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"Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport)

20 février 2019 : "Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport) ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 20 FÉVRIER 2019

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, après l'exposé liminaire de nos deux corapporteurs, Muriel Jourda et Jean-Pierre Sueur, un exemplaire nominatif du rapport vous sera distribué. C'est à l'issue de notre discussion que vous déciderez d'autoriser ou non sa publication mais, pendant nos travaux, il est souhaitable qu'aucun élément de ce rapport ne fasse l'objet d'une communication vers l'extérieur. C'est en effet à nos corapporteurs, si nous les y autorisons, qu'il appartiendra de rendre public leur travail, non pas par petits bouts, mais dans son ensemble.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Notre commission a souhaité enquêter sur d'éventuels dysfonctionnements de l'État, à la suite de l'intervention de MM. Benalla et Crase dans les opérations de maintien de l'ordre du 1er mai dernier.

Nos travaux portent en premier lieu sur M. Benalla, les faits le concernant étant plus graves. S'il nous a été décrit par sa hiérarchie, d'abord, comme un élément plutôt bon, ensuite, comme un individu moins recommandable, il nous a été présenté, de façon constante, comme un homme agissant seul, sans lien avec ses fonctions à l'Élysée. Or nos investigations - comme les révélations de la presse - ont fait apparaître de nombreuses anomalies, révélatrices de dysfonctionnements dans le traitement de la situation de M. Benalla, depuis son recrutement jusqu'aux conséquences de son départ.

Ainsi la thèse de la faute d'un homme isolé a-t-elle cédé la place au constat d'un dysfonctionnement institutionnel, ayant rendu possibles de multiples situations anormales susceptibles d'avoir affecté la sécurité du Président de la République.

Nous nous sommes attachés à mettre en lumière ces dysfonctionnements pour mieux les corriger. Vous le verrez, nous avançons une série de propositions destinées à assurer un bon fonctionnement institutionnel et une protection optimale du chef de l'État.

Notre rapport s'ordonne autour de quatre thèmes clés, que Jean-Pierre Sueur et moi-même vous présenterons alternativement.

Le premier thème concerne les sanctions prises après les événements du 1er mai. À cet égard, plusieurs défaillances ont été mises au jour dans la réaction des autorités fonctionnelles et hiérarchiques de MM. Benalla et Crase. Nous n'avons pas trouvé appropriées les premières suites données aux agissements commis, ni proportionnées les sanctions prétendument infligées.

MM. Benalla et Crase, revêtus d'insignes de police, selon l'IGPN, et peut-être armé pour le second, ont ouvertement fait usage de la force à l'encontre de manifestants. Des suites judiciaires seront apportées, et nous n'avons pas à prendre parti sur d'éventuelles qualifications pénales. Reste que, pour les autorités et les fonctionnaires, ces faits présentaient tous les indices permettant d'envisager la commission d'un délit. Il leur appartenait donc, en vertu de l'article 40 du code de procédure pénale, de les soumettre au parquet, ce qui n'a pas été fait.

Ajoutons à cela un certain nombre de circonstances assez surprenantes. Ainsi, c'est la présidence de la République qui a été alertée la première de l'existence de la vidéo, transmettant ensuite l'information au ministre de l'intérieur et au préfet de police de Paris.

À cette inversion de la chaîne d'information s'ajoute une série d'omissions, un certain nombre de services, qui auraient dû être rapidement avisés des faits, ne l'ayant pas été : la direction générale de la police nationale, l'inspection générale de la police nationale - qui a eu connaissance des faits, mais n'a pas été informée de l'identité de leurs auteurs - et la direction générale de la gendarmerie nationale.

Aucune autorité n'a signalé les faits au procureur de la République, chacune s'abritant derrière son interprétation particulière de la jurisprudence et, finalement, se défaussant sur l'autre de la responsabilité du signalement au parquet.

À rebours d'un traitement hiérarchique normal, qui aurait été rapide et rigoureux, ces dysfonctionnements témoignent d'une certaine fébrilité de l'exécutif face au risque politique lié à la diffusion de la vidéo. Cela donne le sentiment que l'Élysée a souhaité se réserver le traitement de ces incidents pour se préserver d'un possible scandale - en vain, comme la suite l'a montré.

En somme, une chaîne d'irresponsabilités a permis que ces faits restent internes à l'Élysée, au lieu d'être traités comme ils auraient dû l'être.

En ce qui concerne les sanctions infligées, nous nous sommes interrogés sur leur portée réelle. Les éléments que nous avons recueillis nous permettent d'affirmer que les propos tenus par le porte-parole du Président de la République le 19 juillet dernier n'étaient pas conformes à la réalité et exagéraient largement la portée de la sanction prononcée en mai, présentée comme « quinze jours de mise à pied avec suspension de traitement et rétrogradation ».

Si la mise à pied a, semble-t-il, été effective, la sanction financière ne l'a sans doute pas été. Lorsque nous l'avons entendu sur ce point, M. Strzoda nous a indiqué qu'elle ne l'était pas encore et nous avons toutes les raisons de penser - faute de réponse claire - qu'elle ne l'a jamais été.

S'agissant de la rétrogradation, la hiérarchie de M. Benalla a mis en avant le retrait des compétences de celui-ci en matière de déplacements officiels du Président de la République. Mais cette décision était provisoire et compensée par l'attribution de nouvelles tâches. Surtout, cette sanction a été assortie d'importantes exceptions : M. Benalla a ainsi participé à la panthéonisation de Simone Veil, aux cérémonies du 14 Juillet et au retour de l'équipe de France de football - accompagner les Bleus à leur retour en France, je doute que beaucoup de Français y voient une sanction...

De surcroît, l'accompagnement par M. Benalla du Président de la République dans ses déplacements privés a été maintenu et M. Benalla a conservé des moyens inchangés, voire renforcés, puisque c'est à la mi-juin qu'un logement de fonction lui a été attribué. Il a continué à participer à des réunions d'importance sur la mise en place de la future direction de la sécurité de la présidence de la République.

Ce qui est assez marquant, c'est moins l'effectivité de la sanction après le 1er mai que la confiance qui a été maintenue à M. Benalla jusqu'aux révélations de la presse en juillet. Nous estimons que l'ensemble des décisions prises relèvent, en réalité, moins d'une sanction que de la volonté de ménager l'exposition médiatique de M. Benalla, dans un contexte délicat.

Bref, on a cherché à cantonner ces événements à l'Élysée, et la sanction prise après le 1er mai n'en avait que le nom.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le deuxième axe de notre rapport, ce sont les fonctions ambiguës de M. Benalla à l'Élysée, source de fragilisation du dispositif de sécurité de la présidence de la République.

Du fait du pouvoir qu'on prêtait à M. Benalla, toute une série de dysfonctionnements se sont produits au sein d'un certain nombre d'instances de l'appareil d'État.

À l'opposé de la description qu'en ont faite les collaborateurs de la présidence de la République - un membre de la chefferie de cabinet aux missions traditionnelles -, nous nous sommes forgé la conviction qu'Alexandre Benalla a exercé de fait une fonction essentielle dans l'organisation et la gestion de la sécurité du chef de l'État, au risque d'en perturber le fonctionnement normal, en s'immisçant de façon permanente dans la marche des services de sécurité.

Selon sa lettre de mission officielle - dont nous avons fini par obtenir tardivement et difficilement communication -, M. Benalla était chargé d'une mission spécifique de coordination des services de sécurité de la présidence de la République que, contrairement à ses autres collègues collaborateurs du chef de cabinet, il exerçait seul et sous l'autorité directe du directeur de cabinet. Plusieurs éléments tendent à confirmer que, contrairement aux affirmations des proches collaborateurs du chef de l'État, cette mission ne recouvrait pas uniquement des fonctions d'organisation et de logistique. Selon toute vraisemblance, M. Benalla, fort de la confiance et de la liberté d'action qui lui étaient accordées et à la faveur de l'ambivalence de ses missions officielles, s'est arrogé un rôle central dans le fonctionnement des services de sécurité de la présidence.

En particulier, il est établi qu'il s'est immiscé à plusieurs reprises dans certaines décisions relevant de la gestion du dispositif de sécurité présidentiel, notamment pour la mise en oeuvre d'une cellule de réservistes de la gendarmerie nationale au sein du commandement militaire de l'Élysée et pour le recrutement de plusieurs agents, dont Vincent Crase.

Par ailleurs, il est hautement probable qu'Alexandre Benalla a participé activement au dispositif de sécurité des déplacements du chef de l'État, prenant un ascendant sur les responsables opérationnels et s'imposant comme un interlocuteur privilégié des autorités publiques de sécurité.

