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"Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport)

20 février 2019 : "Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport) ( rapport d'information )

IV. L'ORGANISATION, LE FONCTIONNEMENT ET LE CONTRÔLE DES SERVICES DE L'ÉLYSÉE : UN NÉCESSAIRE SURSAUT

A. « CONTRATS RUSSES », CONFLITS D'INTÉRÊTS, MANQUE DE TRANSPARENCE : LES SYMPTÔMES D'UN CONTRÔLE INSUFFISANT DES CONSEILLERS DE L'EXÉCUTIF

1. L'« affaire des contrats russes » : de graves soupçons de faux témoignages et de conflits d'intérêts

Alors que votre commission n'avait pas achevé ses travaux, la presse s'est fait l'écho, au cours des dernières semaines, de l'implication d'Alexandre Benalla dans la négociation et la conclusion de contrats de sécurité privée, avant et après son départ de l'Élysée.

Selon les informations publiées depuis le 28 décembre dernier par le journal Mediapart, l'ancien chargé de mission de la présidence de la République aurait, en effet, « personnellement négocié de bout en bout un contrat de sécurité »54(*) conclu par la société Mars, dont l'unique actionnaire est Vincent Crase, pour le compte d'un oligarque russe, Iskander Makhmudov.

Ce contrat, qui avait pour objet la réalisation de prestations de sécurité et de protection au bénéfice de la famille de M. Makhmudov et de certains de ses biens, en France, aurait été négocié dès le début de l'année 2018, par Alexandre Benalla et Vincent Crase alors qu'ils étaient encore en poste à l'Élysée. Les premières attaches avec la société Velours en vue de l'exécution de ce contrat auraient été prises, à l'initiative de l'ancien chargé de mission de l'Élysée, à la mi-mars 2018.

Comme Vincent Crase ne disposait pas de l'agrément de dirigeant de société de sécurité privée, l'exécution des prestations aurait été sous-traitée à la société de sécurité privée Velours, ancien employeur d'Alexandre Benalla. La société de Vincent Crase aurait, pour l'exécution de ce contrat, été rémunérée le 28 juin 2018 à hauteur de 294 000 euros, dont 172 000 euros auraient été reversés à la société Velours.

Débuté au mois de juin 2018, le contrat se serait achevé à la fin du mois de septembre 2018, à l'initiative de son sous-traitant Velours, qui aurait dénoncé le contrat à la suite des révélations du journal Le Monde sur les faits du 1er mai.

Depuis son licenciement, le 24 juillet 2018, Alexandre Benalla animerait « en sous-main une société baptisée France Close Protection, qui a récupéré en octobre dernier le contrat de l'oligarque russe Iskander Makhmudov ». Créée le 2 octobre 2018 et domiciliée à la même adresse que la société de Vincent Crase Mars, cette société serait dirigée par Yoann Petit, l'un des hommes embauchés par la société Velours au service d'Iskander Makhmudov. Alexandre Benalla aurait reçu, en novembre et décembre 2018, des versements de plusieurs milliers d'euros de cette société.

Enfin, toujours selon les informations révélées par Mediapart, l'ancien chargé de mission de la présidence de la République aurait également négocié, pour le compte de France Close Protection, la conclusion d'un second contrat de sécurité avec un autre oligarque russe, Farkahd Akhmedov. Signé le 2 décembre 2018, ce contrat aurait, comme le premier, pour objet d'assurer la protection de l'homme d'affaires et de ses enfants lors de ses séjours dans divers pays européens, pour un montant total de 980 000 euros.

Interrogés par votre commission lors de leurs auditions du 21 janvier 2019, Alexandre Benalla et Vincent Crase ont démenti les premières informations déjà révélées par la presse.

Ainsi, si Vincent Crase a confirmé avoir conclu un contrat avec M. Makhmudov en vue de l'exécution d'activités de protection rapprochée55(*), il a, sous serment, déclaré que les négociations de ce contrat n'auraient débuté que postérieurement à son départ de l'Élysée, le 4 mai 2018.

Il a également réfuté toute implication de son ami et ancien chargé de mission à la présidence de la République dans la négociation, la conclusion ou l'exécution de contrat, indiquant : « M. Benalla n'est jamais intervenu lors des négociations de ce contrat, pas plus que dans sa signature ou son application, et il ne figure pas dans les statuts de ma société ».

