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"Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport)

20 février 2019 : "Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport) ( rapport d'information )

C. L'ATTRIBUTION, L'INVALIDATION ET LA RESTITUTION DES PASSEPORTS DE SERVICE ET DIPLOMATIQUES D'ALEXANDRE BENALLA : UN MANQUE DE DILIGENCES ET UNE SÉRIE DE DYSFONCTIONNEMENTS DES SERVICES DE L'ÉTAT

Dès le mois de juillet 2018, vos rapporteurs et le président de votre commission avaient soumis une série de questions écrites au ministère de l'Europe et des affaires étrangères afin de se faire communiquer le dossier d'instruction des deux passeports diplomatiques détenus par Alexandre Benalla et de savoir si ceux-ci avaient bien été restitués à l'issue de la collaboration de ce dernier avec l'Élysée.

Informée par Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des affaires étrangères, de l'absence de restitution de ces documents à la date du 2 août41(*), et du fait que le Quai d'Orsay s'employait toujours à les obtenir, votre commission avait tenu à s'en assurer en interrogeant Alexandre Benalla sur ce point lors de son audition. Répondant ainsi à une question précise de notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio (« À ce jour, avez-vous restitué ces deux passeports ? »), Alexandre Benalla avait affirmé sous serment le 19 septembre 2018 que ces titres de voyage étaient restés dans le bureau qu'il occupait à l'Élysée.

Pourtant, à la fin du mois de décembre 2018, plusieurs organes de presse42(*) se sont fait l'écho d'informations selon lesquelles l'intéressé aurait fait usage après son licenciement de passeports diplomatiques qui lui avaient été délivrés dans le cadre de ses missions à l'Élysée. D'autres informations faisaient également état de la conservation par l'intéressé de deux passeports de service.

Au vu de ces éléments nouveaux, vos rapporteurs et le président de votre commission ont adressé, le vendredi 28 décembre 2018, des demandes d'explications écrites au ministre de l'Europe et des Affaires étrangères, au ministre de l'intérieur, ainsi qu'à la présidence de la République, et votre commission a organisé de nouvelles auditions publiques.

Ces auditions complémentaires ont notamment permis d'apprendre qu'Alexandre Benalla aurait eu recours à ses passeports diplomatiques une vingtaine de fois (23 fois selon les dires de l'intéresssé) après son licenciement, entre le 1er août et le 31 décembre 2018.

Elles ont permis de confirmer des contradictions entre certaines déclarations pourtant faites sous serment devant votre commission. Plus généralement, elles ont mis en lumière d'importants dysfonctionnements dans les conditions de délivrance, de renouvellement, de retrait et d'invalidation des différents passeports dont bénéficiait Alexandre Benalla.

Les passeports diplomatiques : délivrance, avantages et bénéficiaires

Les passeports diplomatiques sont des titres de voyage délivrés par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Ils certifient l'identité et la nationalité française de leurs titulaires et sont destinés à faciliter leurs déplacements dans le cadre de leurs fonctions et missions officielles.

Selon les informations fournies à vos rapporteurs et au président de votre commission par le Quai d'Orsay, leurs conditions de délivrance et de validité ainsi que la liste des bénéficiaires résultent certes de textes réglementaires43(*) mais elles relèvent également pour une part importante d'usages administratifs multiples et anciens.

La délivrance : par la voie hiérarchique et pour les besoins du service

Les passeports diplomatiques ont une durée de validité maximale de dix ans et sont généralement délivrés pour une durée comprise entre un et cinq ans. La demande se fait normalement par le supérieur hiérarchique direct, en particulier pour les demandes initiales de passeport.

Ils sont délivrés par le bureau des visas et passeports diplomatiques du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, sous couvert du cabinet du ministre, en cas de besoin de validation.