Nous avons également réuni des éléments concordants donnant à penser que M. Benalla exerçait dans les faits une fonction de protection rapprochée du Président de la République, pourtant obstinément niée par les collaborateurs de celui-ci. En témoigne sa présence permanente à proximité immédiate du chef de l'État, en position d'« épaule » ; justifié par le besoin de passer des messages au Président de la République, ce positionnement paraît n'avoir été adopté par aucun prédécesseur ni aucun collègue de M. Benalla.

Surtout, celui-ci a obtenu de la préfecture de police de Paris un permis de port d'arme dans des conditions inédites et dérogatoires au droit commun - à tel point que l'intéressé lui-même avait envisagé, à défaut, un arrêté secret du Président de la République... -, ce que seule une fonction de protection rapprochée pouvait justifier.

Le soutien appuyé de sa hiérarchie à sa demande, ainsi que les contradictions devant notre commission des collaborateurs de la présidence pour justifier ce permis de port d'arme - nous publierons dans le rapport les citations en cause -, accréditent l'idée que M. Benalla exerçait bien des missions de protection rapprochée. Il a par ailleurs reconnu avoir porté son arme en présence du Président de la République.

Qu'elles résultent d'une volonté expresse de sa hiérarchie ou d'une vision extensive de ses missions par l'intéressé, il ne fait nul doute que la présence et l'interférence d'un individu peu expérimenté et soucieux d'affirmer son autorité dans un milieu professionnel aguerri ont pu être source de dysfonctionnements et d'une fragilisation du dispositif de sécurité présidentiel.

La liberté et les pouvoirs excessifs laissés à un chargé de mission dans un domaine aussi sensible que la sécurité du président de la cinquième puissance mondiale témoignent à nos yeux de l'imprudence de la présidence de la République dans l'encadrement d'un individu ayant pourtant déjà fait preuve, par le passé, de comportements professionnels inappropriés : chauffeur d'Arnaud Montebourg, ministre du redressement productif, M. Benalla avait été licencié en raison de son manque de discrétion, de responsabilité et de transparence, notamment parce qu'il s'était déjà abusivement prévalu du soutien de celui-ci pour demander un permis de port d'arme...

Par ailleurs, il apparaît que M. Benalla jouait un rôle important au sein d'une cellule restreinte chargée de redéfinir la stratégie de sécurité de l'Élysée. Selon ses propres déclarations, il s'agissait d'organiser un dispositif ayant quelque autonomie, notamment vis-à-vis du ministère de l'intérieur. Dans une déclaration publique, M. Benalla a d'ailleurs expliqué qu'il y avait selon lui une certaine réticence de ce ministère à l'égard du dispositif sur lequel il travaillait.

Au vu de ces dysfonctionnements, il nous paraît nécessaire que les règles d'organisation du dispositif de sécurité de la présidence de la République soient réaffirmées et clarifiées, nous faisons des propositions de bon sens à cette fin.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Le troisième thème sur lequel nous avons travaillé concerne les défaillances assez graves des autorités compétentes dans la surveillance du retrait effectif des prérogatives de M. Benalla après son licenciement.

Alertés à la fin décembre par plusieurs articles de presse, nous avons mené dès janvier de nouvelles auditions et investigations, qui nous ont confirmé que les diligences minimales nécessaires pour garantir la pleine application du licenciement n'avaient pas été accomplies par la présidence de la République et les ministères concernés, s'agissant notamment de la restitution des moyens mis à disposition de M. Benalla et conservés par lui.

Parmi ces moyens, un téléphone Teorem, matériel hautement sécurisé mais dont personne n'a jugé utile de reprendre possession. Alors qu'un inventaire du bureau de M. Benalla a été réalisé le 2 août, la présidence de la République ne s'est aperçue de la non-restitution de cet équipement qu'en octobre, au moment de l'inventaire de la totalité des téléphones. C'est donc plusieurs mois après le licenciement de M. Benalla que l'appareil a été désactivé à distance, mais non réclamé. S'il a été restitué, c'est sur l'initiative du conseil de l'intéressé, en janvier dernier. Tout cela témoigne d'un manque de diligence regrettable.

Par ailleurs, sur les quatre passeports dont disposait M. Benalla, deux diplomatiques et deux de service, aucun n'a été restitué à la suite de son licenciement. Les passeports diplomatiques ont été utilisés à une vingtaine de reprises entre le 1er août et le 31 décembre 2018.

Ces passeports ont d'abord été attribués dans des conditions anormales : quatre passeports, ce n'est ni courant ni justifié à ce niveau de responsabilités. Cela n'a été expliqué ni par les ministres concernés ni par M. Benalla.

En outre, le motif de délivrance du premier passeport de service, qui nous a été fourni postérieurement, laisse quelque peu rêveur : ce document de voyage devait servir à M. Benalla, alors chef de cabinet à la délégation interministérielle pour l'égalité des chances des Français d'outre-mer, pour se rendre une journée à Munich à l'invitation du président de l'Office européen des brevets - chacun sait évidemment qu'il est nécessaire d'obtenir un passeport pour aller en Allemagne...

Quant au premier passeport diplomatique, il a été renouvelé le jour même du retour de M. Benalla après sa mise à pied. Il est extrêmement étrange qu'ayant été rétrogradé et n'étant plus censé accompagner les déplacements publics du Président de la République, M. Benalla se soit vu renouveler un titre qui ne pouvait pas servir à l'exercice de ses fonctions. De surcroît, selon l'Élysée, cette demande aurait été faite par M. Benalla sans passer par le service du protocole ni l'échelon hiérarchique supérieur.

Enfin, je vous rappelle que l'utilisation d'un faux document pour l'obtention du second passeport de service a été alléguée. La justice doit se prononcer sur ce point, mais sans outrepasser nos prérogatives, nous pouvons regretter que ces faits, connus de l'Élysée depuis l'automne dernier, n'aient été signalés au parquet qu'en janvier, probablement sous la pression médiatique et le matin même de l'audition du directeur de cabinet du Président de la République par notre commission.

Les conditions de restitution des passeports n'ont pas été moins anormales que leurs conditions d'attribution. Faute de démarches efficaces des services, en effet, cette restitution a été très tardive : les différentes administrations ont été incapables de l'obtenir pendant plus de cinq mois ! Les démarches entreprises ont été assez minces, et ce sont les révélations de la presse qui ont conduit l'administration à envisager, très tardivement, des poursuites pénales.

Tout aussi tardive a été l'invalidation des passeports diplomatiques, intervenue au prix de tergiversations nombreuses. Des délais très importants se sont écoulés avant que des diligences efficaces soient accomplies pour empêcher l'utilisation de ces titres. À la première demande d'invalidation transmise par le Quai d'Orsay, en novembre, le ministère de l'intérieur a répondu par la négative, du fait d'impossibilités informatiques. M. Castaner nous a expliqué qu'il n'était pas possible d'invalider ces passeports, ni juridiquement ni techniquement, le logiciel ne prévoyant pas le cas de M. Benalla - ce qui était pour le moins surprenant. Après que la presse eut révélé l'utilisation répétée des passeports, ces difficultés prétendument insurmontables ont immédiatement été surmontées...

On peut admettre qu'aujourd'hui l'informatique régit nos vies, mais il n'était pas impossible de donner une instruction écrite à la police aux frontières pour empêcher M. Benalla d'utiliser ses passeports. Cela n'a pas été fait.

Les services ont ainsi manqué de réactivité, avant de finir par trouver une solution sous la pression médiatique. Les problèmes de coordination entre eux ont permis à M. Benalla de continuer à utiliser ses titres, de façon tout à fait anormale, à vingt-trois reprises.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le dernier axe de notre rapport concerne les insuffisances - sans doute est-ce un euphémisme - dans le contrôle des collaborateurs de l'exécutif, notamment de l'Élysée.

Souligné dès le début de nos travaux, le manque de précaution et de diligence de la présidence de la République dans la prévention des conflits d'intérêts de certains de ses collaborateurs pendant ou après l'exercice de leurs fonctions s'est confirmé au fil des révélations dans l'affaire dite des « contrats russes ».

Sur ce sujet, notre commission n'a pas eu le temps de demander des informations complémentaires, les pouvoirs d'investigation nous ayant été consentis pour une durée limitée de six mois. Néanmoins, nous vous proposons de tirer des informations réunies plusieurs conclusions.