Enfin, il a démenti tout lien avec la société France Close Protection, indiquant : « le contrat, pour moi et ma société Mars, se termine le 30 septembre. Après, je ne sais pas, je n'ai plus de contacts avec qui que ce soit dans ce milieu et je me refuse à en avoir : je tourne la page. [...] J'ai d'ailleurs trouvé très étrange que cette société [France Close Protection] soit située dans la boîte de domiciliation de la rue de Penthièvre ».

Le même jour, Alexandre Benalla a, quant à lui, démenti devant votre commission toute participation à la conclusion du contrat conclu par la société Mars avec M. Makhmudov, déclarant : « je peux vous affirmer que je n'ai jamais contribué à une quelconque négociation, conclusion, et que je n'ai jamais été intéressé au moindre contrat que M. Crase a pu passer avec qui que ce soit, et encore moins avec cette personne ».

Plusieurs éléments rendus publics postérieurement à ces auditions viennent contredire ces déclarations.

D'abord, les informations publiées par Mediapart le 31 janvier 2019 paraissent de nature à établir que l'ancien chargé de mission de la présidence de la République se serait personnellement impliqué dans la conclusion du contrat avec M. Iskander Makhmudov, et ce alors même qu'il était encore en fonction à la présidence de la République. Elles témoignent aussi de l'implication de Vincent Crase, contrairement à ses déclarations, dans la recherche d'un nouveau montage financier pour prendre le relai de sa société Mars dans l'exécution du contrat avec M. Iskander Makhmudov.

Par ailleurs, les déclarations le 11 février 201956(*) de M. Jean-Maurice Bernard, président de la société Velours, sous-traitante de la société Mars pour l'exécution de ce contrat, viennent étayer la thèse selon laquelle Alexandre Benalla aurait activement participé au montage du contrat exécuté pour le compte de M. Makhmudov : « Ce que je peux vous dire et répéter, c'est qu'Alexandre Benalla a assisté à deux ou trois rendez-vous sur ce contrat avec M. Crase et nous-mêmes, que M. Benalla connaissait les noms des cinq personnes qui nous ont été imposées par Vincent Crase et qu'ensuite ils nous ont demandé, après la rupture du contrat, de le poursuivre. Ce sont les faits ».

Ces déclarations confirment en outre, contrairement à celles de Vincent Crase, que les premières prises de contact en vue de la conclusion de ce contrat se seraient déroulées dès le mois de mars 2018, à l'initiative d'Alexandre Benalla et en présence de l'ancien réserviste du commandement militaire du palais de l'Élysée.

S'ils méritent, bien entendu, d'être confirmés, ces éléments paraissent, de l'avis de vos rapporteurs, établir qu'Alexandre Benalla et Vincent Crase se seraient rendus coupables, devant votre commission, de faux témoignages.

Surtout, au-delà de la caractérisation des faux témoignages, ces révélations tendent à établir l'existence de conflits d'intérêts majeurs et graves. Si elle était confirmée57(*), l'implication directe d'Alexandre Benalla et de Vincent Crase dans la négociation et la conclusion d'activités de nature privée, qui plus pour le compte d'intérêts étrangers puissants, constituerait non seulement une faute déontologique majeure pour les intéressés, mais également un risque pour la présidence de la République et, à travers elle, pour l'État.

Il ne fait en effet nul doute que les relations entretenues avec un oligarque russe par un collaborateur de l'Élysée directement impliqué dans la sécurité de la présidence de la République et d'un réserviste du commandement militaire du palais de l'Élysée exerçant une responsabilité d'encadrement seraient de nature, en raison de la dépendance financière qu'elles impliquent, à affecter la sécurité du chef de l'État et, au-delà, les intérêts de notre pays.

Les ramifications de cette « affaire des contrats russes » jusqu'à Matignon et au sein de l'armée française à travers un autre de ses protagonistes, Chokri Wakrim, présenté comme le compagnon de la responsable du groupe de sécurité du Premier ministre, Marie-Elodie Poitout (qui a depuis lors démissionné de ses fonctions), et par ailleurs sous-officier affecté au commandement des opérations spéciales, ne manquent pas, au demeurant, d'inquiéter vos rapporteurs quant aux risques de vulnérabilité que ces activités commerciales ont fait courir aux plus hautes institutions de l'État.

