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"Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport)

20 février 2019 : "Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport) ( rapport d'information )

B. LA SÉCURITÉ DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE : UNE MISSION ESSENTIELLE POUR LA CONTINUITÉ DE L'ÉTAT

Les interférences constatées d'un simple chargé de mission n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure dans l'organisation et la mise en oeuvre du dispositif de sécurité de la présidence de la République imposent d'en clarifier et d'en formaliser les règles de fonctionnement, de manière à éviter, à l'avenir, tout nouveau débordement.

La réforme du groupe de sécurité de la présidence de la République et du commandement militaire du palais de l'Élysée récemment initiée peut offrir l'occasion d'y procéder.

1. Réaffirmer la compétence exclusive des forces de sécurité intérieure dans l'organisation et la gestion de la sécurité du Président de la République

La sécurité du Président de la République est assurée par deux entités, aux missions et aux périmètres d'action clairement identifiés.

Le groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR) assure la sécurité du chef de l'État à l'extérieur du palais de l'Élysée, dans le cadre de ses déplacements officiels comme de ses déplacements privés. Le commandement militaire est quant à lui chargé de la sécurisation du palais de l'Élysée et de ses annexes, ainsi que de la sécurité rapprochée du Président de la République et de ses proches à l'intérieur des résidences présidentielles.

Composé d'environ 250 gendarmes de la compagnie républicaine de sécurité de la présidence de la République, mise à disposition par le premier régiment d'infanterie de la garde républicaine, le commandement militaire conserve une organisation stable.

En revanche, le format du GSPR a historiquement varié de manière significative, au gré des changements de Président de la République. En fonction des besoins du président en exercice, il a ainsi été composé, alternativement, de policiers ou de gendarmes, voire, comme cela est le cas depuis 2012, d'équipes mixtes réunissant des représentants des deux forces.

Le nombre d'agents composant le GSPR a également fluctué de manière conséquente, passant par exemple d'une centaine sous Nicolas Sarkozy à 72 aujourd'hui. Le nombre de fonctionnaires du GSPR est en effet adapté, d'une part, au niveau de la menace, d'autre part, à la situation personnelle du chef de l'État et au nombre de personnes à protéger dans son entourage. Comme l'indiquait Michel Besnard, ancien chef du GSPR, lors de son audition devant votre commission, « le Président de la République pour lequel j'ai travaillé avait une famille plus nombreuse, un plus grand nombre d'enfants, que les autres chefs d'État, ce qui a nécessité davantage de fonctionnaires. [...] J'avais pour ma part évalué que pour être bien accomplie, la mission du GSPR exigeait de 90 à 100 fonctionnaires, mais ce nombre a varié car la mission elle-même a varié ».

Si le dispositif de sécurité peut, légitimement, être adapté aux souhaits du chef de l'État, son organisation et son fonctionnement sont censés relever, selon les informations communiquées à votre commission, uniquement de fonctionnaires appartenant aux forces de sécurité intérieure, dûment sélectionnés et formés à cet effet.

Un arrêté du 12 août 2013 relatif aux missions et à l'organisation du service de la protection du ministère de l'intérieur précise que le GSPR est rattaché au service de la protection, qui appartient lui-même à la direction générale de la police nationale.

En vertu de cet arrêté, « les fonctionnaires actifs de la police nationale composant le groupe de sécurité de la présidence de la République [...] sont désignés par le chef de service de la protection parmi les fonctionnaires de la sous-direction de la protection des personnes »68(*). Seuls des policiers ayant réussi une épreuve de sélection et ayant satisfait à l'ensemble des obligations de formation spécialisée prévues pour devenir officier de sécurité peuvent donc être nommés au sein du GSPR, qui est un service d'élite auquel seuls les meilleurs agents peuvent avoir accès.

Par ailleurs, bien qu'aucun texte ne le prévoie, il a été précisé à votre commission que seuls des gendarmes détachés du groupe d'intervention de la gendarmerie nationale (GIGN), et donc spécialement formés et sélectionnés pour exercer des missions d'officier de sécurité, peuvent être nommés au sein du GSPR.

Ces règles ne paraissent pourtant pas avoir suffi, en pratique, à faire obstacle à plusieurs interférences d'Alexandre Benalla.