D'abord, les informations révélées par la presse fin janvier, en particulier par Mediapart, et les déclarations publiques de M. Bernard, président de la société Velours, laissent à penser que MM. Benalla et Crase se sont rendus coupables de faux témoignage devant notre commission le 21 janvier dernier sur trois points principaux : l'implication de M. Benalla dans la négociation et la conclusion d'un contrat liant la société Mars et un représentant de l'oligarque russe Iskander Makhmudov ; l'engagement de ces négociations dès le mois de mars 2018, alors que MM. Benalla et Crase travaillaient encore à l'Élysée ; l'implication de M. Crase dans la reprise du contrat à compter d'octobre 2018 par la société France Close Protection.

Par ailleurs, les révélations sur l'affaire des « contrats russes » tendent à établir l'existence de conflits d'intérêts majeurs. Si elle était confirmée, l'implication directe de MM. Benalla et Crase dans la négociation et la conclusion d'activités privées, qui plus est pour le compte d'intérêts étrangers puissants, constituerait non seulement une faute déontologique majeure de la part des intéressés, mais également un risque considérable pour la présidence de la République. Il ne fait nul doute que les relations indirectes entretenues avec un oligarque proche de M. Poutine par MM. Benalla et Crase seraient, compte tenu des fonctions de ceux-ci et en raison de la dépendance financière qu'elles impliquent, de nature à affecter la sécurité du chef de l'État.

Les ramifications de cette affaire jusqu'à Matignon et au sein de l'armée française à travers M. Chokri Wakrim - présenté comme le compagnon de la responsable du groupe de sécurité du Premier ministre, Mme Marie-Élodie Poitout, qui vient de démissionner, et affecté au commandement des opérations spéciales au sein de la DGSI -, ne manquent pas d'inquiéter quant aux risques de vulnérabilité que ces activités commerciales ont fait courir aux plus hautes institutions de l'État.

Alors que l'affaire des « contrats russes » met en lumière d'importants dysfonctionnements au plus haut niveau de l'État, il est certain que la présidence de la République a péché par manque de précaution, en ne prenant pas toutes les mesures qui paraissaient nécessaires pour s'assurer que les intérêts privés de certains de ses collaborateurs n'interféreraient pas avec l'exercice de leurs fonctions et ne compromettraient pas leur indépendance ni celle de l'institution.

Dès le début de ses travaux, notre commission a souligné que M. Benalla et sept autres chargés de mission employés au cabinet de la présidence de la République échappaient à toute transparence, alors qu'ils exerçaient des missions importantes et une influence certaine sur la réflexion et les décisions du chef de l'État. Ces personnes n'ont rempli aucune déclaration d'intérêts ni aucune déclaration patrimoniale, au mépris de l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Cette négligence a privé l'Élysée de la possibilité de bénéficier des prérogatives de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour enquêter sur d'éventuels conflits d'intérêts et sanctionner des déclarations mensongères ou incomplètes.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les dysfonctionnements que nous avons constatés au sein des services de l'État sont majeurs ; certains ont pu affecter non seulement la sécurité du Président de la République, mais aussi les intérêts de notre pays :

- des pouvoirs excessifs ont été laissés à un collaborateur totalement inexpérimenté dans un domaine essentiel à la continuité de l'État ;

- M. Benalla a bénéficié d'une promotion totalement atypique comme lieutenant-colonel de réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale, contre l'avis de la commission compétente ;

- la confiance a été maintenue à M. Benalla et la collaboration poursuivie avec lui après ses dérapages du 1er mai place de la Contrescarpe, dont la qualification pénale sera appréciée par la justice, mais dont la gravité a été reconnue par tous les membres de sa hiérarchie que nous avons auditionnés ;

- la remontée d'informations au sein de l'institution policière et de l'exécutif sur les faits du 1er mai a été tout à fait défaillante, des faits ont été dissimulés à la justice, compte tenu de l'absence de saisine du procureur de la République ;

- la portée effective de la première sanction prise après le 1er mai contre M. Benalla n'est pas établie et paraît faible au regard de la qualification des faits par sa hiérarchie elle-même ;

- un sérieux manque de précaution - c'est un euphémisme - a caractérisé la prévention des conflits d'intérêts de certains collaborateurs du Président de la République ;

- la diligence a été insuffisante pour s'assurer du retrait des moyens alloués à M. Benalla après son licenciement ;

- la réaction a été bien tardive pour s'assurer du respect par l'intéressé de ses obligations déontologiques à l'issue de son contrat ;

- enfin, le contrôle de l'affectation des réservistes au sein du dispositif de sécurité de l'Élysée nous paraît avoir été insuffisant.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous vous soumettons treize propositions, pour que tels dysfonctionnements ne se reproduisent plus.

Pour garantir un haut niveau de sécurité du Président de la République, il conviendrait de réformer le cadre réglementaire relatif au groupe de sécurité de la présidence de la République, afin de réaffirmer la compétence exclusive des membres des forces de sécurité intérieure pour assurer la sécurité du chef de l'État et de formaliser les règles et procédures de recrutement.

Nous proposons aussi de maintenir la responsabilité organique du ministère de l'intérieur sur le groupe de sécurité de la présidence de la République, conformément à la tradition suivie depuis le début de la Cinquième République, et de prévoir l'avis du chef du service de la protection sur la composition de ce groupe.

Il nous semble également important de renforcer la transparence dans le fonctionnement de l'Exécutif. Pour ce faire, les règles déontologiques devant régir les relations entre les collaborateurs de la présidence de la République, ceux des cabinets ministériels et les administrations centrales devraient être rappelées par voie de circulaire.

Il convient de mettre fin à l'expérience des collaborateurs « officieux » du Président de la République - ceux dont la nomination ne fait l'objet d'aucune mesure de publicité - et de faire respecter strictement leurs obligations déclaratives à tous les chargés de mission de l'Élysée.

Le recrutement des collaborateurs du Président de la République devrait être conditionné à la réalisation d'une enquête administrative préalable, destinée à s'assurer de la compatibilité de leur comportement avec les fonctions ou missions susceptibles de leur être confiées.

Il faudrait prévoir par la loi des sanctions pénales en cas de manquement aux obligations de déclaration d'une nouvelle activité à la commission de déontologie de la fonction publique.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Un collaborateur du Président de la République s'est immiscé dans des missions de maintien de l'ordre, qui ne relèvent pas de l'Élysée, mais de l'exécutif gouvernemental. C'est le symptôme d'un empiètement regrettable. Nous proposons donc de mettre fin à la pratique des conseillers communs au Président de la République et au Premier ministre, afin de respecter la distinction constitutionnelle entre les fonctions présidentielles et gouvernementales.

Pour une meilleure information du Parlement et du public, l'annexe budgétaire consacrée aux personnels des cabinets ministériels pourrait être enrichie d'un volet supplémentaire dressant un tableau du nombre, des missions et des rémunérations des personnels affectés à la présidence de la République.

La transparence des recrutements dans les différentes réserves de la gendarmerie nationale devrait être renforcée, ainsi que la rigueur de la sélection dans la composante « spécialistes » de la réserve opérationnelle, avec un référentiel de compétences et un niveau obligatoire de formation ou d'expérience professionnelle. Cette réserve comporte de véritables spécialistes, disposant d'un haut niveau de formation, que n'atteignait pas M. Benalla.

Il serait utile de rendre obligatoire l'établissement d'une liste des activités professionnelles exercées par les réservistes du commandement militaire du palais de l'Élysée, afin de prévenir d'éventuels conflits d'intérêt.

Il faut également renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement sur les services de la présidence de la République et établir et confirmer la plénitude des pouvoirs d'investigation des commissions d'enquête parlementaires, dans le respect du principe de la séparation des pouvoirs et du secret de l'instruction, y compris dans le cas où la justice enquête sur les mêmes faits. Le contrôle parlementaire doit s'exercer sous l'angle exclusif du fonctionnement de l'État, comme nous nous sommes y efforcés dans le cadre de nos travaux. Il ne serait sans doute pas inutile de clarifier les responsabilités respectives du Parlement et de l'autorité judiciaire.

Enfin, il importe de mieux définir la portée juridique des obligations de signalement au parquet découlant de l'article 40 du code de procédure pénale, et d'en informer largement l'ensemble des élus responsables et des agents publics. En effet, certains se sont prévalus d'interprétations surprenantes de ces dispositions pour se justifier de ne pas les avoir appliquées.

M. Philippe Bas, président. - Merci à nos deux rapporteurs pour leur remarquable travail.

Ce rapport est le fruit de dizaines d'heures de travail, avec notamment l'audition de plus de quarante personnalités. Il procède de l'exploitation d'une trentaine de demandes de compléments d'informations, qui représentent près de 500 pages de documents qu'il a fallu dépouiller et analyser très méticuleusement. Il découle d'un long travail de rapprochement des informations, qui a permis de faire émerger, non seulement une grande partie de ce que nous pensons être la vérité, mais aussi de nettes contradictions dans les réponses apportées.