Matignon gagné par l'« affaire des contrats russes »

Plusieurs informations révélées par la presse laissent à penser que la responsable du groupe de sécurité du Premier ministre (GSPM), Mme Marie-Elodie Poitout, ainsi que M. Chokri Wakrim, présenté comme son compagnon et par ailleurs militaire officiant dans les forces spéciales, pourraient être impliqués dans l'organisation de la rencontre entre Alexandre Benalla et Vincent Crase le 26 juillet 2018, en violation de leur contrôle judiciaire.

Ils sont notamment soupçonnés d'avoir facilité cette rencontre, en accueillant ces deux personnes dans l'appartement de Mme Poitout.

Selon plusieurs organes de presse, Chokri Wakrim serait en effet directement impliqué dans l'exécution du contrat conclu pour le compte d'Iskander Makhmudov : il s'agirait de l'un des cinq agents recrutés par la société Velours à la demande de Vincent Crase en vue de la réalisation des prestations dudit contrat. À l'issue de ces révélations et de l'ouverture d'une enquête préliminaire par le parquet national financier, il a été suspendu de ses fonctions dans l'armée.

Marie-Elodie Poitout aurait quant à elle été entendue sur cette affaire par sa hiérarchie ainsi que par les services de police, au début du mois de février. Dans un communiqué adressé à l'Agence France Presse, elle a toutefois démenti « avoir vu MM. Benalla et Crase ensemble ni à [son] domicile ni ailleurs, et confirme n'avoir aucun lien avec les enregistrements dont parle la presse ». Elle a démissionné de ses fonctions de chef du GSPM le 7 février 2019, afin, selon ses dires, d'écarter toute polémique et de ne pas porter atteinte au Premier ministre.

2. Un renforcement nécessaire des obligations de transparence et de lutte contre les conflits d'intérêts

Alors que l'« affaire des contrats russes » met en lumière des dysfonctionnements au plus haut niveau de l'État, il est patent que la présidence de la République a pêché par manque de précaution en ne prenant pas toutes les mesures qui paraissaient nécessaires pour s'assurer que les intérêts privés de certains de ses collaborateurs n'interfèreraient pas avec l'exercice de leurs fonctions et ne compromettraient pas leur indépendance.

À côté des « conseillers »58(*) collaborateurs du Président de la République, dont la nomination par le Président est publiée au Journal officiel59(*) et dont les fonctions sont connues, votre commission a en effet constaté dès le mois de juillet 2018 que subsistaient un certain nombre d'agents nommés comme « chargés de mission » à l'Élysée qui échappent à toute transparence, alors même qu'ils peuvent pourtant exercer des missions importantes ainsi qu'une influence sur la réflexion, les décisions du chef de l'État et la transmission de ses instructions.

Selon les déclarations du directeur de cabinet du Président de la République, Patrick Stzroda, huit chargés de mission - outre Alexandre Benalla - auraient ainsi été employés au sein du cabinet (à la date de sa première audition) sans que la liste de leurs noms ait été rendue publique.

Plus regrettable, votre commission a eu la confirmation qu'aucun de ces chargés de mission n'avait rempli et déposé de déclaration d'intérêts ni de déclaration de situation patrimoniale. Pourtant, comme l'a confirmé à vos rapporteurs et au président de votre commission le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), la transmission de telles déclarations à la HATVP comme à l'autorité hiérarchique est obligatoire, en application de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à transparence de la vie publique, pour tous les « collaborateurs du Président de la République », y compris lorsque leur hiérarchie a omis de mentionner leur existence au Journal officiel60(*).

Le champ des obligations de déclaration au titre de la prévention des conflits d'intérêts et pour la transparence dans la vie publique

Aux termes du I de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : « Adressent également au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique [HATVP] une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts [...] dans les deux mois qui suivent leur entrée en fonctions : [...] 4° Les membres des cabinets ministériels et les collaborateurs du Président de la République ; [...] Les déclarations d'intérêts des personnes mentionnées aux 4° à 8° sont également adressées [...] à l'autorité hiérarchique. » Une déclaration de situation patrimoniale doit en outre être effectuée dans les deux mois qui suivent la fin des fonctions.