À l'occasion de leur audition devant votre commission, les représentants de la fédération de policiers Force ouvrière ont déclaré : « Il semblerait selon certains qu'un groupe de personnes privées, des civils hors de toute hiérarchie policière ou militaire, agisse au sein du GSPR. Il s'agirait de véritables barbouzes agissant sans habilitation, des vigiles employés par M. Benalla ! ». Votre commission n'a toutefois pas été en mesure de vérifier l'exactitude de ces informations, aucun élément factuel ne lui ayant, malgré sa demande, été apporté.

En revanche, plusieurs témoignages indiquent qu'Alexandre Benalla aurait influé sur certains recrutements au sein des dispositifs de sécurité de la présidence de la République.

Il paraît tout d'abord établi que l'ancien chargé de mission de la présidence de la République a joué un rôle central dans le recrutement de son ancien camarade et ami Vincent Crase à la tête de la cellule de réserviste créée au sein du commandement militaire du palais de l'Élysée. Interrogé par votre commission, le Général Bio Farina indiquait ainsi, lors de son audition le 12 septembre 2018 : « Lorsque j'ai évoqué ce projet avec M. Benalla, il m'a suggéré le profil de Vincent Crase, qu'il connaissait et dont le parcours dans la réserve opérationnelle de la gendarmerie apparaissait exemplaire. Fort de ces garanties, j'ai recruté M. Crase, dont les fonctions, comme officier supérieur de gendarmerie, consistaient à gérer l'équipe de réservistes en cours de constitution, soit, concrètement, à planifier les convocations - tâche délicate considérant qu'il convient d'articuler lesdites convocations avec les contraintes professionnelles des réservistes - et à assurer la surveillance et le contrôle de la cellule ». 

Par ailleurs, alors même que le recrutement des agents du GSPR ne relève, en théorie, que du chef du GSPR, au moins un agent aurait été recruté au sein du GSPR après avoir été recommandé par Alexandre Benalla. Lors de son audition devant votre commission le 19 septembre 2018, ce dernier, interrogé sur l'influence qu'il aurait pu avoir sur les recrutements internes à l'Élysée, indiquait ainsi : « Sans émettre, à proprement parler, un avis, j'ai pu dire le bien que je pensais d'une personne, en soulignant qu'il s'agissait d'un grand professionnel et qu'il serait bon qu'il rejoigne les rangs du GSPR. Ce policier a été soumis aux tests, au processus de sélection normal ; il disposait de toutes les compétences requises, et il a été recruté ».

Il a également été indiqué à votre commission qu'en sus des quinze officiers de sécurité mis à disposition d'Emmanuel Macron par le service de la protection au cours de la campagne présidentielle, une personne ayant appartenu au dispositif de sécurité du mouvement En Marche !, alors dirigé par Alexandre Benalla, aurait également été recrutée au sein du GSPR.

Votre commission n'a pu établir si l'emploi de cette personne au sein du GSPR a été ou non consécutif à une recommandation de l'ancien chargé de mission du Président de la République.

Force est néanmoins de constater que ce recrutement n'a pas été fait dans le respect des règles habituellement applicables au GSPR. Lors de son audition au Sénat, le Général Lionel Lavergne a précisé qu'il s'agissait d'un ancien agent du GIGN, qui avait fait valoir ses droits à la retraite et s'était reconverti dans la sécurité privée. Ayant dépassé la limite d'âge pour servir dans le GIGN, et donc être affecté par la voie normale au GSPR, il aurait été engagé en tant que sous-officier commissionné, c'est-à-dire sous contrat.

Vos rapporteurs ne remettent pas en cause les compétences de ce professionnel, ancien militaire de la gendarmerie nationale et formé, par le passé, à la protection des hautes personnalités. Ils constatent toutefois que le seul fait qu'il ait pu être intégré au sein du dispositif de sécurité du Président de la République révèle les limites du cadre réglementaire applicable à l'organisation et à la composition du GSPR, qui ne paraît pas garantir que seuls des policiers et gendarmes d'active dûment formés et sélectionnés puissent y être nommés.

Force est en effet de constater qu'en l'état du droit, aucun texte ne régit, de manière globale, la composition et le fonctionnement du GSPR et n'impose, malgré la pratique constante, que celui-ci ne soit composé que de fonctionnaires de police et de militaires de la gendarmerie. L'arrêté du 12 août 2013 précité ne précisant que les règles de sélection applicables aux fonctionnaires de police et aucun texte ne fixant les règles applicables à la gendarmerie, rien ne s'opposerait donc, réglementairement, à ce que des personnels venus d'autres horizons soient recrutés au sein du GSPR.