À l'évidence, les fautes de l'homme - Alexandre Benalla - sont indissociables des dysfonctionnements constatés au sein des services de l'État. C'est avec une grande équanimité que nos rapporteurs ont évité de faire reposer un poids excessif sur un seul individu car, sans la confiance qui lui a été accordée, les pouvoirs qu'il semble s'être arrogé et les abus qu'il a commis auraient été impossibles. En outre, les rebondissements observés au fil des mois n'auraient pas eu lieu sans un certain nombre de défaillances dans le fonctionnement de l'État. Au fond, cette affaire n'aurait simplement pas existé si M. Benalla avait quitté l'Élysée le 2 mai 2018 en rendant tous les attributs liés à sa fonction. Chacun sait que cela n'a pas été le cas. 

Aujourd'hui, il appartient à la seule justice d'identifier les fautes commises par M. Benalla, de les caractériser sur le plan pénal et, le cas échéant, de les sanctionner. Ce n'est pas l'affaire de notre commission : notre rôle consiste à mettre au jour les défaillances et les dysfonctionnements au sein de l'exécutif, qui ont permis ces fautes.

L'autorité des conclusions de nos rapporteurs repose sur le caractère très approfondi de leur travail, sur l'objectivité dont ils ont fait preuve, ainsi que sur trois principes fondamentaux, dont nous avons essayé collectivement d'être les gardiens.

Le premier principe, c'est le respect de notre mandat. Contrairement au mandat de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, qui visait à « faire la lumière sur les événements survenus à l'occasion de la manifestation parisienne du 1er mai 2018 », notre commission dotée des prérogatives d'une commission d'enquête a porté sur les ingérences susceptibles d'avoir été commises par des individus qui ne sont ni gendarmes ni policiers dans le cadre d'opérations de maintien de l'ordre et dans le fonctionnement de la sécurité et de la protection des hautes personnalités. D'entrée de jeu, notre objectif a consisté à tenter d'y voir plus clair dans le fonctionnement de services placés, pour la plupart, sous la responsabilité du Gouvernement, et de services administratifs de la présidence de la République, qui ne sont pas exclus d'office du champ d'action des commissions parlementaires.

Le deuxième principe auquel j'attache beaucoup d'importance est le respect des prérogatives du Président de la République. Celui-ci n'est responsable dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. Or, à aucun moment, les procédures mises en oeuvre par notre commission n'ont visé à engager ce type de responsabilité. Cela va sans dire, mais cela va encore mieux en le disant ! Aucun acte du Président de la République, aucune de ces décisions, n'a été examiné par nos rapporteurs ni fait l'objet de discussions lors des auditions. En respectant ce principe, nous avons contribué à donner du crédit aux conclusions de nos rapporteurs.

Le troisième et dernier principe a trait au respect des prérogatives de l'autorité judiciaire. Cela découle naturellement de notre mandat, mais aussi de la discipline que nos rapporteurs se sont imposés.

Après avoir rappelé la nécessité de respecter les prérogatives des autres autorités, il n'est pas inutile de préciser que nous avons également eu le souci de nos propres prérogatives. L'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en disposant que « la Société a droit de demander compte à tout agent public de son administration », fonde le pouvoir de contrôle des représentants de la Nation à l'égard de l'exécutif. Il ne s'agit pas d'une fonction secondaire du Parlement ; celui-ci doit pleinement assumer cette responsabilité, qu'il doit traiter à égalité avec son rôle de législateur.

Notre commission a eu à coeur d'assumer cette mission pendant tout le déroulement de ses travaux, et ce dans la plus parfaite transparence puisque nous avons tenu à ce que nos auditions soient publiques. En définitive, cette décision s'est révélée tout à fait judicieuse : cette transparence s'impose à nous, parce que le contrôle de l'exécutif s'exerce au nom des Français eux-mêmes. Ce point me semble très important pour la démocratie. Chaque Français qui s'est intéressé au sujet - et ils ont été nombreux - a pu se faire son jugement grâce à notre commission.

Les médias ont certes joué un rôle important, puisqu'ils ont divulgué toutes les informations que nous avons eu à traiter par la suite, mais le Parlement a ce pouvoir spécifique de contraindre les personnes qu'il souhaite entendre à honorer leur convocation et de pouvoir les sanctionner, notamment sur le plan pénal, en cas de mensonge.

Pour faire bref, quatre éléments essentiels sont à retenir. Il y a tout d'abord les événements de la place de la Contrescarpe. Nous n'avons pas cherché à caractériser les actes commis par MM. Benalla et Crase, mais à comprendre comment un certain nombre de défaillances avaient rendu ces actes possibles et comment d'autres dysfonctionnements avaient pu apparaître par la suite.

Ensuite, il faut évoquer les passeports de M. Benalla. Là encore, si celui-ci a mal agi en utilisant ces passeports, s'il a commis des irrégularités passibles de sanctions pénales, ce n'est pas l'affaire de notre commission. Notre rôle est de déterminer si l'État a réellement fait le nécessaire pour lui retirer ses instruments de travail.

En évoquant les contrats russes, on touche également à quelque chose d'extrêmement grave. Nous ignorons comment MM. Benalla et Crase sont entrés en relation avec des représentants d'un oligarque russe proche de M. Poutine. Toutes les hypothèses sont aujourd'hui permises, y compris celle d'une approche délibérée des intéressés, destinée à les placer dans une situation de dépendance vis-à-vis d'intérêts étrangers puissants, et ce sans que le minimum de précautions ait été pris, puisque les deux personnes concernées n'ont pas respecté leurs obligations en matière de déclaration d'intérêts, et qu'elles ne sont pas passées devant la commission de déontologie de la fonction publique après leur départ de l'Élysée.

Enfin, j'aborderai la question de la sécurité du Président de la République. Ce dernier incarne constitutionnellement la continuité de l'État, dans un contexte de risque terroriste élevé et dans un monde où les tensions internationales sont extrêmement vives ; il détient par ailleurs des pouvoirs dont peu de chefs de l'exécutif peuvent se prévaloir. Nous considérons par conséquent que la sécurité du Président de la République ne peut pas être la seule affaire du chef de l'État et qu'elle nous regarde.

Cette sécurité doit être assurée selon des critères de qualité qui répondent aux meilleurs standards internationaux. Quand un individu, qui n'a été ni formé, ni sélectionné, ni entraîné, ni même évalué dans des conditions normales, prend des responsabilités particulières dans ce domaine, il y a matière à s'inquiéter. Le fait que M. Benalla ait pu s'ingérer dans le fonctionnement des services de sécurité pose un problème important. Cela ne doit pas se reproduire. Aujourd'hui, la sécurité du chef de l'État est conforme à ce qu'elle doit être. À l'époque où M. Benalla exerçait son emprise sur les services chargés de la protection présidentielle, cette sécurité était affaiblie.

Je me dois maintenant d'évoquer mes propres prérogatives. Nous avons rappelé à plusieurs reprises, y compris devant les personnes auditionnées, que la justice pouvait être saisie en cas de faux témoignage et que les sanctions encourues pouvaient aller jusqu'à 75 000 euros d'amende et cinq ans de prison.

Dois-je mettre en oeuvre la procédure de saisine du Bureau du Sénat en vue de saisir le procureur de la République pour faux témoignage ? Je me suis entretenu à plusieurs reprises avec les rapporteurs, ce qui nous a permis d'arrêter une position commune. Ainsi, nous sommes convenus d'adresser une lettre au président du Sénat pour que le Bureau de notre assemblée délibère de la saisine du procureur de la République concernant les mensonges de M. Benalla à propos de ses passeports diplomatiques.

Sur ce point, il nous semble qu'il y a bien un mensonge caractérisé de sa part. En effet, M. Benalla nous a d'abord indiqué que ses passeports étaient restés dans son bureau. Quelques mois plus tard, il nous a expliqué les avoir conservés au moment de son départ de l'Élysée, puis les avoir restitués, avant qu'ils ne lui soient rendus par une personne et dans des conditions sur lesquelles il a refusé de s'expliquer. M. Strzoda a, quant à lui, fermement démenti ces allégations.