Selon l'interprétation qu'en a livré le président de la HATVP dans sa réponse aux questions écrites du président de votre commission et de vos rapporteurs : « Pour l'application des dispositions de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, la Haute Autorité s'appuie sur les travaux parlementaires qui démontrent clairement l'intention du législateur de ne pas limiter les obligations déclaratives aux seuls conseillers nommés par arrêté publié au Journal officiel, mais de les appliquer à l'ensemble des membres du cabinet (fonctions de direction, conseillers, chargés de mission,...) à l'exception de ceux exerçant des « fonctions support » (secrétariats et chauffeurs notamment). »

Interrogé par notre collègue François Pillet sur l'absence de déclaration des chargés de mission lors de son audition par votre commission, le directeur de cabinet du Président de la République, Patrick Stzroda, a déclaré avoir « demandé ce jour au Secrétariat général du Gouvernement (SGG) d'expertiser cette disposition » ; relancé le lendemain, le secrétaire général de la présidence de la République, Alexis Kohler, a indiqué lors de son audition qu'une régularisation de la situation des intéressés leur serait demandée au plus vite : « il serait logique d'inclure les chargés de mission dans le champ de ces obligations déclaratives. J'ai donc demandé à nos services d'adresser un message aux intéressés pour qu'ils régularisent leur situation. Il existe aujourd'hui huit chargés de missions à la présidence de la République, dont deux affectés au sein des services - nous n'avons pas encore éclairci le point de savoir si les obligations déclaratives s'imposent aussi à ces derniers ».

Vos rapporteurs en prennent bonne note. Ils recommandent qu'il soit mis fin à la pratique des collaborateurs « officieux » du Président de la République et souhaitent que la HATVP soit attentive à faire respecter leurs obligations déclaratives à tous les chargés de mission de l'Élysée.

Cette exigence de déclaration, sur laquelle votre commission a insisté dès le début de ses travaux, apparaît encore plus essentielle à la lumière de la probable implication d'Alexandre Benalla dans la conclusion du contrat russe. Certes, il est loin d'être évident que celui-ci aurait fait état d'intérêts contractés en violation de ses obligations de non-cumul d'activités. Néanmoins, le fait qu'il n'ait été soumis à aucune exigence de déclaration a privé l'Élysée de la possibilité de bénéficier des prérogatives de la HATVP pour enquêter sur d'éventuels conflits d'intérêts et permettre, en cas de déclaration mensongère ou incomplète, l'application de sanctions. L'article 26 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique punit en effet de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende le fait, pour une personne soumise à une obligation de déclarer d'intérêts et de patrimoine, de ne pas déposer l'une de ses déclarations, d'omettre de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts ou de fournir une évaluation mensongère de son patrimoine.

Au-delà des obligations déclaratives au titre de la prévention des conflits d'intérêts, il est également apparu regrettable à votre commission que le recrutement des collaborateurs du Président de la République ne soit pas soumis réglementairement, comme l'est déjà celui de certains fonctionnaires ou agents publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'État, à la conduite d'une enquête administrative préalable.

Les collaborateurs du Président de la République, tant en raison de la nature des fonctions exercées que de la position qu'ils occupent au sein de l'État, doivent en effet être tenus, plus encore que tout autre fonctionnaire ou agent public, à un devoir d'exemplarité. Les informations révélées par notre commission dans le cadre de cette affaire dite « Benalla » montrent, si besoin en était, qu'il doit y avoir, sur ce point, une exigence particulière de transparence et de déontologie.

C'est pourquoi votre commission estime essentiel que la présidence de la République s'assure, préalablement à la nomination des futurs collaborateurs du chef de l'État, du fait que le comportement des personnes pressenties n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions susceptibles de leur être confiées.

Il ne fait aucun doute que cela aurait permis de porter à la connaissance des services de la présidence de la République certains éléments connus de plusieurs administrations sur le comportement passé d'Alexandre Benalla, avant qu'il ne soit recruté. Ainsi en est-il notamment des conditions de son licenciement de son poste de chauffeur auprès de l'ancien ministre Arnaud Montebourg ou encore de l'avis réservé émis à son égard par les services de la préfecture de police dans le cadre d'une demande de permis de port d'arme qu'il avait formulée au cours de la campagne présidentielle de 2017.