De l'avis de votre commission, l'adoption d'un cadre juridique spécifique et unique précisant les règles de composition et de fonctionnement du GSPR ainsi que les modalités de recrutement des officiers de sécurité qui y sont affectés permettrait d'éviter que puissent, à l'avenir, être nommés au sein du GSPR, sur simple recommandation, des agents n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ou ne remplissant pas les conditions de formation et d'entraînement requises.

Au demeurant, bien que le GSPR constitue, en vertu de l'arrêté précité, une entité du service de la protection, le chef de ce même service ne dispose pas d'une connaissance complète de l'ensemble de ses membres.

Dans une note adressée à votre commission le 28 septembre 2018, l'inspecteur général Frédéric Auréal, chef du service de la protection (SDLP) au ministère de l'intérieur, a indiqué : « S'il est décidé que le GSPR est uniquement composé de policiers, le lien organique et le mode de sélection parmi les officiers de sécurité de la sous-direction de la protection des personnes permettent au chef du SDLP de disposer d'une connaissance complète des profils et des modes de gestion administrative des membres du groupe. S'il est décidé que le groupe est composé à parité de policiers et de gendarmes, le chef du SDLP n'a connaissance que de la partie policière du dispositif. [...] Enfin, s'il est décidé que le GSPR est composé uniquement de militaires ou de personnels d'autres horizons, le chef du SDLP n'a aucune vision d'ensemble ». Ainsi, le chef du service de la protection ne dispose d'un droit de regard que sur la partie policière du dispositif, la partie militaire relevant de la seule direction générale de la gendarmerie nationale.

De manière à garantir le respect des règles de recrutement au sein des dispositifs de sécurité de la présidence de la République, votre commission recommande que le chef du SDLP soit destinataire de la liste complète des membres composant le GSPR, y compris lorsqu'il s'agit de gendarmes.

La transmission d'une telle information constituerait un garde-fou contre toute tentative de contournement du cadre réglementaire, mais n'emporterait aucune conséquence en termes de gestion administrative des personnels militaires, qui demeurerait de la compétence de la direction générale de la gendarmerie nationale.

Outre la clarification des règles de recrutement au sein des dispositifs de sécurité de la présidence de la République, vos rapporteurs estiment enfin nécessaire qu'une plus grande attention soit portée par la présidence de la République et le ministère de l'intérieur aux affectations de réservistes opérationnels de la gendarmerie nationale au sein du commandement militaire du palais de l'Élysée.

Comme indiqué précédemment, les informations révélées par la presse et les déclarations du président de la société Velours laissent à penser que Vincent Crase aurait, contrairement à ses déclarations devant votre commission le 21 janvier, été impliqué dans la négociation du contrat de protection conclu pour le compte de l'oligarque russe Iskander Makhmudov dès le mois de mars 2018, alors qu'il était encore régulièrement mobilisé, en tant que réserviste, au sein du commandement militaire du palais de l'Élysée.

Il n'appartient pas à votre commission de faire la lumière sur les conditions de conclusion de ce contrat, sur lequel une enquête préliminaire a été ouverte. Pour autant, il apparaît particulièrement regrettable que la présidence de la République, en particulier le chef du commandement militaire du Palais, ne se soit, à aucun moment, assuré que les réservistes recrutés au sein du commandement militaire pour assurer des missions de sécurité ne se trouvaient pas dans une situation potentielle de conflit d'intérêts. Selon Vincent Crase, ni le ministère de l'intérieur, ni l'Élysée ne se sont en effet informés des éventuelles activités de sécurité qu'il exerçait en dehors de ses mobilisations au sein du commandement militaire. Or, il ne fait aucun doute que l'exécution de prestations de sécurité privée pour le compte d'un oligarque russe est incompatible avec les exigences de sécurité du chef de l'État.

Si l'engagement dans la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale n'est, par principe, pas incompatible avec l'exercice d'activités privées69(*), il n'en demeure pas moins nécessaire, de l'avis de vos rapporteurs, qu'eu égard à la sensibilité des postes occupés par les réservistes au sein du commandement militaire du palais de l'Élysée (gestion des accès), la présidence de la République requiert systématiquement, préalablement à leur affectation, la liste des activités professionnelles qu'ils exercent.