Nous avons également constaté plus que des flottements dans les explications fournies par les collaborateurs du chef de l'État sur la fonction réellement exercée par M. Benalla. Au début de nos travaux, il nous avait été répondu que celui-ci n'avait aucune responsabilité en matière de sécurité. Finalement, le chef de cabinet du Président de la République a reconnu, au moment où les services de l'Élysée se sont enfin décidés - après l'avoir refusé - à nous transmettre la fiche de fonction de M. Benalla, qu'il avait pour mission de coordonner les services en charge de la sécurité du Président de la République. M. Lauch a présenté cette coordination comme étant de nature technique.

Par ailleurs, les collaborateurs du chef de l'État nous ont soutenu, contre toute évidence, que M. Benalla n'exerçait aucune responsabilité en matière de protection rapprochée. C'est tout à fait contraire aux analyses qu'ont faites plusieurs spécialistes sur le fondement d'images où M. Benalla apparaît auprès du chef de l'État. Cela contredit également un certain nombre d'éléments factuels, comme le fait que M. Benalla portait bien une arme lors de certains déplacements publics du Président de la République.

En tout cas, les rapporteurs ont acquis la conviction que l'on avait retenu des informations sur la nature réelle des fonctions occupées par M. Benalla en matière de sécurité, afin d'entraver la découverte de la vérité. C'est pourquoi nous nous apprêtons à saisir le Bureau du Sénat à ce sujet, tout en reconnaissant que la présidence de la République et le Gouvernement ont accepté de coopérer sur la plupart des autres sujets.

Enfin, d'autres éléments mis au jour dans notre rapport pourraient être utiles à la justice. C'est la raison pour laquelle nous demanderons au Bureau du Sénat de bien vouloir délibérer sur la communication formelle de l'ensemble du rapport au procureur de la République : ce dernier doit pouvoir déterminer s'il existe d'autres éléments susceptibles de constituer un faux témoignage, ou des mensonges justifiant l'ouverture d'une enquête judiciaire.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Puisqu'il a été question de notre indépendance à l'égard de la justice, il est particulièrement remarquable de relever qu'un juge d'instruction qui avait saisi un document que le Gouvernement refusait de nous remettre a accepté de lever les scellés pour que nous puissions l'obtenir, preuve qu'il a considéré que notre commission pouvait légitimement en disposer dans le cadre de ses prérogatives.

Chaque terme de la lettre que nous allons adresser au président du Sénat a été longuement pesé. Trois points méritent d'être précisés. Il y est d'abord proposé de saisir le Bureau du Sénat des cas de MM. Benalla et Crase, afin que le parquet soit saisi des faux témoignages dont ils ont été les auteurs.

Ensuite, nous avons constaté un certain nombre de manquements à la vérité dans les déclarations faites par des personnes travaillant pour l'Élysée. Nous souhaitons que le Bureau du Sénat soit également saisi de ces témoignages, afin que le parquet en soit informé.

Enfin, nous souhaitons que la totalité du rapport puisse être communiquée au parquet, dans la mesure où nous pensons que les actes ou les témoignages d'autres personnes que celles que je viens de mentionner - je pense en particulier à un collaborateur de la préfecture de police - pourraient justifier l'ouverture d'une enquête judiciaire. Je vous renvoie à cet égard à la liste des contradictions, qui est annexée à la lettre que nous allons cosigner.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous nous joignons au président Bas, dont c'était la prérogative propre, pour transmettre au Bureau du Sénat toutes les contradictions que nous avons relevées. La liste en est annexée au courrier, afin de rendre plus facile l'exploitation de notre rapport par le procureur de la République.

Je souhaite apporter deux précisions. Alexandre Benalla nous a dit avoir fait une demande de port d'arme pour sa sécurité personnelle, alors même que les faits montrent que cette autorisation lui a été accordée en raison de la fonction qu'il occupait à l'Élysée. Le Bureau du Sénat sera saisi de cette affirmation, qui nous paraît mensongère.

L'autre point qui nécessite un éclaircissement concerne l'affaire des « contrats russes ». M. Benalla a déclaré ne pas être intervenu lors de la conclusion de ces contrats. Si cette déclaration était un mensonge flagrant, le parquet pourrait décider d'ouvrir une enquête.

M. Philippe Bas, président. - Prendre la responsabilité de saisir le Bureau du Sénat était loin d'être évident. Ce qui m'a décidé, c'est le souci de défendre les prérogatives du Parlement. J'ai une grande confiance dans la justice à cet égard, d'autant plus que j'ai eu l'occasion de la voir à l'oeuvre durant nos travaux. Alors que nous n'arrivions pas obtenir le dossier d'instruction du port d'arme de M. Benalla par la préfecture de police, un juge d'instruction, ainsi que l'a relevé Jean-Pierre Sueur, a décidé de lever les scellés pour que le Parlement puisse en avoir connaissance.

Dans un contexte qui a parfois été polémique - que n'a-t-on entendu sur de prétendues atteintes à la séparation des pouvoirs ! -, il faut souligner cette bonne coopération et la décision prise par la justice de considérer qu'il n'y avait pas de hiérarchie entre les deux types de contrôle, celui du Parlement et celui de l'autorité judiciaire, chacune de ces fonctions tirant sa légitimité de notre Constitution. Dans la mesure du possible, ces deux fonctions doivent être exercées de manière conjointe, car elles sont nécessaires au fonctionnement de notre état de droit. Parfois considérées comme opposées, la fonction judiciaire et la fonction de contrôle parlementaire peuvent se conjuguer harmonieusement. Aussi, je réclame la protection de la justice pour faire respecter le rôle des commissions qui se voient conférer des prérogatives attribuées aux commissions d'enquête. C'est ce qui motive notre démarche aujourd'hui.

M. André Reichardt. - Il me semble nécessaire de pointer clairement les « responsables » des dysfonctionnements dont vous venez de parler. Un certain nombre de hauts fonctionnaires de l'exécutif se sont renvoyé la balle au sujet de ces défaillances, par exemple s'agissant de la non-restitution des passeports de M. Benalla. Quid de leur responsabilité réelle ? Il n'y aurait rien de pire que d'accréditer l'image d'un système qui, au plus haut niveau de l'État, fonctionnerait sans avoir de compte à rendre, système dans lequel l'opacité resterait la règle.

M. François Pillet. - Je veux dire toute ma considération au président de la commission, ainsi qu'aux rapporteurs. Je tiens à les remercier pour l'image qu'ils ont donnée du Sénat, pour la résonance qu'ils ont donné à nos travaux. Ils ont accompli leur mission sans idéologie, sans obéissance ou complaisance, et sans faiblir. Le Sénat a ainsi montré toute sa perspicacité et sa constance.

Comme Philippe Bas, je regrette tout ce gâchis. Si les sanctions avaient été prises dès le 2 mai, puis suivies d'effets, il n'y aurait pas eu d'affaire Benalla. Les rapporteurs font en outre un certain nombre de propositions qui me paraissent salutaires. Leur rapport fournit des éléments objectifs de réflexion.

Ma seule inquiétude porte sur la récente affaire des « contrats russes ». Elle révèle le risque d'une dépendance d'agents de l'Élysée vis-à-vis d'un État étranger ou de certains de ses ressortissants. C'est évidemment extrêmement grave. Je note que si les dispositions législatives organisant la transparence de la vie publique avaient été parfaitement respectées, nous aurions pu savoir bien plus tôt s'il existait une faille et nous aurions vraisemblablement pu anticiper le conflit d'intérêt très grave que nous avons découvert par la suite.

J'adhère à la totalité des propositions de nos rapporteurs, ainsi qu'à leur décision de transmettre au parquet l'ensemble des informations recueillies et toutes leurs observations concernant d'éventuels faux témoignages devant la représentation nationale. De tels agissements sont inadmissibles et doivent faire l'objet de poursuites judiciaires.

M. François Bonhomme. - Ma question porte sur les obligations déclaratives qui incombent aux responsables publics. La commission a saisi le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d'un éventuel défaut de déclaration dont se serait rendu coupable Alexandre Benalla, la présidence de la République ayant considéré jusqu'alors, et à tort, que les chargés de mission de l'Élysée n'entraient pas dans le champ de ces dispositions. Dans l'hypothèse où un tel défaut de déclaration serait avéré, la commission demandera-t-elle que les sanctions prévues en pareil cas soient appliquées ?

M. Philippe Bonnecarrère. - Je remercie les rapporteurs et le président de la commission pour la qualité remarquable de leur travail. Si la vie et les oeuvres de M. Benalla m'intéressent assez peu, je trouve en revanche le volet russe de l'affaire assez perturbant. Je partage en effet l'idée selon laquelle la sécurité du chef de l'État est l'affaire des Français.