Les enquêtes administratives
de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure

En vertu de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, les décisions de recrutement, d'affectation ou de titularisation pour certains emplois publics participant à l'exercice de missions de souveraineté de l'État ou relevant du domaine de la sécurité ou de la défense61(*) peuvent être précédées de la conduite d'« enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées ».

De telles enquêtes peuvent également être renouvelées, en cours d'emploi, à la demande de l'autorité d'emploi, en vue de s'assurer que le comportement de la personne concernée n'est pas, à la suite de son embauche, devenu incompatible avec les fonctions exercées.

Les postes et les emplois concernés par la réalisation de telles enquêtes sont listés par décret. Y figurent par exemple les postes de préfet, d'ambassadeur ou encore de certains postes de directeur d'administration centrale. En revanche, les personnels de la présidence de la République, qu'ils soient ou non rattachés au cabinet du chef de l'État, de même que les membres des cabinets ministériels, ne sont pas mentionnés.

Les enquêtes administratives sont réalisées par un bureau spécifique, rattaché au ministre de l'intérieur, appelé le service national des enquêtes administratives de sécurité.

Elles consistent en une enquête de moralité, généralement confiée aux services de sécurité publique, ainsi qu'à la consultation des principaux fichiers de justice et de police (traitement des antécédents judiciaires, fichier des personnes recherchées, etc.).

Aussi votre commission suggère-t-elle que le cadre réglementaire62(*) énumérant les emplois et fonctions concernés par la conduite d'une enquête administrative soit étendu aux collaborateurs du secrétariat général de la présidence de la République. De manière à éviter toute atteinte au principe de séparation des fonctions présidentielles et gouvernementales, il conviendrait de prévoir que les enquêtes administratives soient réalisées à la demande expresse du Président de la République et que leurs résultats ne soient communiqués qu'à lui seul. Au demeurant, aucune décision automatique en termes de recrutement ne pourrait lui être imposée sur la base des résultats de ces enquêtes, dont il lui appartiendrait, en définitive, de tirer les conséquences.

Pour la bonne information du public et du Parlement, vos rapporteurs suggèrent enfin que le rapport annuel déposé lors de l'examen du budget (annexe budgétaire « jaune ») consacré aux personnels affectés dans les cabinets ministériels soit enrichi d'un volet supplémentaire permettant de dresser un tableau présentant le nombre, les missions et les rémunérations des personnels affecté à la présidence de la République.

3. La nécessité de mieux contrôler le respect des obligations déontologiques applicables aux collaborateurs du Président de la République après la cessation de leurs fonctions

En vertu de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, tout agent public, qu'il soit fonctionnaire ou contractuel de droit public, est tenu, lorsqu'il est mis fin à ses fonctions, de saisir la commission de déontologie de la fonction publique préalablement à l'exercice de toute activité à caractère privé. La commission de déontologie identifie les éventuels conflits d'intérêts : elle peut interdire à l'agent d'exercer certaines activités dans le secteur privé ou définir les conditions dans lesquelles ces activités peuvent être exercées.

Des dispositions réglementaires63(*) précisent la portée de cette obligation et le déroulement de cette procédure en ce qui concerne les collaborateurs du Président de la République. Ainsi :

- d'une part, le collaborateur quittant ses fonctions et qui envisage d'exercer une activité privée est tenu d'en informer par écrit l'autorité dont il relève trois mois au moins avant le début de cette activité ;

- d'autre part, tout nouveau changement d'activité pendant un délai de trois ans à compter de la cessation de fonctions doit faire l'objet de la même démarche.

La commission de déontologie de la fonction publique doit alors être saisie par l'autorité dont relève l'agent64(*) dans les 15 jours suivant la date à laquelle cette dernière a été informée du projet de l'agent.

Alors que la presse s'est fait l'écho, au cours des dernières semaines, de l'implication d'Alexandre Benalla dans la négociation et la conclusion de contrats de sécurité privée, avant et après son départ de l'Élysée, Patrick Strzoda a informé votre commission le 16 janvier 2019 que la présidence de la République n'avait été rendue destinataire d'aucune déclaration à ce titre. Tout en renvoyant sur Alexandre Benalla la responsabilité de déclarer à la présidence toute nouvelle activité privée, le directeur de cabinet du Président de la République a indiqué avoir écrit à Alexandre Benalla le 11 janvier - ce qui est bien tard ! - pour lui rappeler ses obligations en la matière - obligations qui figuraient d'ailleurs expressément dans son contrat de travail.

