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"Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport)

20 février 2019 : "Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport) ( rapport d'information )

C. UNE RÉACTION DÉFAILLANTE DES AUTORITÉS FONCTIONNELLES ET HIÉRARCHIQUES

Interrogées par votre commission, les autorités concernées au cabinet du Président de la République, au ministère de l'intérieur et, en particulier, à la préfecture de police de Paris, ont chacune jugé que la réponse qu'elles avaient apportée aux faits commis par Alexandre Benalla et Vincent Crase ainsi que les sanctions qui leur avaient été infligées avaient été appropriées. Plusieurs défaillances ont pourtant été mises au jour dans la réaction des autorités fonctionnelles et hiérarchiques des intéressés.

1. L'absence de signalement au parquet : une chaîne d'irresponsabilités

Aux termes du second alinéa de l'article 40 du code de de procédure pénale : « Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. »

L'article 40 du code de procédure pénale :
l'obligation de signalement au parquet

Une exigence juridique ancienne et constante

En raison de leur rôle particulier au sein de l'État et des pouvoirs dont ils peuvent disposer au nom de l'intérêt général, un principe pénal ancien9(*) charge les agents publics d'alerter l'autorité judiciaire sur les violations graves du droit dont ils sont témoins.

Aujourd'hui encore, le second alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale leur fait ainsi obligation juridique de dénoncer (« donner avis sans délai ») au ministère public la commission des infractions particulièrement graves (« crime » ou « délit ») dont ils acquièrent la connaissance dans l'exercice de leurs fonctions.

Un large éventail de personnes soumises à l'obligation de signalement

Le champ de l'obligation de signalement a été défini de façon large par le législateur (« toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire ») et étendu par la jurisprudence :

- Y sont ainsi soumis non seulement « les fonctionnaires » au sens strict (les personnes nommées à un emploi permanent au sein des cadres d'un service public), mais plus généralement tous les agents de droit public quel que soit leur statut (titulaires ou contractuels de droit public10(*)), à l'exception des agents dans une situation de pur droit privé11(*) (agents des services publics industriels et commerciaux, collaborateurs bénévoles, fournisseurs, entrepreneurs de travaux et concessionnaires de l'administration...) ;

- Par « ?autorité constituée », on entend toute autorité, élue ou nommée, nationale ou locale, détentrice d'une parcelle de l'autorité publique ce qui inclut les ministres, les représentants locaux de l'État - préfets et sous-préfets -, les exécutifs locaux et notamment le maire, les assemblées électives ainsi que les autorités administratives indépendantes.

Un champ centré sur les infractions graves

L'article 40 impose le signalement de certaines infractions (« un crime ou [un] délit ») et dans certaines circonstances (lorsque la connaissance est acquise « dans l'exercice [des] fonctions ») :

- Les infractions ne sont pas limitées à une catégorie particulière de crime (toute infraction punie d'une peine de réclusion criminelle supérieure à 10 ans) ni de délit, (peine d'emprisonnement de 10 ans maximum), mais les contraventions sont a contrario exclues du champ d'application (même les plus graves, dites de 5e classe).

À cet égard, les violences ayant entraîné une incapacité totale de travail (ITT) pendant plus de 8 jours constituent un délit12(*) ; celles ayant entraîné une ITT égale ou moindre - ou n'ayant entrainé aucune lésion ou blessure - constituent une simple contravention (respectivement de 5e ou de 4e classe). Mais en présence de certaines circonstances aggravantes, même ces dernières constituent des délits (violences par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ou de sa mission ; par plusieurs personnes agissant en qualité d'auteur ou de complice, etc.) Constituent en tout état de cause des délits : l'usurpation de fonctions, l'usurpation de signes réservés à l'autorité publique13(*) et le port d'arme prohibé ;

- L'obligation de dénonciation n'est pas limitée aux seuls cas dans lesquels l'agent a acquis la certitude de l'exactitude des faits délictuels ou criminels. Il suffit que ces faits présentent un « degré suffisant de vraisemblance »14(*) ou encore « paraissent suffisamment établis » et « portent une atteinte suffisamment caractérisée aux dispositions dont [l'agent ou l'autorité] a pour mission d'assurer l'application » 15(*).

- Doivent être dénoncés les crimes et délits que l'agent ou l'autorité découvre « dans l'exercice » de ses fonctions, mais plus largement même ceux dont il peut être amené à avoir connaissance « fortuitement » 16(*), à l'occasion ou dans le cadre de l'exercice de ses fonctions, et même s'ils concernent un membre de sa hiérarchie.