Afin de pouvoir procéder à la délivrance d'un passeport diplomatique, le bureau des visas et des passeports diplomatiques requiert du demandeur un formulaire de demande (accompagné d'une manière générale d'une note de service précisant les motifs de la demande), un document d'identité, et un engagement de restitution du nouveau passeport diplomatique faisant l'objet de la demande de renouvellement ou d'établissement. Il doit être procédé à la restitution de l'ancien passeport diplomatique avant la délivrance du nouveau.

Les passeports diplomatiques ne peuvent être utilisés qu'aux fins pour lesquelles ils sont délivrés. II doivent être restitués au ministère de l'Europe et des affaires étrangères à l'expiration de leur validité ou dès lors que leur utilisation n'est plus justifiée.

Les bénéfices : aucune immunité en droit mais des facilités d'usage lors du passage des frontières de nombreux pays

Par elle-même, la détention d'un passeport diplomatique ne confère en droit aucun privilège ou immunité sur le territoire français ni à l'étranger44(*).

Cependant, le passeport diplomatique peut donner lieu à un traitement de courtoisie, notamment pour le passage à la frontière (guichet dédié ; dispense de recueil des empreintes digitales ; absence de fouille des bagages à l'arrivée) dans de nombreux pays, mais de façon variable.

Le document contient la mention suivante : « Nous, Ministre des Affaires Étrangères, requérons les Autorités civiles et militaires de la République Française et prions les Autorités des pays amis et alliés, de laisser passer librement le titulaire du présent passeport et de lui donner aide et protection. »

Les titulaires de passeports diplomatiques peuvent, par ailleurs, être exemptés de visa pour de courts séjours, lorsque des accords bilatéraux ont été conclus à cet effet, ou lorsque le droit de l'État concerné le permet. À défaut, les détenteurs des passeports diplomatiques bénéficient de visas diplomatiques délivrés par les ambassades étrangères sur production d'une note verbale et qui attestent le caractère diplomatique de la mission.

Les détenteurs : au-delà des agents diplomatiques et hautes autorités de l'État, de nombreux personnels administratifs en mission

Le passeport diplomatique bénéficie normalement de droit aux agents diplomatiques et consulaires en fonctions (ainsi qu'à leur conjoint et enfants mineurs). Il peut également être délivré aux hautes autorités de l'État (Président de la République, Premier ministre, présidents des assemblées, membres du Gouvernement) ainsi qu'à certains conseillers de mission diplomatique et courriers de cabinet.

Un tel titre peut également être délivré « à titre exceptionnel aux titulaires d'une mission gouvernementale diplomatique lorsque l'importance de cette mission est jugée suffisante par le ministre des affaires étrangères ». Ce motif, utilisé de façon extensive, permet à de nombreux hauts fonctionnaires, membres d'autorités administratives, etc. d'en bénéficier.

C'est sur ce fondement que, par tradition, des passeports diplomatiques peuvent notamment être attribués aux membres des cabinets ministériels et aux collaborateurs du Président de la République qui n'auraient pas la qualité d'agent diplomatique ou consulaire, dès lors que l'exercice de leur fonction peut les conduire à effectuer des missions à l'étranger. C'est le cas, notamment, des membres de l'équipe diplomatique détachée à la Présidence, ainsi que de la chefferie de cabinet de la présidence de la République.

Début 2019, 36 collaborateurs de la présidence de la République étaient en possession d'un ou de plusieurs passeports diplomatiques (66 passeports diplomatiques au total). Au sein des cabinets ministériels, 28 membres de cabinet étaient en possession d'un ou plusieurs passeports diplomatiques (49 passeports diplomatiques au total).

