisonnières.

Par ailleurs, les meublés de tourisme doivent respecter certaines normes de sécurité et de décence. Seuls les hébergements dont la capacité d'accueil globale est supérieure à 15 personnes relèvent de la réglementation contre les risques d'incendie et de panique et de la réglementation garantissant l'accessibilité applicables aux établissements recevant du public (ERP). En conséquence, elles s'appliquent le plus souvent aux hôtels ou aux résidences de tourisme, mais pas aux chambres d'hôtes ni aux meublés de tourisme.

En deçà de ce seuil, seules les normes d'habitat s'appliquent aux hébergements touristiques. Il s'agit :

- des règles de décence figurant au décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 (habitabilité, sécurité, superficie minimale) ;

- d'obligations spécifiques, pour des raisons de sécurité, comme celles issues de l'arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation ou du décret n°95-949 du 25 août 1995 relatif à la prévention des risques résultant de l'usage des lits superposés destinés à être utilisés dans les lieux domestiques ou en collectivités ;

- depuis le 8 mars 2015, en application de la loi n° 2010-238 du 9 mars 2010, tout lieu d'habitation (appartement, maison) doit être équipé d'au minimum un détecteur de fumée normalisé ;

- lorsque qu'il met à la disposition du locataire une piscine, le loueur doit démontrer qu'il respecte les exigences de sécurité permettant de lutter contre les risques de noyades (article L. 128-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation).

En conséquence, il importe que les loueurs veillent à s'assurer dans de bonnes conditions, afin de faire face au risque d'une éventuelle mise en jeu de leur responsabilité civile.

Il conviendrait sans aucun doute de renforcer l'information des loueurs de meublés de tourisme occasionnels de l'ensemble des droits et obligations qui leur incombent. Au demeurant, les plateformes informent déjà le plus souvent les loueurs des obligations applicables en matière de sécurité, par exemple en recommandant d'équiper les locaux loués d'extincteurs, d'une trousse de secours, d'afficher les numéros des services d'urgence... La balle est donc dans le camp des pouvoirs publics, pour mieux sensibiliser les loueurs à leurs obligations.

Recommandation n° 19 : mieux sensibiliser les loueurs occasionnels de meublés de tourisme à leurs obligations de sécurité et de décence et à la nécessité de disposer d'une assurance de responsabilité civile suffisante pour couvrir les risques issus de leur activité de location.

SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS


Sur les conditions contractuelles des plateformes de réservation hôtelière
 :

· Les autorités de régulation de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes doivent maintenir leur vigilance sur ce secteur (recommandation n° 2) ;

· Consolider le droit français sur la clause de parité tarifaire en trouvant une réponse adéquate au niveau européen, notamment dans le cadre de la proposition de règlement promouvant l'équité et la transparence pour les entreprises utilisatrices des services d'intermédiation en ligne (recommandation n° 3) ;

· Poursuivre la sensibilisation des professionnels à la réservation en direct et mieux informer les consommateurs sur les avantages de la réservation en direct (recommandation n° 4) ;

Sur la législation applicable aux meublés de tourisme :

Protéger le logement là où se manifeste une tension entre l'offre et la demande :

· Soutenir l'article 51 du projet de loi ELAN, qui renforce le cadre applicable sans en modifier l'économie, afin de privilégier la stabilité du droit (recommandation n° 7) ;

· Celui-ci étant néanmoins particulièrement complexe, procéder à une évaluation du droit en vigueur cinq ans après son application (recommandation n° 8) ;

· Évaluer à échéance régulière les engagements pris par les plateformes auprès du Gouvernement (recommandation n° 9) ;

· S'assurer que les plateformes demandent aux loueurs des justificatifs lorsque ceux-ci se prévalent d'une autorisation de changement d'usage ou d'une exception à la règle des 120 jours, qui pourront être transmis aux communes (recommandation n° 10) ;

· Inciter les plateformes à se doter d'un outil de blocage à 120 jours mutualisé (recommandation n° 11) ;

· Établir un lien de confiance, à travers la rédaction, par les représentants des plateformes, des associations d'élus et des administrations centrales, d'une charte des relations entre les plateformes et les collectivités, qui pourrait déterminer de principes d'ordre pratique à respecter pour une mise en oeuvre efficace et simple des dispositions en vigueur (recommandation n° 12) ;