Lors de son audition devant votre commission le 21 janvier 2019, Alexandre Benalla a refusé de révéler la nature des activités privées qu'il menait désormais. Il a confirmé qu'il n'avait pas saisi la commission de déontologie de la fonction publique à cette date, indiqué qu'il en envisageait la possibilité avec son conseil, et a cru pouvoir se justifier en avançant qu'il était loin d'être le seul ancien collaborateur du Président de la République à s'être soustrait à cette obligation de saisine.

Vos rapporteurs estiment dès lors indispensable de mieux contrôler le respect des obligations déontologiques applicables aux collaborateurs du Président de la République après la cessation de leurs fonctions. Ces dernières mériteraient d'abord de faire l'objet d'un rappel systématique à la fin des contrats de ces collaborateurs. Les manquements à ces obligations pourraient également donner lieu à des sanctions pénales dissuasives, actuellement absentes, sur le modèle de ce qui est prévu pour garantir le respect des déclarations d'intérêts et de patrimoine auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

4. Des membres de cabinet qui ne doivent pas interférer avec le fonctionnement de l'administration

Qu'il s'agisse de l'ascendant d'Alexandre Benalla sur des officiers et fonctionnaires de police de la préfecture de police de Paris, ou du rôle joué par Vincent Caure dans la veille et la diffusion de l'information au cabinet du ministre d'État, ministre de l'intérieur, le poids tout particulier de chargés de mission de l'Élysée dans le déroulement des événements de l'« affaire Benalla » en mai et en juillet 2018, amène à s'interroger sur le périmètre des interventions des collaborateurs de la présidence de la République au sein de l'Exécutif - vis-à-vis tant des membres des cabinets ministériels que des responsables d'administration placés sous la seule autorité du Premier ministre et des membres du Gouvernement en vertu de l'article 20 de la Constitution.

Le renforcement actuel de la présidence de la République résulte d'un effet de « ciseau » combinant, d'une part, la faiblesse relative des cabinets ministériels - dont l'effectif est désormais strictement limité en principe65(*) - et, d'autre part, l'influence croissante des conseillers de l'Élysée - dont plusieurs sont « communs » ou « conjoints » au cabinet du Premier ministre.

Cette pratique originale a été formellement inaugurée dès le début du quinquennat, la circulaire du 24 mai 2017 relative à une méthode de travail gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace66(*), annonçant que « pour être pleinement efficace la méthode de travail gouvernementale s'appuiera également sur une nouvelle gouvernance entre les cabinets du Président de la République et du Premier ministre avec la nomination de conseillers conjoints. »

Ainsi une dizaine de conseillers sont actuellement « conjoints »67(*)
- c'est-à-dire qu'ils figurent à la fois sur la liste des conseillers membres de cabinet arrêtée par le Président de la République, et sur celle de même nature arrêtée par le Premier ministre.

Cette situation pose des questions en termes de répartition des rôles et des pouvoirs au sein d'un exécutif composé d'un Président de la République et d'un Gouvernement aux responsabilités constitutionnelles articulées mais distinctes. Elle a également des implications en ce qui concerne le contrôle parlementaire de l'Exécutif, seul le Gouvernement étant responsable devant le Parlement.

Disposant de l'administration et de la force armée, le Gouvernement exerce à travers les ministres une autorité politique exclusive sur les directeurs d'administration centrale. Le Premier ministre, le cas échéant à travers son cabinet, prend des décisions et garantit l'unité de l'action gouvernementale. Les arbitrages qui sont donnés directement par lui ou en son nom par ses conseillers figurent dans les relevés de conclusion des réunions interministérielles qui forment la position du Gouvernement (et que l'on appelle communément dans l'administration « les bleus »).

Cette position engage la responsabilité politique du Gouvernement, qui peut être contrôlée, voire mise en cause, par le Parlement.