2. Réformer le dispositif de sécurité du Président de la République sans rompre le lien avec le ministère de l'intérieur

La présidence de la République a lancé, au début de l'année 2018, un projet de réforme de ses services de sécurité destiné, selon les personnels de l'Élysée entendus par votre commission, à pallier les difficultés organisationnelles et budgétaires soulevées par la Cour des comptes à l'occasion de ses derniers rapports sur les comptes et la gestion des services de la présidence de la République.

Le contrôle de la Cour des comptes
sur les comptes et la gestion des services de l'Élysée

Depuis 2009, la Cour des comptes procède au contrôle annuel des comptes et de la gestion des services de la présidence de la République.

À l'occasion de ses derniers rapports, elle a souligné les limites de l'organisation actuelle des services de la présidence de la République, parmi lesquels les services de sécurité, en termes de gouvernance, de management, de systèmes et d'outils de gestion. Ont notamment été relevés l'éclatement et le cloisonnement des services ainsi qu'une articulation perfectible entre le cabinet du chef de l'État et les services de la présidence.

La Cour a, par ailleurs, regretté le manque de transparence dans la présentation des dépenses liées au dispositif de sécurité de la présidence de la République, dont le budget n'intègre pas l'ensemble des coûts de la sécurité, une partie demeurant financée par le ministère de l'intérieur.

Sur la base de ces constats, la présidence de la République a engagé, sous l'impulsion d'Emmanuel Macron, un projet de réorganisation de ses services. Comme l'indique le rapport de la Cour des comptes sur l'exercice 2017, la structuration des services intervenant dans les champs de la sécurité a été définie comme un axe prioritaire.

Est notamment envisagée, dans ce cadre, la création d'une direction de la sécurité de la présidence de la République qui réunirait, au sein d'un même service, le GSPR et le commandement militaire du palais.

Comme le résumait le Général Lionel Lavergne devant votre commission, « cette réflexion a pour but de rapprocher les deux services qui assurent la sécurité de la présidence à l'extérieur - le GSPR - et à l'intérieur - le commandement militaire. [...] Il s'agit non de fusionner la sécurité intérieure avec la sécurité extérieure mais de créer une synergie entre ces deux composantes. [...] Voilà des années en effet que la Cour des comptes reproche à l'Élysée son manque de clarté dans l'imputation budgétaire des actions de sécurité : il est temps de se doter d'une organisation permettant de dire le coût de chacune d'entre elles ».

De la même manière, le directeur de cabinet du chef de l'État, Patrick Strzoda, a précisé devant votre commission que le projet de création d'une direction unique aurait pour principal objectif d'« améliorer les convergences opérationnelles et mutualiser certains coûts » entre le GSPR et le commandement militaire.

Lors de leur audition au Sénat, plusieurs représentants syndicaux ont indiqué que l'Élysée envisagerait, par le biais de cette réforme, de procéder à une autonomisation de ses dispositifs de sécurité du ministère de l'intérieur.

Selon le secrétaire général du syndicat indépendant des commissaires de police, « ce projet a été présenté voilà quelques mois à l'ensemble des organisations syndicales comme un fait accompli. Comme souvent avec les projets présidentiels, c'était non négociable. La direction générale de la police nationale expliquait que le cordon serait coupé avec le service de la protection (SDLP), pour prévoir plus de souplesse dans les recrutements. La fusion avec les autorités militaires de l'Élysée aurait aussi pour but de diversifier les profils : il était question de contractuels, d'anciens militaires, voire d'anciens agents de la DGSE, afin d'avoir un panel de qualités complémentaires, au motif que les policiers et gendarmes ne suffiraient pas pour accomplir les missions actuelles ».

Lors du lancement, au printemps 2018, du projet de réforme, soit bien avant que n'éclate l'« affaire Benalla», plusieurs médias ont publié des informations sur la perspective d'autonomisation du pôle de sécurité de la présidence de la République. Dans un article en date du 17 avril 2018 intitulé « L'Élysée réforme sa sécurité », Le Point indiquait ainsi que le GSPR serait « désormais officiellement détaché du service de la protection (SDLP) dirigé depuis la place Beauvau pour être sous la direction du nouveau pôle de sécurité de l'Élysée », ajoutant que « la principale innovation [...] sera un recrutement plus ouvert pour les policiers qui souhaitent postuler au GSPR. Les candidats feront l'objet de tests supervisés directement par la sécurité de l'Élysée et ne seront plus choisis par l'actuel patron du SDLP, Frédéric Auréal ».