· L'État devrait procéder à un recensement au fil de l'eau et centralisé sur un unique site internet des règles adoptées au niveau local en matière d'autorisation de changement d'usage et de déclaration soumise à enregistrement (recommandation n° 13) ;

· Il devrait également rédiger un guide à destination des collectivités territoriales, leur rappelant le droit applicable et donnant des exemples pratiques (recommandation n° 14) ;

· Il pourrait aussi procéder à un réexamen à échéance régulière de la liste des communes situées en zone urbaine tendue (recommandation n° 5) ;

· Clarifier les motifs de saisine du préfet pour les communes souhaitant mettre en place une procédure de changement d'usage (recommandation n° 6) ;

Une nécessaire actualisation de la réglementation touristique :

· Rétablir la déclaration « simple » en mairie pour les meublés de tourisme, qu'il s'agisse d'une résidence principale ou secondaire, en vue de permettre aux collectivités de mettre en place une politique de qualité sur les meublés de tourisme (recommandation n° 15) ;

· Poursuivre le travail de quantification de l'offre de meublés de tourisme, qu'il s'agisse de meublés de tourisme proposés à l'année par des professionnels ou à titre occasionnel par des particuliers (recommandation n° 1) ;

· Actualiser les dispositions réglementaires applicables aux locations saisonnières (recommandation n° 18) ;

· Réviser les critères de classement des meublés de tourisme (recommandation n° 17) ;

· Rappeler l'incitation fiscale au classement des meublés de tourisme en vue de s'assurer de la qualité de ce parc en plein essor (recommandation n° 16) ;

· Renforcer l'information des loueurs occasionnels de meublés de tourisme sur leurs obligations de sécurité et de décence et sur la nécessité de disposer d'une assurance de responsabilité civile suffisante pour couvrir les risques issus de leur activité de location (recommandation n° 19).


* 101 voir supra, l'encadré relatif au recensement des décisions locales en matière de taxe de séjour.

* 102 À Paris, selon les informations recueillies par vos rapporteures, 1300 déclarations de ce type ont eu lieu entre 2010 et 2017, souvent incomplètes.

* 103 Ce classement est régi par les articles L. 324-1 et R. 324-2 à R. 324-8 du code du tourisme.

* 104 Source : mémento du tourisme.

* 105 Article 50-0 1° in fine et article 1407 III 2° du code général des impôts. Le plafond des revenus permettant l'application du régime du micro BIC a été porté à 70 000 euros en loi de finances pour 2018.

* 106 En 2016, la grille de classement des hôtels a été mise à jour. En 2018, les grilles des résidences de tourisme et des terrains de campings sont en cours de révision, conformément aux orientations du Conseil Interministériel du Tourisme du 19 janvier 2018.

* 107 Recommandation N°94-04, BOCCRF du 27/10/1994, rectificatif du 9/12/1994.

* 108 Fiche pratique de la DGCCRF relative aux locations saisonnières, février 2018.

* 109 Décret n° 67-128 du 14 février 1967 réprimant la production de renseignements inexacts en cas d'offre ou de contrat de location saisonnière en meublé. Ce décret est toujours en vigueur et prévoit une amende de 3 750 euros pouvant être portée à 7 500 euros en cas de récidive. Il s'applique aux locations saisonnières et aux offres de location saisonnière ou d'un local meublé en vue de l'habitation.

* 110 Arrêté du 16 mai 1967 relatif aux locations saisonnières en meublé. Cet arrêté est toujours en vigueur. Il définit les locations saisonnières comme « les locations en meublé consenties à l'occasion des vacances, quelle que soit la durée de la location ou le mode de location intervenu ».

* 111 Arrêté du 8 juin 1967 relatif à la délivrance d'une note dans les hôtels, pensions de famille, maisons meublées et restaurants. Cet arrêté est toujours en vigueur. Il s'applique aux « maisons meublées classés ou non « tourisme » ».

* 112 Arrêté du 18 décembre 2015 relatif à la publicité des prix des hébergements touristiques marchands autres que les meublés de tourisme et les établissements hôteliers de plein air.