1. La délivrance de multiples documents de voyage à Alexandre Benalla : des conditions d'attribution parfois anormales et un contrôle insuffisant de sa hiérarchie

Lorsqu'il était en fonction à l'Élysée, Alexandre Benalla disposait à titre professionnel de quatre passeports, deux passeports diplomatiques et deux passeports de service :

- un premier passeport diplomatique lui a été délivré le 2 juin 2017, date de la signature de son contrat comme chargé de mission45(*) et avec une durée de validité d'un an (du 2 juin 2017 au 1er juin 2018) ; la demande a été faite pour Alexandre Benalla (et pour son supérieur direct, François-Xavier Lauch, chef de cabinet du Président de la République) par le service du protocole de l'Élysée le 30 mai 2017 à l'attention du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (bureau des visas et passeports diplomatiques) ; le passeport a été adressé à la cellule du protocole et remis à l'intéressé ;

- un second passeport diplomatique a été émis le 20 septembre 2017 ; il a été demandé, par le même canal, le 18 septembre 2017 et émis au vu du contrat de travail produit par l'intéressé - pour une durée qui coïncidait avec celle du mandat du Président de la République - soit une durée de validité de cinq ans (du 20 septembre 2017 au 19 septembre 2022) ; un courriel a été adressé à la cellule du protocole en vue de la remise du passeport, avec copie à Alexandre Benalla qui l'a fait retirer directement ;

- un nouveau passeport diplomatique lui a été délivré le 24 mai 2018, en remplacement du premier ; la demande n'a pas transité par la voie hiérarchique mais a été présentée directement par Alexandre Benalla auprès du bureau des visas et des passeports diplomatiques du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, en excipant du fait que son premier passeport émis en juin 2017 et valable un an arrivait à échéance ; ce titre a été émis, en échange du premier passeport, pour une durée correspondant à la date d'échéance du second passeport en sa possession (soit du 24 mai 2018 au 19 septembre 2022) ;

- un premier passeport de service avait été délivré à Alexandre Benalla le 29 août 2016 en sa qualité de chef de cabinet au sein de la délégation interministérielle pour l'égalité des chances des Français d'outre-mer, et jamais restitué par l'intéressé depuis46(*) ;

- un second passeport de service a été délivré à la demande d'Alexandre Benalla le 28 juin 2018, lorsqu'il était en fonction à la présidence de la République ; selon les informations de Patrick Strzoda, directeur de cabinet du Président de la République, et de Christophe Castaner, pour obtenir ce passeport, Alexandre Benalla s'est d'abord directement adressé au bureau compétent du ministère de l'Intérieur ; se voyant opposer un refus faute de demande régulière présentée par son autorité hiérarchique, il aurait alors fait parvenir quelques jours après aux mêmes services une note dactylographiée à en-tête de son chef de cabinet, François-Xavier Lauch - qui n'en serait pourtant pas l'auteur - sans signature manuscrite et présentée comme une ampliation comportant la formule « original signé » (type de lettre régulièrement utilisé par facilité dans les transmissions administratives, mais qui suppose qu'il existe bien un tel original).

La longue liste des documents de voyage officiels dont disposait Alexandre Benalla à l'Élysée et les conditions dans certains cas atypiques de leur délivrance révèlent ainsi plusieurs dysfonctionnements des services de l'État :

La délivrance de quatre passeports professionnels ne semble, d'abord, ni courante, ni justifiée à ce niveau de responsabilités. Le recours aux passeports de service est, en effet, précisément destiné à faciliter les déplacements des agents qui ne peuvent prétendre à l'attribution d'un passeport diplomatique, et non à se cumuler avec ces derniers.

Si la possession de deux passeports de service ou bien de deux passeports diplomatiques est certes usuelle (s'agissant d'agents appelées à effectuer des déplacements fréquents à l'étranger, elle vise, notamment, à s'assurer que ces personnes peuvent disposer en permanence d'au moins un passeport, y compris lorsque l'autre est transmis à une ambassade étrangère aux fins de l'obtention d'un visa), l'intéressé n'a pas été capable de justifier concrètement, lors de son audition devant votre commission le 21 janvier 2019, de la nécessité du cumul de quatre passeports, rejetant la responsabilité sur les différents ministères qui avaient accepté de lui délivrer tous ces titres successifs ;