Certaines déclarations d'Alexandre Benalla ne manquent pas, à cet égard, de questionner les intentions réelles de ce projet de réforme. Selon les propos rapportés par le journal du dimanche, Alexandre Benalla aurait ainsi défendu « l'idée d'une sécurité présidentielle autonome, affranchie de la tutelle du ministère de l'intérieur, sur le modèle américain » et aurait indiqué : « On a formé des groupes de travail, avec des membres du GSPR, des militaires et des experts de l'extérieur pour évoquer la formation, le budget, l'équipement... Mais il y a eu une opposition nette au ministère de l'intérieur. Dès qu'il a fallu discuter avec eux, tout s'est bloqué ».

L'ancien chargé de mission aurait, de la même manière, affirmé, à l'occasion de son entretien au Journal Le Monde à la fin du mois de juillet : « Deux entités concourent à la même mission : le commandement militaire, la gendarmerie, et de l'autre, le GSPR. Le GSPR, c'est l'enfant terrible de l'Élysée. Il y a des incohérences qui, pour moi, sont complètement incroyables. Si demain il y a une cohabitation, vous avez la sécurité qui est sous la main du ministre de l'intérieur ».

Cette dernière assertion surprend car la présidence de la République est la seule autorité d'emploi du GSPR, le ministère de l'intérieur et celui de la défense se bornant à mettre à sa disposition les moyens humains et matériels nécessaires. Jamais aucune entorse à ce mode de fonctionnement qui garantit pleinement la sécurité, l'autonomie et, s'il y a lieu, la confidentialité des déplacements présidentiels n'a été relevée pendant les neuf années de cohabitation traversées par la Vème République depuis 1986.

À l'opposé de ces déclarations, les collaborateurs du Président de la République entendus par votre commission ont, quant à eux, fermement démenti toute intention de remettre en cause les principes de la sécurité présidentielle. La réforme ne poursuivrait, selon eux, qu'une logique de rationalisation administrative et budgétaire, mais n'aurait en aucun cas pour objectif de couper le cordon avec le ministère de l'intérieur ni bien sûr de mettre en place une « milice privée », à la seule main de l'Élysée. Lors de son audition, le directeur de cabinet du chef de l'État a ainsi assuré, sous serment, que « cette entité serait exclusivement constituée de fonctionnaires de police et de gendarmerie. Nous sommes loin des accusations de milice privée ! ».

Le 16 janvier 2019, il a réitéré sa position devant votre commission en indiquant : « Lorsque le projet a été présenté, certains ont dû se dire que leur position dans l'institution serait peut-être remise en cause ; un procès nous a été intenté, nous accusant de vouloir couper le lien avec le ministère de l'intérieur, alors que les personnes qui assurent la sécurité du Président de la République sont et resteront des policiers et des gendarmes. Deuxième procès d'intention : nous aurions voulu créer une garde prétorienne, une milice barbouzarde, autour du Président de la République. Évidemment, nous avons immédiatement démenti ».

Les mêmes informations ont d'ailleurs été communiquées à votre commission dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2019. Parmi les réponses au questionnaire budgétaire relatif à la mission « Pouvoirs publics », il lui a en effet été indiqué que les effectifs de la future direction de la sécurité de la présidence de la République « seront composés de policiers et de gendarmes qui relèvent pour leur gestion administrative du ministère de l'intérieur ».

Le projet de création
d'une direction de la sécurité de la présidence de la République

La création d'une direction de la sécurité de la présidence de la République (DSPR) s'inscrit dans le cadre d'une réforme plus large des services de l'Élysée, qui devait aboutir au 1er janvier 2019.

Selon les informations dont dispose votre commission, elle poursuivrait quatre objectifs principaux :

- renforcer le niveau de sécurité en créant une continuité dans l'espace et dans le temps et une continuité de commandement ;

- rationaliser l'organisation de la sécurité en regroupant tout ce qui concerne la sécurité du Président de la République au sein d'un seul service ;

- optimiser les moyens en créant des synergies et en mutualisant ;

- améliorer la sincérité budgétaire des comptes de l'Élysée, en affichant l'ensemble des coûts de la sécurité de la présidence de la République.