Mais si, désormais, un conseiller du Président de la République est également conseiller du Premier ministre, un doute peut naître sur le point de savoir si les positions ainsi adoptées restent bien celles du Gouvernement ou s'il ne s'agit pas en réalité de décisions engageant le Président de la République dont la volonté s'exprime à travers l'un de ses collaborateurs.

Or, le Président de la République, par son statut constitutionnel, n'est responsable, ni devant le Parlement, ni sur le plan pénal, pendant la durée de ses fonctions et pour les décisions qu'il prend en vertu de ses compétences constitutionnelles. C'est ce qui le différencie du Gouvernement, la Constitution de 1958 distinguant clairement le titre traitant des responsabilités du Gouvernement de celui relatif à la responsabilité du Président de la République.

Dans ces conditions, pour respecter la distinction constitutionnelle des fonctions présidentielle et gouvernementale, et pour préserver la plénitude du contrôle parlementaire, vos rapporteurs estiment qu'il conviendrait de supprimer le risque de confusion qu'introduit la pratique des conseillers communs aux deux pouvoirs publics constitutionnels que sont le Président de la République et le Premier ministre, et de revenir sur ce point au fonctionnement normal de nos institutions, conformément à notre tradition républicaine.


* 54 Mediapart, « Les millions russes d'Alexandre Benalla », 11 février 2019.

* 55 Vincent Crase a notamment déclaré devant votre commission : « Il s'agissait de prestations de sécurité privée. M. Makhmudov souhaitait que ses trois enfants bénéficient d'un accompagnement journalier, et que lui-même dispose d'une équipe comprenant un chauffeur et deux personnes, durant ses villégiatures en France. [...] J'ai recouru à la sous-traitance, parce que je n'avais pas l'habilitation du Conseil national des activités privées de sécurité (Cnaps) m'autorisant à être dirigeant de société de sécurité. Comme j'aime faire les choses légalement, j'ai donc dû passer par un prestataire de services qui disposait de cette habilitation ».

* 56 Interview réalisée par BFMTV.

* 57 Le parquet national financier a ouvert une enquête préliminaire à la suite des révélations sur la conclusion du contrat avec M. Iskander Makhmudov, pour « corruption », selon les informations révélées par la presse. L'autorité judiciaire n'a toutefois pas confirmé les chefs d'inculpation retenus.

* 58 À savoir, le secrétaire général, le directeur de cabinet, le chef de cabinet - et leurs éventuels adjoints en titre - ainsi que les conseillers spéciaux, politiques ou thématiques dits conseillers techniques.

* 59 Voir par exemple, en dernier lieu, l'arrêté du 18 septembre 2017 relatif à la composition du cabinet du Président de la République (JORF n° 0219 du 19 septembre 2017).

* 60 Article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à transparence de la vie publique. Le non-respect de ces obligations déclaratives constitue un délit passible de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende.

* 61 L'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure s'applique également à certaines décisions d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation.

* 62 Art. R. 114-2 du code de la sécurité intérieure.

* 63 Le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique est applicable aux collaborateurs du Président de la République (en application de son article 1er).

* 64 Elle peut aussi être directement saisie par l'agent lui-même (trois mois au moins avant la date à laquelle il souhaite exercer les fonctions pour lesquelles un avis est sollicité). La commission peut enfin être saisie par son propre président si elle ne l'a pas été préalablement à l'exercice de l'activité privée et que ce dernier estime que, par sa nature ou ses conditions d'exercice et eu égard aux fonctions précédemment exercées, la compatibilité de cette activité doive être soumise à la commission.

* 65 Pris par le Président de la République, le décret n° 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels prévoit qu'un ministre ne puisse plus désormais disposer que de dix conseillers, un ministre délégué de huit, et un secrétaire d'État de cinq.

* 66 Cette circulaire peut être consultée à l'adresse suivante :

https://www.legifrance.gouv.fr/eli/circulaire/2017/5/24/PRMX1715510C/jo

* 67 Selon les informations fournies par l'Élysée dans le cadre de l'avis budgétaire sur la mission « Pouvoirs publics » du projet de loi de finances pour 2019, au 31 décembre 2017, le cabinet du Président de la République était composé de 52 membres dont 12 étaient également membres du cabinet du Premier ministre (8 de ces 12 conseillers étant rémunérés par Matignon).