Les modalités du signalement

La dénonciation doit être opérée « sans délai », elle n'est soumise à aucune condition de forme17(*) particulière et peut être réalisée par simple lettre ou déclaration orale.

Elle peut être faite directement, car l'autorisation du supérieur hiérarchique de l'agent n'est pas nécessaire18(*).

Le chef de service est compétent pour indiquer les modalités pratiques qu'il estime les mieux adaptées, compte tenu de la nature du service en cause, à la transmission des informations19(*).

La dénonciation peut tout aussi valablement être adressée par l'entremise de l'autorité hiérarchique20(*), l'agent ne se libérant toutefois de l'obligation personnelle de signalement en transmettant son avis à son supérieur que si ce dernier y donne la suite appropriée.

Les conséquences du défaut de signalement : disciplinaires et non pénales

La loi ne prévoit pas de sanction pénale en cas de non-dénonciation21(*). Des sanctions pénales spécifiques restent possibles en cas de complicité (sur le fondement de l'article 121-7 du code pénal) ou de non-dénonciation de crimes (sur le fondement de l'article 434-1 du même code).

En tout état de cause, un manquement à l'obligation de dénoncer - une abstention fautive - peut justifier une sanction disciplinaire22(*).

Revêtus d'insignes de police, selon l'IGPN, et peut-être armé sur la voie publique pour l'un d'eux, Alexandre Benalla et Vincent Crase ont ouvertement, le 1er mai 2018, fait usage de la force à l'encontre de manifestants, agissements dont la qualification pénale appartient aujourd'hui à la Justice, mais qui présentaient déjà pour les autorités et fonctionnaires informés tous les indices permettant d'envisager la commission d'un délit. Il leur appartenait, en toute hypothèse, de soumettre la qualification de ces faits au parquet.

Pourtant, aucune des autorités ni aucun des fonctionnaires au courant de ces agissements et entendus par votre commission ne les a signalés au procureur de Paris.

En effet, selon leurs témoignages, et au prix d'une lecture de l'article 40 du code de procédure pénale très contestable :

- soit ils ont estimé pouvoir se défausser de la responsabilité du signalement sur d'autres services,

- soit ils ont interprété l'obligation de signalement au parquet comme une simple faculté uniquement soumise à l'appréciation en opportunité du supérieur hiérarchique, au même titre que l'exercice de son pouvoir disciplinaire.

D'autres, enfin, ont déclaré n'avoir pas été tenus au courant de ces agissements - DGPN - ou ne pas disposer, avant le mois de juillet, de toutes les informations leur permettant d'apprécier la gravité des faits commis - IGPN (voir supra).

Votre commission a pu constater lors de ses auditions un spectaculaire renvoi circulaire des autorités les unes aux autres, personne ne s'estimant in fine responsable d'effectuer un signalement au parquet :

- le ministre d'État, ministre de l'intérieur, a ainsi renvoyé à la préfecture de police de Paris ou à la présidence de la République (« Le préfet de police et le directeur de cabinet du Président de la République avaient été informés. Il ne m'appartenait pas, à moi qui ne connaissais pas les circonstances exactes, d'effectuer ce signalement ») ;

- le préfet de police de Paris a renvoyé lui à la présidence de la République (« Le palais de l'Élysée m'a immédiatement indiqué qu'il prenait en compte le dossier, comme autorité responsable hiérarchique. Pour moi, c'est à ce niveau que cela devait se dérouler. Quant à l'appréciation sur les suites à donner, c'est l'autorité compétente qui décide ») ;

- à l'Élysée, inversement, le directeur de cabinet du Président de la République a souligné que le responsable de l'absence de signalement était plutôt à chercher du côté du préfet de police de Paris, voire de l'IGPN23(*) (« ni le préfet de police - autorité sous laquelle était placé le dispositif auquel s'est joint M. Benalla le 1er mai -, ni l'IGPN qui a eu connaissance de la vidéo le 3 mai n'ont suggéré d'enquête administrative ou judiciaire ») et le secrétaire général de la présidence de la République a regretté très généralement que personne ne lui ait suggéré d'effectuer un signalement au parquet (« je ne disposais pas d'éléments me permettant de penser qu'une saisine au titre de l'article 40 du code de procédure pénale serait justifiée. Pour être plus explicite, à ma connaissance, aucune autorité ayant eu à connaître de ces faits n'a même suggéré l'opportunité d'une telle saisine au titre de cet article. »)

Vos rapporteurs notent que, par contraste, dès le lendemain de la publication dans le journal Le Monde d'un article relatant ces faits, le procureur de la République de Paris ouvrait le 19 juillet une enquête préliminaire : l'hypothèse de la commission d'un délit par Alexandre Benalla et Vincent Crase était donc bien sérieuse, et l'absence de toute invocation de l'article 40 du code de procédure pénale par l'une des autorités informées de ces agissements depuis le 2 mai était elle-même fautive.