Les motifs de délivrance du premier passeport de service, comme chef de cabinet à la délégation interministérielle pour l'égalité des chances des Français d'outre-mer, paraissent avoir été constitués artificiellement pour les besoins de la cause. Vos rapporteurs, qui ont interrogé le délégué interministériel sur les motifs de délivrance de ce titre à l'époque, restent ainsi étonnés d'apprendre que ce document a été réclamé en vue d'un seul déplacement, qui plus est en Allemagne (pays pour lequel un tel titre n'est pas utile pour le franchissement de ses frontières), aux seules fins de « faciliter les formalités à l'aéroport » et pour répondre à l'invitation du président de l'Office Européen des Brevets (organisme d'emploi d'Alexandre Benalla qui avait accepté son détachement auprès de la délégation interministérielle). Vos rapporteurs prennent note qu'aucun agent de la délégation interministérielle avant Alexandre Benalla ne possédait un tel titre de voyage, et qu'aucun n'en a eu depuis ;

- Le renouvellement du premier passeport diplomatique, au moment même du retour d'Alexandre Benalla de sa suspension au mois de mai 2018, nourrit les doutes de vos rapporteurs sur l'effectivité des sanctions prononcées contre lui et témoigne, en tout état de cause, de l'absence de contrôle efficace de sa hiérarchie à son égard.

La demande de renouvellement du premier passeport diplomatique intervient le 24 mai 2018, soit précisément à son retour de la suspension de fonction de 15 jours décidée par sa hiérarchie à son égard pour sanctionner les faits du 1er mai. Or, à compter de son retour, sa sanction prévoyait officiellement une rétrogradation de fonctions, et il n'aurait normalement dû conserver aucun rôle en matière d'organisation des déplacements internationaux du Président de la République.

En outre, selon Patrick Strzoda, la demande est présentée par Alexandre Benalla « sans passer par le service du protocole ni l'échelon hiérarchique supérieur (...). Il s'agit d'une initiative personnelle de l'intéressé (...) un comportement fautif d'un individu qui a profité de failles du système ; mais si la hiérarchie avait eu connaissance de cette demande, bien évidemment qu'elle s'y serait opposée ». Vos rapporteurs notent pourtant que lors de son audition, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a précisé que le Quai d'Orsay avait « envoyé copie de l'information au service du protocole ». Dès lors, soit ce service ignorait que l'intéressé avait été déchargé de l'organisation des déplacements - et il y aurait là dissimulation ou manque de circulation de l'information au sein de l'Élysée - soit ce service en était informé et ce serait sciemment que personne ne serait intervenu.

En tout état de cause, vos rapporteurs s'étonnent de l'incapacité des supérieurs d'Alexandre Benalla à contrôler ses agissements et des nombreuses critiques qu'ils lui adressent désormais, alors que ce dernier avait pourtant été présenté comme un agent exemplaire lors des précédentes auditions devant votre commission, au mois d'août 2018 ;

Concernant l'utilisation alléguée d'un faux pour l'obtention du second passeport de service, s'il n'appartient qu'à la Justice de se prononcer sur la responsabilité pénale d'Alexandre Benalla47(*), vos rapporteurs regrettent que la présidence de la République semble, encore une fois, ne s'être décidée à respecter son obligation de signalement au parquet que sous la pression médiatique des révélations de la presse. Ainsi, selon les déclarations de Patrick Strzoda, alors même que la suspicion du recours à un faux en écriture publique avait été décelée « au cours de l'automne » par l'Élysée, ces faits n'ont cependant fait l'objet d'un signalement au parquet (au titre de l'article 40 du code de procédure pénale) que le 16 janvier 2019, soit le matin même de l'audition du directeur de cabinet du Président de la République par votre commission48(*) !

Le faux témoignage devant une commission d'enquête

La possibilité pour les assemblées de créer des commissions d'enquête parlementaire a été consacrée à l'article 51-2 de la Constitution49(*) par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et rattachée à leur mission de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques.