Le travail de nos rapporteurs est pertinent et parle à nos concitoyens. C'est pourquoi j'approuve l'intégralité de leurs propositions. Cela étant, j'aurai trois observations à formuler.

La première concerne le rôle du Sénat en tant que contre-pouvoir. La commission a effectivement donné une excellente image du Sénat et de sa liberté de travail, faisant preuve de transparence, d'indépendance et de sérieux dans le cadre de son contrôle. C'est l'occasion de réaffirmer que la République a besoin d'un contre-pouvoir qui ne procède pas de l'élection présidentielle. Sous cet angle, ce rapport est très important.

La deuxième a trait à la manière dont la commission communiquera autour de son rapport. La lecture qu'on en fera dépendra du sens que vous lui donnerez en conférence de presse, notamment en ce qui concerne le respect de la séparation des pouvoirs et la relation de confiance entre les différentes institutions.

Je ne doute pas que les rapporteurs sauront retenir une rédaction qui assure le respect du principe de séparation des pouvoirs. C'est ainsi que les propositions du rapport visent bien les « services » de la présidence de la République, et non évidemment le Président lui-même. De ce point de vue, la communication au parquet d'éléments susceptibles d'être considérés comme de faux témoignages ne pose aucun problème, pas plus que la communication de l'intégralité du rapport. En revanche, la lettre laissant entendre que certaines déclarations de collaborateurs du Président de la République seraient une entrave à la manifestation de la vérité me semble plus contestable. Je ne prétends pas qu'il s'agisse d'une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, mais je ne suis pas certain qu'une telle initiative ne puisse pas être interprétée comme le franchissement d'une limite.

Ma troisième et dernière observation porte sur la nécessité de préserver la confiance entre les institutions. Au-delà de l'affaire Benalla, notre société est actuellement traversée par une grave crise sociale. Celle-ci a suscité la mise en oeuvre d'un grand débat qui, lui-même, entraînera une réponse institutionnelle. Or cette réponse dépend du choix que fera le Président de la République de légiférer par le biais du référendum de l'article 11 de la Constitution ou d'utiliser la procédure de révision prévue à l'article 89. Il me paraît important, dans ce contexte, que la relation de confiance entre nos institutions soit réaffirmée, afin que l'exécutif ait conscience qu'une révision constitutionnelle peut se dérouler dans de bonnes conditions.

M. Philippe Bas, président. - J'attache moi-même beaucoup d'importance à la confiance entre nos institutions. J'ai davantage parlé de l'autorité judiciaire que du pouvoir exécutif tout à l'heure, mais il va de soi que je tiens à ce que la teneur de nos travaux soit bien comprise. Chacun doit savoir que nos travaux ne mettent pas en cause les institutions, mais le fonctionnement d'un certain nombre de rouages. Notre mission est, en quelque sorte, d'alerter le pouvoir exécutif sur la nécessité de prendre davantage de précautions à l'avenir.

J'ajoute que, si des tensions assez vives sont apparues et ont été relayées par les médias au mois de septembre dernier, le pouvoir exécutif dans son ensemble a eu à coeur de ne pas jeter d'huile sur le feu par la suite, notamment au moment où nous avons procédé à de nouvelles auditions. Cet état d'esprit contribue à l'approfondissement des liens de confiance entre les institutions. D'ailleurs, si une part de la vérité a pu être retenue lors des auditions
- celle qui concerne la fonction de M. Benalla et son rôle dans la sécurité du Président de la République -, nous avons en revanche constaté une coopération étroite de l'exécutif sur beaucoup d'autres points.

M. Jean-Yves Leconte. - Ce qu'illustrent nos travaux, ce sont les dysfonctionnements des structures de l'État chargées de la sécurité du Président de la République. Le manque de confiance dans les capacités de la police et de la gendarmerie à assurer cette sécurité se matérialise dans le volet russe de l'affaire Benalla.

J'ai été particulièrement frappé d'entendre notre ministre des affaires étrangères reprocher à l'ambassadeur en poste à Ndjamena de ne pas avoir fait remonter l'information selon laquelle M. Benalla était présent sur le territoire tchadien. J'ai du mal à comprendre que l'on révèle publiquement un tel dysfonctionnement, alors que la relation bilatérale entre le Tchad et la France est précieuse et que la coopération entre nos pays demeure stratégique dans un contexte compliqué.

Je ferai une observation plus générale sur fonctionnement actuel de nos institutions. J'ai le sentiment qu'il existe un déséquilibre institutionnel tellement important que plus rien ne résiste à la présidence de la République. Cela fut le cas par exemple pour la préfecture de police de Paris. On peut aussi s'étonner des conditions dans lesquelles certaines perquisitions récentes ont été décidées et menées. Ces considérations doivent être au coeur des réflexions sur la future révision constitutionnelle. Un déséquilibre aussi important et aussi dangereux, compte tenu des dysfonctionnements qu'il engendre, ne peut pas perdurer.

M. François Grosdidier. - Je veux féliciter le travail de synthèse de nos rapporteurs et indiquer que je partage totalement l'ensemble de leurs conclusions.

Le plus gênant est de constater que la plupart des personnes auditionnées ont, au moins dans un premier temps, menti à la commission. Je ne parle pas seulement de M. Benalla, mais aussi du secrétaire général de la présidence, du directeur de cabinet et du chef de cabinet de l'Élysée. Les faits ont rapidement démontré que M. Benalla s'occupait bel et bien de sécurité.

Prenons l'exemple de son permis de port d'arme. Quand la commission a découvert qu'il en possédait une, il lui a été répondu que M. Benalla était chargé de coordonner l'ensemble des services de sécurité de la présidence de la République. L'explication étant insuffisante, le chef de cabinet de l'Élysée a ensuite affirmé que l'arme servait à la sécurité du Président de la République lors de ses déplacements privés, ce qui est complètement faux. Et je passe sur les mensonges à propos des passeports, sur ceux de M. Le Drian à propos de la visite de M. Benalla au Tchad. Toute cette affaire met très mal à l'aise.

J'observe que la saisine du parquet ne se limite pas aux actes et aux témoignages du seul Alexandre Benalla. D'un côté, il faut reconnaître qu'il est difficile de préjuger de la réalité d'un parjure, d'autant que la commission a été confrontée à des vérités changeantes, parfois au cours d'une même audition ; de l'autre, nous ne pouvons pas ne pas saisir le parquet, alors que le Sénat l'a déjà fait pour un pneumologue qui avait menti devant la commission d'enquête sur la qualité de l'air. À la faveur de l'instruction judiciaire, d'autres parjures dont nous n'avons pas forcément connaissance au moment où nous achevons nos travaux pourraient apparaître. Il est donc légitime que le Sénat saisisse le parquet de l'ensemble du dossier.

Mme Nathalie Delattre. - Je félicite à mon tour les rapporteurs pour leur travail méticuleux, ainsi que l'ensemble des commissaires pour la tenue exemplaire de la commission d'enquête qui a assis, s'il en était besoin, la légitimité de l'action du Sénat.

Sur le premier point du rapport - les sanctions prises à l'encontre d'Alexandre Benalla après le 1er mai 2018 - vous avez su mettre en exergue le jeu de M. Benalla et la fébrilité de l'Élysée lors de l'affaire. Je partage votre analyse sur le deuxième point relatif à l'organisation de la sécurité du Président de la République. Pouvez-vous, à cet égard, nous apporter des précisions sur l'arrêté secret mentionné par Mme Jourda ? Le troisième angle du rapport, qui concerne les conditions saugrenues d'exercice des missions de M. Benalla et les dérives observées dans ce cadre, apparaît également parfaitement analysé. Enfin, le quatrième point du rapport fait mention des « contrats russes ». Les faits évoqués paraissent extrêmement graves ; ils échappent hélas, compte tenu du calendrier de nos travaux, au champ d'investigation de la commission. S'ils étaient avérés, ces faits porteraient atteinte à l'éthique de la République. Pensez-vous qu'ils ressortent d'une faute isolée ou qu'ils soient le signe de dysfonctionnements plus importants ? Je souhaite enfin exprimer ma fierté quant à votre décision de saisir le Bureau du Sénat sur les soupçons de faux-témoignage lors des auditions.

M. Alain Marc. - Le travail présenté par nos rapporteurs est d'une grande qualité ; il s'attache aux seuls faits, et pointe une multitude de dysfonctionnements. Muriel Jourda a indiqué que, dans l'affaire qui nous préoccupe, la justice avait souvent agi postérieurement à des révélations de la presse, ce qui pose aussi la question des moyens dont disposent les magistrats. Je salue la démarche des juges qui, preuve d'indépendance, ont autorisé la levée de scellés au profit de notre commission. Le travail mené montre combien il apparaît nécessaire pour notre démocratie de disposer de contre-pouvoirs comme, outre la presse, celui du Parlement. Notre action a valorisé le Sénat auprès de nos concitoyens que nos travaux ont éclairés sur cette mystérieuse affaire.