2. Des doutes sur l'effectivité réelle des sanctions infligées

Lors de la conférence de presse donnée à l'Élysée le 19 juillet 2018 pour répondre aux révélations publiées dans la presse sur les agissements d'Alexandre Benalla et Vincent Crase le 1er mai, le porte-parole du Président de la République, Bruno-Roger Petit, a déclaré que, dès le 3 mai, « [Alexandre Benalla] a été immédiatement convoqué par le directeur de cabinet du Président qui lui a notifié une sanction disciplinaire. Il a été mis à pied pendant 15 jours avec suspension de salaire. Il a été démis de ses fonctions en matière d'organisation de la sécurité des déplacements du Président. Cette sanction vient punir un comportement inacceptable et lui a été notifiée comme un dernier avertissement avant licenciement. Cette sanction est la plus grave jamais prononcée contre un chargé de mission travaillant à l'Élysée. »

Les informations recueillies au cours des auditions conduites par votre commission contredisent plusieurs de ces affirmations et remettent en cause la portée réelle des sanctions prononcées à l'encontre d'Alexandre Benalla.

Concernant, la « mise à pied » ainsi annoncée, une incertitude s'est d'abord élevée sur son caractère réellement punitif : comment la considérer comme une véritable sanction puisqu'elle ne s'est traduite par aucune conséquence financière immédiate pour l'intéressé ? En effet, contrairement aux déclarations du porte-parole de l'Élysée, le directeur de cabinet du Président de la République, Patrick Strzoda, a reconnu sous serment devant votre commission qu'Alexandre Benalla avait perçu l'intégralité de sa rémunération pour les mois de mai et de juin 2018. Alexandre Benalla a d'ailleurs déclaré à la presse avoir utilisé ces quinze jours pour prendre en famille des congés en Bretagne.

De manière analogue, et en dépit des affirmations inverses du porte-parole de l'Élysée le 19 juillet, Vincent Crase a fait l'objet d'une mise à pied mais toujours sans retenue de salaire, comme l'a déclaré sous serment devant votre commission, Christophe Castaner, délégué général du Mouvement La République en Marche.

À cet égard, il est regrettable que, dans la description très précise des points de son emploi du temps consacré à « l'affaire Benalla » le 2 mai qu'il a livrée à votre commission lors de son audition, Patrick Strzoda ait omis de préciser que l'Élysée et le parti politique La République en Marche s'étaient concertés afin d'appliquer des sanctions analogues à Alexandre Benalla et Vincent Crase. Seule l'audition de Christophe Castaner a permis de révéler l'existence d'échanges à cette fin entre le directeur de cabinet du Président de la République et le délégué général du parti politique La République en Marche.

La « mise à pied » de 15 jours d'Alexandre Benalla :
des explications contradictoires et une procédure juridiquement fragile

Le droit de la fonction publique distingue les sanctions disciplinaires (qui répriment une faute de l'agent) et les mesures conservatoires (qui ont un caractère provisoire pour l'agent, dans l'intérêt du service et dans l'attente de l'établissement des faits et des responsabilités).

Le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État, auquel le directeur de cabinet du Président de la République a déclaré s'être référé dans cette procédure24(*), prévoit ainsi :

- d'un côté, des sanctions disciplinaires, et notamment l'exclusion temporaire des fonctions, avec retenue de rémunération (3° de l'article 43-2) ;

- et, d'un autre côté, une mesure purement conservatoire, la suspension, avec droit au maintien intégral de la rémunération (article 43).

Sanction ou simple mesure conservatoire ?

Selon les déclarations faites devant votre commission par les supérieurs hiérarchiques d'Alexandre Benalla à l'Élysée, la « mise à pied » qui lui a été infligée pendant 15 jours aurait été prise au titre de sanction25(*).