La faculté de faire déposer sous serment les personnes qu'elles souhaitent entendre leur est reconnue par une tradition parlementaire ancienne50(*) et constante51(*).

Les sanctions pénales qui peuvent être prononcées à l'occasion des travaux d'une commission d'enquête parlementaire sont prévues par l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires52(*). Ces contraintes, justifiées par la recherche de la vérité, permettent de renforcer l'efficacité et la solennité les travaux des commissions d'enquête parlementaires.

L'obligation de comparaître, de déposer et de prêter serment

Les personnes entendues par une commission d'enquête doivent comparaître, déposer et prêter serment (à l'exception des mineurs de 16 ans). La personne qui refuse est passible d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 7 500 euros.

Lorsqu'ils déposent à cette occasion devant les parlementaires, les ministres et les secrétaires d'État, dont la responsabilité politique est aussi engagée, ne sont pas dispensés du serment.

La sanction du faux témoignage

Les sanctions pénales relatives au témoignage lui-même sont prévues par un renvoi de l'ordonnance de 1958 aux dispositions du code pénal relatives au témoignage devant une juridiction. Les peines d'amende et d'emprisonnement applicables sont ainsi de :

Cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende pour le témoignage mensonger sous serment ;

- Sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende pour le faux témoignage aggravé (provoqué par la remise d'un don ou d'une récompense) ;

- Trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende pour la subornation de témoin.

L'engagement des poursuites pour faux témoignage

Les poursuites sont exercées à la requête du président de la commission d'enquête ou, lorsque le rapport de la commission a été publié, à la requête du Bureau de l'assemblée intéressée (III de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée).

2. La restitution tardive des passeports : un manque de diligences et d'efficacité de certaines administrations et des contradictions manifestes entre les déclarations sous serment d'Alexandre Benalla et celles de sa hiérarchie

Alors qu'Alexandre Benalla a été licencié pour faute à compter du 1er août 2018, vos rapporteurs constatent d'abord que les différentes administrations ont été incapables pendant plus de cinq mois d'obtenir de lui la restitution effective et définitive de ses titres de voyage. Ainsi n'est-ce que le 9 janvier 2019 que ses deux passeports diplomatiques ont été remis (et ils l'ont été à la Justice). Le second passeport de service a été rendu au ministère de l'intérieur le 11 janvier seulement ; quant au premier passeport de service, il aurait - selon des informations de presse - été déclaré perdu par l'intéressé le 23 janvier.

Vos rapporteurs constatent également que les démarches accomplies par les différentes administrations pour obtenir la restitution des passeports d'Alexandre Benalla après la cessation de ses fonctions à l'Élysée se sont limitées d'abord à des lettres de relance non suivies d'effet, et que seules les révélations de presse ont conduit l'administration à envisager - bien plus tardivement - des poursuites pénales :

- Les deux passeports diplomatiques ont fait l'objet d'une demande de restitution par le Quai d'Orsay le 26 juillet 2018, restée sans suite ni conséquence ; un courrier de relance du 10 septembre n'a même pas été retiré par l'intéressé ;

- Les deux passeports de service ont été réclamés par un courrier du chef de cabinet du Président de la République le 21 août 2018 qui n'a obtenu aucune réponse ; l'Élysée n'a ensuite saisi le ministère de l'intérieur que le 10 octobre afin de lui demander de poursuivre « toutes les démarches » pour récupérer ces passeports.

Vos rapporteurs constatent en outre de nettes contradictions concernant la chronologie précise de la restitution des passeports professionnels d'Alexandre Benalla après son licenciement :

- Interrogé lors de sa première audition devant votre commission sur la restitution de ses passeports diplomatiques après son licenciement (notifié le 24 juillet 2018, avec effet au 1er août), ce dernier a déclaré le 19 septembre : « les titres dont il s'agit sont restés dans le bureau que j'occupais à l'Élysée ».