M. Alain Richard. - Nous ne pourrons hélas lire le rapport que lorsque sa publication aura été approuvée par notre commission. Je comprends votre souci légitime de protéger nos travaux contre une éventuelle immixtion de la presse, monsieur le Président, mais nous y perdons en collégialité. Les textes demeurent muets s'agissant des modalités de délibérations des commissions d'enquête, mais il existe des usages. En l'espèce, le droit des parlementaires de prendre connaissance du rapport en amont a été nié. J'en prends acte, même si votre choix ne me semble pas judicieux. Je ne prendrai, en conséquence, pas position sur le rapport. Les parlementaires ne peuvent se prononcer sur une publication sans en connaître le contenu, quel que soit le rapport concerné.

M. Philippe Bas, président. - Je respecte votre position et en prends acte, mais vous ne pouvez ignorer que nous procédons systématiquement ainsi dans le cadre de notre commission des lois. Les rapports appartiennent à leurs rapporteurs et la commission autorise - ou non - leur publication. Ils sont rendus publics dès que possible, mais les commissaires n'en disposent pas pendant les réunions. Les rapporteurs vous ont exposé de contenu du rapport en détail, sans rien omettre. Au regard des nombreuses interventions, il me semble que tous nos collègues s'en sont approprié le contenu. Prenez par exemple le rapport Sauver la justice, rendu au mois d'avril 2017 par notre commission à laquelle le Sénat avait octroyé des pouvoirs de commission d'enquête : il a été présenté et adopté selon une procédure identique à celle suivie aujourd'hui. J'ajoute que cette méthode de discussion est souvent la seule compatible avec des finalisations tardives, les rapports devant parfois être remis sous des délais contraints. Vous noterez d'ailleurs qu'aujourd'hui le projet de rapport a pu vous être distribué après l'exposé liminaire des rapporteurs.

M. Alain Richard. - Lors de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes, il me semble que nous avons mené un travail plus contradictoire...

M. Philippe Bas, président. - ... mais il s'agissait alors d'une commission d'enquête classique, et pas d'une mission d'information instituée au sein de notre commission des lois et investie des pouvoirs d'une commission d'enquête par le Sénat.

Mme Brigitte Lherbier. - Après un long travail d'auditions, auquel nous avons tous participé, il me semble bien tardif de se montrer dubitatif sur le contenu du rapport qui correspond parfaitement à ce que nous avons entendu ! S'agissant de la saisine du Bureau du Sénat, pourriez-vous nous préciser les éléments de délai, de procédure et de contenu ? Les membres du Bureau pourront-ils compléter les préconisations de la commission ?

M. Philippe Bas, président. - Le Bureau fera naturellement ce qui lui semble approprié ; il s'agit seulement du second cas de demande de saisine du Parquet dans un tel contexte.

M. Patrick Kanner. - La commission des lois s'est montrée fort mobilisée sur l'affaire Benalla, mais, pour nous prononcer, il nous faudrait disposer de votre lettre au Bureau, qui ne manquera pas de susciter les questions des médias. Je m'interroge sur la remarque de notre collègue Bonnecarrère s'agissant de la légalité d'une procédure qui ne viserait pas uniquement MM. Benalla et Crase. Je crois, au contraire, qu'il nous faut aller au bout de la démarche, lorsque nous observons, par exemple, le changement de ton intervenu entre la première et la seconde audition de M. Strzoda. Il a fallu le réentendre pour approcher de la vérité.

François Grosdidier évoquait hier, sur un plateau de télévision, les dysfonctionnements et les défaillances qui ont émaillé l'affaire Benalla. J'ajouterai à son constat la complaisance dont a bénéficié Alexandre Benalla de la part de ses supérieurs hiérarchiques.

Le rapport, enfin, ne fait pas mention de l'épisode du coffre-fort et la rocambolesque perquisition chez M. Benalla, qui certes relèvent de l'autorité judiciaire, mais révèlent la façon dont les proches de M. Benalla ont traité le dossier. Le groupe socialiste et républicain approuvera la publication du rapport... dès lors que nous aurons pris connaissance du courrier au Bureau !

M. Philippe Bas, président. - La lettre que vous évoquez vous sera remise, je l'accepte volontiers, mais elle ressortit d'une prérogative personnelle qui m'appartient en tant que président. Je vous en ai informé non pour recueillir votre autorisation, mais pour vous permettre de vous exprimer à son propos. Quoi qu'il en soit, il nous revient d'approuver préalablement la publication du rapport, à l'avant-propos duquel, monsieur Kanner, est brièvement mentionnée l'affaire du coffre-fort. S'ils relèvent de la justice, ces faits n'ont pas, pour autant, été passés sous silence.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - À titre personnel, je trouve d'ailleurs toujours aussi étrange que la justice n'ait diligenté aucune enquête.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nos rapporteurs ont réalisé un rigoureux travail de synthèse des auditions, conforté sur plusieurs points par des pièces, mais il nous faudra, devant la presse, remettre en perspective les travaux de la commission : sans nous, l'affaire Benalla n'aurait pas tant émergé. Notre action a montré l'utilité du contre-pouvoir que représente le Sénat ; la popularité dont ont bénéficié pendant l'été nos rapporteurs et notre président en constitue la preuve.

Je m'interroge sur le contenu du courrier adressé au Bureau du Sénat. Il y est fait état, avez-vous précisé, des soupçons de faux-témoignage de M. Benalla sur ses passeports diplomatiques, mais qu'en est-il de sa mission dans le domaine de la sécurité présidentielle ? Si MM. Kohler, Strzoda et Lavergne ont tous contesté son rôle en la matière, une note de service en date du 5 juillet 2017 et une note du chef de cabinet de l'Élysée du 19 mai 2018 mentionnent pourtant bien un tel rôle. Il me semblerait dès lors curieux de ne pas nommer ces personnes dans le courrier précité. En effet, ni le Président du Sénat ni le Parquet ne se substitueront à vous, monsieur le président, car la victime des fausses allégations demeure notre commission.

Monsieur Richard, nous sommes tous gênés de ne pouvoir consulter les rapports en amont de notre réunion, mais la procédure, que je ne comprends guère, est identique à chaque fois et pour chaque rapport. Vous ne pouvez donc feindre de vous en étonner aujourd'hui ! En outre, le présent rapport est une synthèse de ce qui nous savons tous déjà, complétée par quelques pièces jointes fournies à l'appui. L'unique groupe politique du Sénat qui soutient officiellement le Président de la République devrait, à mon sens, réfléchir au fait d'adopter le rapport de la commission dont les préconisations apparaissent fort raisonnables. Certains membres de votre parti se réjouissent, devant les caméras, de l'incarcération de M. Benalla ; ce revirement doit être complexe à vivre...

M. Alain Richard. - Votre compassion me touche...

Mme Marie Mercier. - Je félicite également les rapporteurs pour leur travail d'une grande clarté. L'affaire Benalla m'apparaît comme l'histoire d'un gâchis. Ce jeune homme avait un certain talent ! Une lourde responsabilité incombe à ses employeurs qui n'ont pas été suffisamment attentifs à poser des limites à une telle personnalité. Votre rapport comporte en annexe un mot manuscrit de M. Benalla et une brève analyse graphologique aurait permis de faire apparaître les failles du personnage... Plus généralement, il conviendrait de mener systématiquement des études de personnalité préalablement à toute embauche d'un collaborateur du Président de la République.

Mme Esther Benbassa. - Votre rapport ne mentionne qu'une seule fois et de façon peu limpide le contenu de la saisine du Bureau du Sénat. Qui sera concerné parmi les collaborateurs de l'Élysée ? Il convient qu'il soit plus précis sur ce point.

Je partage l'opinion de notre collègue Alain Richard sur la procédure qui nous est imposée. Nous avons souvent, au cours de la présente mission, obtenu des informations par la presse, y compris l'heure de la présente réunion !

M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas exact, ma chère collègue, les convocations des membres précédent naturellement toujours les communiqués de presse annonçant les réunions.

Mme Esther Benbassa. - Un rapport aussi important aurait mérité que nous en prenions connaissance un peu plus en amont. Mais bien entendu, le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) approuvera sa publication, même si les usages pourraient être davantage transparents, reproche que nous faisons d'ailleurs au fonctionnement de la Présidence de la République.