Pourtant, dans une note du 19 mai 2018 à l'attention du directeur de cabinet du Président de la République, le chef de cabinet évoque « la mesure conservatoire (...) prise et notifiée le 3 mai 2018 à l'encontre de M. Alexandre Benalla ». De son côté, dans sa réponse aux questions écrites de vos rapporteurs, le directeur de cabinet du Président de la République se réfère lui-même à « la mesure administrative prévue par l'article 43 [du décret] », c'est-à-dire une mesure de suspension conservatoire. Au surplus, aucune des formalités préalables au prononcé d'une sanction n'a été accomplie (information de l'agent de son droit à obtenir communication de son dossier individuel et de son droit à se faire assister par le défenseur de son choix).

Suspension de la rémunération ou congés payés ?

Toujours selon sa hiérarchie, des « difficultés de gestion administrative » ont rendu impossible l'application d'une retenue immédiate sur la rémunération d'Alexandre Benalla, qui a donc continué à être payé pendant sa « mise à pied ». Ce n'est qu'à son retour que, par une note manuscrite du directeur de cabinet, instruction aurait été donnée de prévoir une retenue sur les droits à congés qu'il avait acquis au titre de 2017 et qui avaient été reportés en 2018.

Pourtant, le décret du 17 janvier 1986, auquel le directeur de cabinet continue à se référer, dispose, d'une part, que les congés non pris ne donnent pas lieu à indemnité26(*) et, d'autre part, que le licenciement pour faute n'ouvre pas droit à une indemnité compensatrice pour congé non pris27(*).

Alexandre Benalla ayant fait l'objet d'un licenciement disciplinaire en juillet, vos rapporteurs peinent à comprendre comment l'Élysée a pu réaliser une quelconque retenue sur une indemnité à laquelle ce dernier n'avait pas droit.

Les auditions conduites n'ont pas non plus permis de lever les doutes sur l'effectivité de la « rétrogradation » dont Alexandre Benalla est censé avoir fait l'objet, au vu des missions qui concrètement lui restaient confiées.

Lors de leurs auditions, ses supérieurs à l'Élysée ont insisté sur la décision de lui retirer, à titre de sanction, ses compétences en matière de préparation et d'organisation des déplacements officiels du Président de la République, et de concentrer ainsi ses missions sur l'organisation des événements au palais de l'Élysée.

Présentée comme un recentrement ou une diminution des tâches du chargé de mission, la mesure pouvait finalement tout autant s'analyser comme une volonté de ménager son exposition médiatique à l'extérieur dans ce contexte délicat en se contentant d'un transfert de compétences. Alexandre Benalla a d'ailleurs reconnu lors de sa première audition avoir reçu à son retour de nouvelles tâches compensant celles retirées (« en fait, on m'a enlevé des missions pour m'en rajouter d'autres »), ce que sa hiérarchie avait omis de préciser à votre commission.

En outre, ce qui est présenté comme une rétrogradation devait seulement avoir un caractère provisoire, une opportune clause de revoyure étant prévue quatre mois plus tard, en septembre.

Sur le fond, en dépit de la gravité des faits reprochés, Alexandre Benalla a continué à participer régulièrement - par exception à la rétrogradation dont il faisait en principe l'objet - à plusieurs déplacements à l'extérieur du palais de l'Élysée : les déplacements privés du Président de la République, mais aussi certains déplacements publics et certaines cérémonies, sa présence étant expliquée notamment par des considérations de sous-effectifs ou tenant à la préparation de longue date du déplacement). Il conservait ainsi, même après son retour de « suspension » le 22 mai, une proximité visible avec le chef de l'État lors d'événements symboliques et exposés (« panthéonisation » de Simone Veil le 1er juillet, cérémonie du 14 juillet, retour de l'équipe de France de football le 16 juillet (voir infra). Il conservait enfin officiellement une mission sensible et d'importance, marque d'une particulière confiance : la participation aux groupes de travail internes relatif à la mise en place de la future direction de la sécurité de la présidence de la République - DSPR (sous l'autorité du préfigurateur et du directeur de cabinet) au titre d'une mission qu'il avait conservée de coordination en matière de sécurité28(*).

Vos rapporteurs ne comprennent pas comment sa hiérarchie a pu accepter de garder dans l'équipe de l'Élysée un collaborateur qui avait ainsi manqué à ses devoirs, de l'avis de toutes les personnes entendues. Ce qui les frappe, ce n'est pas la sanction infligée en mai, c'est la confiance maintenue jusqu'en juillet.


* 9 Introduite en des termes assez proches de ceux d'aujourd'hui sous le Directoire à l'article 83 du code des délits et des peines du 3 Brumaire an IV ( 25 octobre 1795), l'obligation de signalement a été reprise à l'article 29 du code d'instruction criminelle napoléonien et inscrite, depuis 1957, au second alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale.