Au contraire, grâce à plusieurs informations de presse confirmées par le ministre de l'Europe et des Affaires étrangères lors de son audition, il a été établi qu'Alexandre Benalla avait continué à utiliser ses passeports diplomatiques après son licenciement, notamment entre le 1er et le 7 août (puis en octobre, novembre et décembre 2018, soit en tout à une vingtaine de reprises) ;

- En outre, lors de sa seconde audition par votre commission, le 21 janvier 2019, l'ancien chargé de mission a maintenu qu'il aurait restitué ses passeports à l'Élysée dans le courant de l'été, après le 7 août, mais qu'ils lui auraient été à nouveau rendus, en octobre, par un collaborateur de la présidence de la République ; il a toutefois refusé d'étayer ses déclarations d'éléments précis (dates et lieux de remise des passeports diplomatiques, personnes les ayant remis).

En tout état de cause, ces allégations ont été fermement démenties par le directeur de cabinet du Président de la République, Patrick Strzoda, lors de sa seconde audition par la commission, le 16 janvier 2019. Selon lui, lesdits passeports ne figurant pas dans l'inventaire contradictoire du bureau d'Alexandre Benalla réalisé le 2 août, et l'ancien chargé de mission n'ayant jamais ni répondu à la demande de venir récupérer ses objets personnels, ni même eu accès à son bureau depuis son interdiction de paraître à l'Élysée (entre le 20 juillet 2018 et le 15 septembre, date de la réattribution du bureau à un nouvel occupant), « les mesures qui ont été prises [...] permettent d'affirmer que les passeports n'étaient pas à l'Élysée ».

3. La laborieuse invalidation des passeports diplomatiques : un problème inédit d'interface informatique entre ministères opportunément résolu dès la révélation des faits par la presse

Alors que l'invalidation des deux passeports de service d'Alexandre Benalla par le ministère de l'intérieur est intervenue dès le 30 juillet 2018 (soit peu après la décision du 24 juillet le licenciant pour motif disciplinaire), vos rapporteurs constatent enfin que des délais très importants se sont écoulés avant que des diligences similaires soient effectuées pour empêcher l'utilisation des passeports diplomatiques.

Après de nombreux échanges de nature technique et générale, ce n'est que le 8 novembre que la première demande d'invalidation contenant les références des passeports diplomatiques d'Alexandre Benalla est transmise par le Quai d'Orsay au ministère de l'intérieur, demande qui, après de nouveaux et longs échanges, se verra tout d'abord opposer une fin de non-recevoir le 26 décembre.

Pourtant, après que la presse a dévoilé le 27 décembre qu'Alexandre Benalla avait pu conserver et utiliser jusqu'à ce jour des passeports diplomatiques, la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) relevait, selon les informations fournies par le ministère de l'intérieur, avoir « opéré manuellement en base l'invalidation des deux passeports diplomatiques de M. Benalla le 28 décembre 2018 ».

Ce manque initial de réactivité des services puis leur problème de coordination a ainsi permis à Alexandre Benalla de continuer à utiliser ces titres de voyage à une vingtaine de reprises, entre le 1er août et le 31 décembre pour se rendre notamment au Tchad et en Israël ainsi que, possiblement, au Maroc et aux Bahamas (selon les informations recoupées après interrogation des postes diplomatiques à l'initiative du Quai d'Orsay).

Interrogés sur les causes exactes de ce retard, les différents ministres concernés se sont retranchés de façon non convaincante derrière des impossibilités techniques et des problèmes informatiques, l'invalidation d'un passeport diplomatique présentant un caractère inédit à ce jour. Selon les déclarations du ministre de l'intérieur devant votre commission « à défaut de réquisition judiciaire, le ministère de l'intérieur n'est donc pas en mesure d'interdire leur utilisation » 53(*).

Vos rapporteurs notent pourtant que ces difficultés techniques ou juridiques qui avaient si longtemps fait obstacle à l'invalidation des passeports diplomatiques ont rapidement et opportunément pu être levées dès la révélation des faits par la presse.