La DSPR est désormais composée de trois entités, pilotées par un état-major unifié. Deux d'entre elles correspondent au commandement militaire et au groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR). Un troisième serait chargé de la gestion des moyens logistiques sécurisés.

Il a été indiqué à votre commission que la création de la DSPR s'accompagnerait d'une remise à niveau des moyens capacitaires, qui concernerait aussi bien les hommes, leur formation et leurs équipements (parc automobile, armement, outils de communication).

Votre commission n'a pas été en mesure, sur la base des informations qu'elle a recueillies, de clarifier le contenu de projet initial et de savoir si l'Élysée a envisagé ou non de procéder à une autonomisation des dispositifs de sécurité à la présidence de la République.

En tout état de cause, que cette hypothèse ait été ou non envisagée, il ne fait aucun doute qu'une telle évolution, si elle avait dû être mise en oeuvre, aurait risqué de déséquilibrer profondément l'organisation de la sécurité du Président de la République.

Bien que, au moment où votre commission a conduit ses auditions, il n'ait pas été consulté officiellement sur le projet de réforme, la phase des négociations interministérielles ne devant, selon les informations communiquées par le Général Éric Bio Farina, intervenir que dans un second temps, le ministère de l'intérieur s'est, devant votre commission, fermement opposé à ce que tout lien soit coupé entre l'Élysée et lui pour l'organisation de la sécurité présidentielle.

Lors de son audition devant votre commission, Gérard Collomb, alors ministre d'État, ministre de l'intérieur, a ainsi déclaré : « Nous savions qu'il existait un projet de réforme ; ma principale recommandation au Président et à son cabinet portait sur la nécessité de maintenir un lien organique entre la nouvelle structure et le ministère de l'intérieur - les recrutements et la gestion du personnel devaient rester au ministère, afin d'éviter d'aboutir à une sécurité de la présidence déconnectée du reste de l'État ».

Deux arguments principaux militent, selon les représentants du ministère de l'intérieur entendus par votre commission, en faveur du maintien d'un lien entre les entités assurant la sécurité du chef de l'État et le ministère de l'intérieur.

Ce rattachement apparaît, d'une part, nécessaire afin de garantir que soient recrutés au sein du GSPR comme du commandement militaire et, à terme, au sein de la nouvelle direction de la sécurité de la présidence de la République, des fonctionnaires appartenant aux forces de sécurité intérieure et ayant suivi une formation et une préparation adéquates, comme l'ensemble des policiers et gendarmes affectés à la protection rapprochée des hautes personnalités.

D'autre part, comme l'a indiqué Stéphane Fratacci, directeur de cabinet de Gérard Collomb lorsqu'il était ministre d'État, ministre de l'intérieur, il est indispensable que « la protection du Président de la République lors de ses déplacements soit toujours parfaitement interopérable avec les autres forces de sécurité intérieure, comme les commandements de gendarmerie, ou quand d'autres unités du service de la protection (SDLP) ou de CRS sont requises pour compléter des dispositifs lorsque le Président de la République visite ou reçoit d'autres chefs d'État ».

Si la réunion des deux services assurant la sécurité du chef de l'État au sein d'une même direction ne soulève, en soi, pas de difficulté majeure et pourrait même se révéler source d'économies et d'efficacité, son rattachement organique au service de la protection du ministère de l'intérieur et son encadrement par des personnes appartenant aux forces de sécurité intérieure sont indispensables et mériteront d'être clairement réaffirmés à l'occasion de la réforme. Il ne faudrait pas en venir, comme le laissaient entendre les propos tenus par Alexandre Benalla, à mettre en place pour la sécurité du Président de la République, et donc aussi des autres pouvoirs constitutionnels, Gouvernement et assemblées parlementaires, des dispositifs qui ne seraient pas intégralement composés de fonctionnaires civils et militaires de l'État appartenant à la police et à la gendarmerie, soumis aux exigences de l'État de droit républicain, sélectionnés, formés, entraînés, encadrés et évalués dans le strict respect des règles applicables à leur corps, sous la responsabilité des administrations qui en ont la charge. L'organisation héritée de la tradition républicaine assure la double garantie d'une sécurité de haut niveau et du respect du cadre républicain. Cette double garantie ne saurait provenir de la création d'une garde présidentielle.