* 10 La jurisprudence de la chambre criminelle fait indistinctement référence à la qualité de fonctionnaire ou d'agent public (Cass. crim. 6 juillet 1977, n° 76-92.990, Bull. crim. n° 255 et 14 décembre 2000, n° 00-86.595, Bull. crim. n° 380).

* 11 Le juge pénal ayant précisé que l'application de l'article 40, alinéa 2, « suppose l'exercice d'une fonction publique » (Cass. crim. 6 juillet 1977, précité).

* 12 Délit que l'article 222-11 du code pénal punit de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

* 13 L'immixtion dans l'exercice d'une fonction publique en accomplissant l'un des actes réservés au titulaire de cette fonction, réprimée par l'article 433-12 du code pénal.

* 14 CAA Nancy, 3e ch., 30 nov. 2006, n° 05NC00618.

* 15 CE, sect., 27 oct. 1999, n° 196306, publié au recueil Lebon.

* 16 Cass. crim., 5 oct. 1992, n° 91-85.758, M. Alain X., Sté Ventes par correspondances et promotion.

* 17 Cass. crim., 28 janv. 1992, n° 90-84.940, Bull. crim. n° 34.

* 18 CE, 15 mars 1996, n° 146326, Guigon.

* 19 Il peut notamment inviter par instruction, les membres du personnel à faire l'usage de la forme écrite, si besoin par télécopie, pour aviser le procureur de la République des faits dont les intéressés auraient eu la connaissance directe. CE, 20 mars 2000, Consorts Hanse, n° 200387.

* 20 Cass. crim., 14 décembre 2000, précité. Sur ces questions, cf. Gérald Chalon, « L'article 40 du code de procédure pénale à l'épreuve du statut général de la fonction publique », AJFP 2004, et « Le droit d'alerte : signaler, traiter, protéger », Étude du Conseil d'État du 25 février 2016.

* 21 « Les prescriptions de l'article 40, alinéa 2, du code de procédure pénale ne sont assorties d'aucune sanction pénale » (Cass. crim., 13 oct. 1992, n° 91-82.456, Bull. crim., 1992 n° 320).

* 22 CAA Paris, 4e ch., 30 juin 2004, n° 01PA00841.

* 23 Inspection qui ignorait pourtant en mai, contrairement au directeur de cabinet, l'identité d'Alexandre Benalla et Vincent Crase.

* 24 L'entière applicabilité du décret du 17 janvier 1986 aux contractuels de la présidence de la République reste, faute de jurisprudence décisive, encore contestée en doctrine : son champ d'application recouvre les personnes nommées « dans un emploi permanent » (notion délicate à appliquer à un chargé de mission de la chefferie de cabinet de la présidence de la République) des « administrations de l'État » (qualification à laquelle échappe traditionnellement l'Élysée puisque, constitutionnellement, l'administration est à la disposition du Gouvernement), et ne saurait remettre en cause le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs (qui s'applique au sein de l'Exécutif à l'égard du Président de la République).

* 25 Selon Patrick Strzoda : « Je l'ai informé [Alexandre Benalla] que cette participation à une opération de maintien de l'ordre n'entrait pas dans ses missions d'observateur, et que ce comportement inacceptable serait sanctionné comme faute. » Et selon le Président de la République lui-même : « le lendemain, dès qu'ils l'ont su, mes collaborateurs à l'Élysée ont pris une sanction » (déclaration du 24 juillet 2018 à la Maison de l'Amérique Latine).

* 26 Le I de l'article 10 du décret du 17 janvier 1986 renvoie au décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l'État. Aux termes du second alinéa de l'article 5 de ce dernier : « Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice. »

* 27 Le II de l'article 10 du décret du 17 janvier 1986 autorise une indemnité compensatrice pour congé non pris uniquement « en cas de licenciement n'intervenant pas à titre de sanction disciplinaire ».

Ce n'est, pour être exhaustif, que si les contractuels de l'Élysée disposaient d'un compte épargne temps, sur lequel Alexandre Benalla avait pu placer des jours, qu'une retenue aurait pu être effectuée lors de la monétisation finale de son compte - aucune disposition ne limitant ici leur versement en cas de licenciement.

* 28 Il est d'ailleurs douteux qu'il se fût agi d'une simple participation, Alexandre Benalla ayant prétendu publiquement lui-même jouer un rôle moteur dans la préparation de la réforme prévue à cet égard.