Indépendamment de cette procédure d'invalidation, il est étonnant qu'aucune instruction individuelle n'ait pu être donnée à la police aux frontières pour empêcher l'utilisation illicite par Alexandre Benalla de l'un de ses passeports diplomatiques lors de ses sorties du territoire et pour procéder à sa saisie.

Chronologie des principales étapes ayant conduit à l'invalidation
des différents passeports de fonction d'Alexandre Benalla en 2018

24 juillet : licenciement pour motif disciplinaire d'Alexandre Benalla, avec prise d'effet au 1er août.

30 juillet : invalidation des deux passeports de service d'Alexandre Benalla par le ministère de l'intérieur.

1er - 7 août (puis octobre, novembre et décembre) : utilisation par Alexandre Benalla de ses passeports diplomatiques pour voyager.

9 octobre : saisine du Quai d'Orsay par l'Élysée pour que les passeports diplomatiques fassent l'objet d'une annulation.

15 octobre : début des discussions entre le Quai d'Orsay et le ministère de l'intérieur pour faire annuler les passeports diplomatiques d'Alexandre Benalla.

8 novembre : première demande explicite d'invalidation des passeports diplomatiques d'Alexandre Benalla adressée par le Quai d'Orsay à l'officier de liaison en poste au sein de la mission de délivrance des titres sécurisés du ministère de l'intérieur (sans signalement spécifique du caractère sensible de la requête, via une liste de 25 passeports diplomatiques, dont deux au nom de M. Benalla, les autres étant des passeports diplomatiques perdus ou volés).

19 décembre : nouvelle demande d'invalidation adressée par le Quai d'Orsay, à la DGPN, concernant 24 passeports diplomatiques déclarés perdus, 7 volés et 2 à invalider (ceux d'Alexandre Benalla), afin de porter le signalement sur les fichiers européens de manière à invalider le déplacement des personnes présentant ces passeports à la police aux frontières.

26 décembre : fin de non-recevoir opposée par le ministère de l'intérieur (DGPN), excipant de ce que, s'agissant des pertes et des vols, il existe bien un dispositif permettant d'intervenir, mais que tel n'est pas le cas pour les passeports qui perdent leur cause d'émission, et qu'il est donc impossible d'accéder à la demande du ministère des affaires étrangères.

27 décembre : révélations par la presse du fait qu'Alexandre Benalla voyage avec un passeport diplomatique qu'il a conservé malgré son licenciement.

28 décembre : intervention manuelle du ministère de l'intérieur (DCPJ) pour procéder à l'invalidation dans ses bases de données des deux passeports diplomatiques d'Alexandre Benalla.


* 41 « Ces deux titres de voyage ont fait l'objet d'une demande de restitution (...) Soyez assuré que mes services veilleront à ce que ces documents soient dûment remis au bureau des visas et passeports diplomatiques par leur titulaire. »

* 42 Alexandre Benalla voyage avec un passeport diplomatique (Mediapart, 29 décembre 2018).

* 43 Décret n° 2008-543 du 9 juin 2008 relatif au passeport diplomatique et décret n° 2012-20 du 6 janvier 2012 relatif au passeport diplomatique et à l'authentification de son titulaire ; arrêté du 11 février 2009 relatif au passeport diplomatique.

* 44 S'agissant des agents diplomatiques et consulaires ainsi que des autres fonctionnaires en poste à l'étranger, ce n'est pas le passeport diplomatique mais l'inscription sur la liste diplomatique ou consulaire de l'État de résidence qui confère les privilèges et immunités prévus par les conventions de Vienne sur les relations diplomatiques et consulaires.

* 45 Signé le 2 juin 2017, son contrat à durée déterminée prenait effet à compter du 15 mai 2017 (et expirait de plein droit à la fin du mandat présidentiel en cours).