Vos rapporteurs notent d'ailleurs que, loin d'être spécifique à la France, ce modèle prévaut dans nombre de démocraties. À l'exception des États-Unis qui, eu égard à la spécificité de leur régime politique, ont créé un service relativement autonome pour assurer la sécurité de leur Président, la sécurité du chef d'État et/ou du Gouvernement est généralement assurée, dans les démocraties parlementaires européennes, par des services de protection rattachés au ministère de l'intérieur et composés exclusivement de membres des forces de sécurité intérieure.

La protection rapprochée du chef de l'État ou de gouvernement à l'étranger

Les dispositifs assurant la protection rapprochée des hautes personnalités de l'État varient d'un pays à l'autre et présentent des caractéristiques propres à l'histoire de chacun d'entre eux.

Dans quatre cas étudiés par votre commission à l'aide des informations fournies par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères - les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Italie et l'Allemagne -, il existe pourtant, à l'exception du modèle américain, qui présente des spécificités, deux principaux points de convergence, au-delà des différences d'organisation et de structures :

- en premier lieu, la protection du chef de l'État et/ou du chef du Gouvernement est assurée par des services systématiquement rattachés au ministère en charge de la sécurité intérieure, avec un degré d'autonomie plus ou moins important selon les cas.

Au Royaume-Uni, la protection de la famille royale comme du Premier ministre est assurée par un service spécifique du Metropolitan Police Service, force de police ayant compétence générale sur l'agglomération de Londres et qui dépend du Home Office.

En Italie, la sécurité du Président de la République dépend, selon les textes législatifs et réglementaires qui la régissent, du ministre de l'intérieur, même si, comme en France, une entité dédiée à la sécurité est intégrée au sein des services de la présidence. Il en est de même pour la protection du Président du Conseil et des autres membres du Gouvernement.

En Allemagne, le dispositif de protection de la Chancelière et des membres du Gouvernement est, de la même manière, piloté uniquement par l'office fédéral de la police criminelle (Bundeskriminalamt) ;

- en second lieu, dans ces trois pays, la protection du chef de l'État et/ou du chef du Gouvernement est assurée exclusivement par des membres des forces de sécurité intérieure, dûment recrutés et formés à cet effet.

Au Royaume-Uni, la protection de la famille royale comme celle du Premier ministre sont assurées par des agents de police affectés à des missions de protection de hautes personnalités qui sont nommés à l'issue d'un processus de sélection spécifique et suivent des formations internes et adaptées aux missions qui leur sont confiées.

En Italie, la protection rapprochée du chef de l'État et des membres du Gouvernement est assurée exclusivement par des fonctionnaires de police et des militaires de l'arme des carabiniers.

Enfin, en Allemagne, seuls des agents recrutés et formés par l'office fédéral de la police criminelle peuvent être affectés à la sécurité rapprochée des hautes personnalités politique.

Les États-Unis disposent quant à eux, du fait de la particularité de leur régime présidentiel, d'un modèle plus spécifique. La protection rapprochée du Président est en effet confiée à une agence fédérale, le United States Secret Service, entièrement dédiée à la protection rapprochée du Président, de sa famille ainsi que des anciens présidents. Bien que rattachée au Département of Homeland Security, cette agence dispose d'une autonomie plus large.

Le United States Secret Service n'est pas composé d'agents des forces de sécurité intérieure à proprement parler, mais d'agents fédéraux spécifiquement recrutés et formés à cet effet. Il n'a, en tout état de cause, pas recours à des agences ou compagnies privées pour la protection rapprochée du Président, sauf lors de déplacements dans des pays présentant un risque sécuritaire élevé, au sein desquels des contrats ont été conclus avec des agences de sécurité privée, qui apportent généralement un support logistique.


* 68 Article 10.

* 69 Selon les informations communiquées à la commission par le ministre de l'intérieur, il n'existe aucune incompatibilité de principe entre les fonctions de réserviste opérationnel et les métiers de la sécurité privée. Le décret n° 2017-606 du 21 avril 2007 relatif aux conditions d'exercice des activités privées de sécurité prévoit en outre un régime d'équivalence dans la sécurité privée pour les réservistes de la gendarmerie nationale, la police nationale et des armées.