M. Jean Louis Masson. - Vous le savez, je ne soutiens ni le Président de la République ni M. Benalla et j'estime scandaleuse l'affaire qui le concerne. Pour autant, nous ne sommes pas une véritable commission d'enquête. Dès lors, d'un point de vue pénal, comment les personnes auditionnées pourraient-elles être poursuivies pour leurs propos si elles nous ont menti ? C'est impossible ! En outre, le champ de notre mission m'a toujours semblé se rapprocher dangereusement du périmètre de l'enquête judiciaire. Si nous avions été une vraie commission d'enquête, les chevauchements seraient apparus évidents. Nous ne pouvons pas exiger des réponses de personnes auditionnées qui font l'objet d'une enquête ! Le procédé m'a quelque peu choqué. Enfin, avec la saisine du Parquet, des fonctionnaires honnêtes de l'Élysée vont se trouver dans l'oeil du cyclone. Je suis réticent...

Je félicite cependant notre président et nos rapporteurs pour leur sérénité, leur calme et leur constance au long de nos travaux. Certains collègues, qui gesticulent devant la presse, auraient dû suivre leur exemple... Compte tenu de l'importance du présent rapport, il aurait été souhaitable de nous prévenir davantage en amont du jour et de l'horaire de son examen. Je vous fais confiance quant à son contenu, mais, ne l'ayant pas lu intégralement, je ne puis me prononcer.

Mme Catherine Troendlé. - Je remercie à mon tour nos collègues rapporteurs pour la qualité de leur travail et la présentation exhaustive de leurs conclusions. Il m'importe que l'action du Sénat ait été, à cette occasion, saluée et reconnue. Conservons notre sérieux et notre détermination ! Jean-Pierre Sueur a fait mention d'une annexe au courrier destiné au Bureau du Sénat relatant les contradictions répertoriées pendant les auditions. Pourrions-nous également en disposer ?

Je trouve enfin curieux que certains, qui multiplient en séance publique les rappels au Règlement, ignorent encore que ce dernier et l'ordonnance de 1958 autorisent justement une commission permanente à être dotée en toute légalité des prérogatives d'une commission d'enquête.

Mme Françoise Gatel. - Je salue le travail mené avec sérénité et discrétion par nos rapporteurs. Dans un contexte de critiques exacerbées des institutions, notre travail exprime l'utilité de la réflexion du Sénat face à la spontanéité des réseaux sociaux.

M. Benalla m'indiffère, mais je m'intéresse à ce que son comportement a mis en évidence : l'absence d'application du principe de précaution à l'Élysée. L'accident institutionnel que représente Alexandre Benalla n'aurait pas dû se produire tant il fragilise la Présidence de la République. Cet homme a une belle carrière cinématographique devant lui : ses aventures intéresseront sûrement de grands réalisateurs...

L'affaire Benalla a, quoi qu'il en soit, montré l'utilité de préserver un contrôle parlementaire indépendant. J'espère donc que les Français feront preuve de sang-froid et de pertinence en admettant le caractère indispensable d'une seconde chambre, dans l'intérêt de la République et de la démocratie.

M. Jacques Bigot. - La presse a suivi nos auditions avec assiduité ; le rapport ne révèlera aucun grand secret. En revanche, serait-il envisageable, alors que les Français réclament davantage de transparence, de mener une réflexion approfondie sur ses propositions nos 11 et 12 visant respectivement à conforter le pouvoir de contrôle du Parlement sur les services de la présidence de la République et à établir et confirmer la plénitude des pouvoirs d'investigation des commissions d'enquête parlementaires ? Les hautes autorités se démultiplient, mais le contrôle des institutions ne fonctionne pas mieux.

M. Philippe Bas, président. - L'image positive que notre commission a donnée au cours de cette mission est collective. Aucun commissaire n'a ainsi posé de question hors du champ de notre mandat ou qui aurait nécessité d'expliciter des décisions prises par le Président de la République. Il aurait pourtant été tentant de nous livrer à une instrumentalisation politique. Nous ne l'avons jamais fait, conservons le même état d'esprit devant la presse.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je rejoins notre président sur la qualité de notre travail collégial. Il y aura, monsieur Reichardt, plusieurs réponses aux contradictions que nous dénonçons : une réponse politique en interne, d'éventuelles poursuites par le Parquet sur le fondement d'une saisine par le Bureau du Sénat et les suites qui seront données à la plainte de l'association Anticor relative à l'absence de déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Monsieur Bonnecarrère, je partage votre analyse sur le lien de confiance qui doit exister entre les institutions, mais cela implique que le Sénat soit également respecté ! Dès lors, les mensonges proférés devant notre commission doivent être poursuivis comme tels. La perquisition relève de la justice, monsieur Leconte, mais l'avant-propos du rapport en fait néanmoins état. Il peut parfois sembler délicat de résister aux injonctions d'un collaborateur de la présidence de la République. Les représentants de l'inspection générale de la police nationale (IGPN) l'ont eux-mêmes reconnu devant notre commission.

M. Grosdidier nous a interrogés sur l'étendue de la saisine du Bureau : sont nommés dans notre courrier MM. Benalla et Crase - dont nous estimons que les propos en audition peuvent être constitutifs d'un faux témoignage - et MM. Kohler, Strzoda et Lavergne - dont nous relevons qu'ils ont retenu une part significative de la vérité. L'arrêté non publié du Président de la République est en effet un des moyens, madame Delattre, par lequel M. Benalla envisageait de se faire délivrer une autorisation de port d'arme. Nous avons joint en annexe du rapport la note de M. Benalla listant les fondements juridiques possibles en faveur d'une telle autorisation, qu'il réclame depuis 2012 - c'est une constante du personnage. L'idée que le Président de la République signe un arrêté spécial y figure, mais elle ne s'est heureusement jamais concrétisée à notre connaissance.

Ainsi que je l'indiquais, madame de la Gontrie, le Parquet demeurera libre des suites à apporter à sa saisine par le Bureau du Sénat. Madame Mercier, notre rapport préconise effectivement qu'une enquête administrative soit menée préalablement à toute embauche auprès du Président de la République. Si cela avait été réalisé s'agissant de M. Benalla, auraient pu être révélés les difficultés ayant conduit à son licenciement de son précédent poste auprès d'Arnaud Montebourg, alors ministre du redressement productif, ainsi que le refus à sa première demande de port d'arme au motif que la police avait dû intervenir à son domicile.

Madame Troendlé, les annexes au courrier destiné au Bureau vous seront également fournies. Je vous rejoins, madame Gatel, s'agissant de la nécessaire application du principe de précaution avant un recrutement à l'Élysée. Je partage enfin le souhait de M. Bigot s'agissant d'une réflexion approfondie à mener ultérieurement sur les propositions nos 11 et 12 du rapport.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Compte tenu de la précision des réponses apportées par ma collègue rapporteur, je me contenterai de deux remarques. D'abord, nous n'avons pas travaillé dans un esprit partisan. Nous avons d'ailleurs cosigné avec Philippe Bas le courrier destiné au Bureau du Sénat, afin d'afficher notre unité, d'autant plus essentielle que la commission d'enquête de l'Assemblée nationale a explosé en vol. Ensuite, je tiens à préciser, notamment à Mme Troendlé, que la rédaction dudit courrier, en particulier les personnes citées, a été pesée au trébuchet. L'annexe de cinq pages est d'ailleurs indissociable du courrier, dont elle permet d'éclairer la lecture. Une personne de la préfecture de police y est citée pour présomption de faux témoignage devant la commission, sans pour autant figurer au courrier.

M. Simon Sutour. - Il a été fait mention à plusieurs reprises du Règlement du Sénat, régulièrement modifié, notamment sous la houlette de notre collègue Alain Richard. Nous le piétinons pourtant sans le vouloir cet après-midi, où se tiendront à la même heure la séance publique, une réunion de la commission des lois et une réunion de la commission des affaires européennes, alors même qu'il nous est imposé de strictes règles de présence.

M. Philippe Bas, président. - Il me fallait sinon fixer la réunion de notre commission jeudi matin sur le temps réservé à la commission des affaires européennes, solution à laquelle je n'ai pu me résoudre, vous y sachant très assidu.

Mes chers collègues, après ces riches interventions, il m'appartient désormais de vous inviter à voter sur l'autorisation de publication du rapport d'information, ainsi que sur la publication des documents recueillis par les rapporteurs figurant en annexe.

La commission autorise la publication du rapport et des documents annexés.

Je vous remercie, mes chers collègues, et je me réjouis de ce vote unanime, sous réserve de trois abstentions.