* 46 Selon la presse, l'intéressé en aurait déclaré la perte aux autorités à la fin du mois de janvier 2019.

* 47 Par un communiqué de presse du 29 décembre 2018, le procureur de la République de Paris a fait savoir qu'il avait ouvert une enquête préliminaire sur les chefs d'abus de confiance (article 314-1 du code pénal), usage sans droit d'un document justificatif d'une qualité professionnelle (2° de l'article 433-14 du code pénal) et exercice d'une activité dans des conditions de nature à créer dans l'esprit du public une confusion avec l'exercice d'une fonction publique ou d'une activité réservée aux officiers publics ou ministériels (article 433-13 du code pénal). Après qu'Alexandre Benalla eut été placé en garde à vue le 17 janvier 2019, une information judiciaire a été ouverte et - selon les déclarations de son conseil - il a été mis en examen pour usage public et sans droit d'un document justificatif d'une qualité professionnelle et placé sous le statut de témoin assisté pour les autres infractions.

* 48 À cet égard, vos rapporteurs restent plus qu'étonnés de la façon dont le directeur de cabinet du Président de la République justifie son abstention de dénoncer à la justice des faits pourtant susceptibles de recevoir une qualification criminelle de faux en écriture publique. Selon lui : « À ce moment-là [à l'automne], j'ai considéré que le problème était réglé puisque les passeports [de service] avaient été invalidés depuis le 30 juillet et toutes les démarches avaient été faites pour obtenir la restitution de ces documents. C'est récemment, à la vue de l'enquête préliminaire ouverte par le procureur de la République, sur la base d'abus de confiance et d'utilisation frauduleuse des titres, que j'ai souhaité qu'on verse cet élément supplémentaire au dossier ».

* 49 Article 51-2 : « Pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation définies au premier alinéa de l'article 24, des commissions d'enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d'information.

La loi détermine leurs règles d'organisation et de fonctionnement. Leurs conditions de création sont fixées par le règlement de chaque assemblée. »

* 50 Faute de texte le prévoyant expressément, la prestation de serment résulte dès le XIXe siècle en France de la pratique des chambres : « Toutes les commissions d'enquête ont appelé des témoins devant elles ; en effet, il ne saurait y avoir d'investigation sérieuse en l'absence de dépositions orales. (...) au cours des enquêtes qui se sont déroulées depuis 1876, les témoins ont été presque toujours entendus sous la foi du serment. » (Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Eugène Pierre, Paris, 5e éd., 1919, pp. 689-691).

* 51 La première loi sur les enquêtes parlementaires, dite loi « Rochette » du 23 mars 1914, impose la prestation de serment aux témoins. Les prérogatives des commissions d'enquête sous la IVe République sont réaffirmées par les règlements des assemblées et l'obligation de prestation de serment des témoins est retranscrite dans la loi n° 50-10 du 6 janvier 1950, portant modification et codification des textes relatifs aux pouvoirs publics, qui règle le fonctionnement des deux chambres

* 52 Article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

* 53 Vos rapporteurs ont demandé au ministre de bien vouloir développer par écrit ses explications. Il en résulte que le ministère de l'intérieur gère l'application TES (Titres électroniques sécurisés), qui suit les demandes de passeports normaux et de service. Les passeports diplomatiques ne figurent pas dans ce traitement, ces demandes étant instruites et gérées de manière indépendante par le ministère des affaires étrangères (qui se fonde sur des dispositions réglementaires différentes et des outils de gestion distincts - systèmes PHILEAS et REVOL). Néanmoins, le ministère de l'intérieur (via sa direction centrale de la police judiciaire - DCPJ) peut être amené à signaler des passeports diplomatiques dans certaines bases de données utilisées notamment dans le cadre de contrôle de documents par les forces de sécurité intérieure, sur demande de l'autorité ayant invalidé le document de voyage, notamment en cas de vol ou de perte justifiés, afin de prévenir une éventuelle utilisation frauduleuse.