Allez au contenu, Allez à la navigation

Turquie - prendre acte d'une relation plus difficile, maintenir un dialogue exigeant et constructif

3 juillet 2019 : Turquie - prendre acte d'une relation plus difficile, maintenir un dialogue exigeant et constructif ( rapport d'information )

D. UN JEU COMPLEXE ENTRE EUROPÉENS, AMÉRICAINS ET RUSSES

1. Le « syndrome de Sèvres »

La tonalité des relations diplomatiques entre les Occidentaux et la Turquie semble parfois marquée par une attitude de « victimisation » de celle-ci. Tout se passe comme si les autorités turques estimaient que l'Occident les forçait, contre leur volonté, à agir à de manière hostile ou contraire aux valeurs occidentales.

Les pays européens, en particulier, sont souvent soupçonnés d'avoir un agenda caché visant à affaiblir la Turquie. Cette disposition d'esprit des Turcs est parfois nommée « syndrome de Sèvres » en référence au traité signé par le sultan Mehmed VI le 10 août 1920 entre les Alliés victorieux et l'Empire ottoman, toutefois jamais ratifié ni appliqué du fait de l'arrivée au pouvoir de Mustafa Kemal Atatürk. Par ce traité, non seulement l'Empire ottoman renonçait à ses provinces arabes et maghrébines, mais il acceptait en outre de perdre la Thrace orientale, sauf Constantinople et ses environs, tandis qu'une grande Arménie et un État kurde étaient constitués au dépens de l'Anatolie. Enfin, le traité de Sèvres plaçait le territoire ottoman sous le contrôle des Britanniques, des Français et des Italiens. Même si, à la suite des victoires militaires d'Atatürk et avec le soutien de la France, le traité de Lausanne, beaucoup plus favorable à la Turquie, a remplacé le traité de Sèvres en 1923, les Européens sont toujours soupçonnés d'être animés d'une volonté persistante et souterraine de fragmenter la Turquie au profit des Arméniens et des Kurdes. Ce « syndrome de Sèvres » a été réanimé par le soutien apporté par l'ensemble des puissances étrangères intervenant en Syrie aux combattants kurdes.

Un autre « irritant » qui alimente le discours des autorités turques sur le manque de prise en compte des intérêts de leur pays par les Occidentaux est la réaction de ceux-ci à la tentative de coup d'État ayant eu lieu dans la nuit du 15 au 16 juillet 2016. Les Turcs accusent en effet les Occidentaux de n'avoir que très faiblement réagi à ce coup d'État et d'avoir beaucoup plus mis fortement l'accent sur les mesures prises contre les putschistes, en particulier les grandes purges dans plusieurs secteurs de l'administration.

Les autorités turques déclarent ainsi régulièrement que leur propre attitude, aussi bien sur le plan international qu'en politique intérieure, n'est qu'une réaction aux agissements malveillants des Occidentaux à leur encontre. Les Turcs expriment en effet également de manière répétée leur attachement à l'Europe et à l'Occident, comme en témoignent les propos tenus à vos rapporteurs et répétés devant votre commission par le vice-ministre des affaires étrangères Faruk Kaymakcý. Le discours des autorités turques s'exprime ainsi de manière quelque peu rhétorique sous la forme d'un « désir contrarié » d'améliorer les relations avec l'Occident.

Si ce type de discours est tenu aux représentants français et européens lors des contacts entre officiels et dans les instances internationales, le ton est en revanche beaucoup plus agressif lorsque les dirigeants turcs s'adressent à leur propre population. Les Occidentaux sont alors plus directement, et en des termes plus crus, accusés de menées malveillantes à l'encontre de la Turquie, ce qui expliquerait nombre des difficultés rencontrées par le pays, notamment sur le plan économique. Ce discours est devenu encore plus virulent dans la période récente du fait de l'alliance entre l'AKP et le parti nationaliste MHP. Cette attitude rend le dialogue avec la Turquie très difficile pour la France, les États-Unis et les pays européens.

2. Des difficultés avec les États-Unis qui culminent avec la crise des missiles S-400
a) De nombreux irritants dans la relation américano-turque

Bien que la Turquie demeure un allié important pour les États-Unis au sein de l'OTAN, les relations entre les deux pays ont connu une détérioration progressive, en particulier depuis la tentative de coup d'État de juillet 2016. Selon un sondage59(*) effectué en Turquie en janvier 2019, les États-Unis représentent même aux yeux des Turcs la première menace contre la sécurité nationale du pays.

Outre le soutien matériel et logistique des États-Unis au PYD et aux YPG, déjà évoqué, l'affaire du pasteur évangéliste Brunson60(*) a fortement contribué à cette détérioration. En outre, en mars 2017 est arrêté Atilla Hakan, vice-président de Halk Bankasi, lors d'un séjour professionnel aux États-Unis, en raison du rôle joué par la banque dans le contournement de l'embargo contre l'Iran. En novembre 2017 débute son procès, et il est condamné en 2018 à 32 mois de prison ferme, ce qui fait vivement protester les autorités turques. En même temps, les États-Unis annoncent le rétablissement des sanctions contre l'Iran. En août 2018, les États-Unis décident le gel des avoirs des ministres turcs de l'intérieur et de la justice et l'administration Trump décide de doubler les taxes à l'importation d'acier et d'aluminium turcs, les portant respectivement à 50 et 20 %. Les Américains menacent également d'intervenir auprès de la banque mondiale pour qu'elles n'accordent plus de prêts à la Turquie.

Ceci accentue considérablement les difficultés économiques déjà rencontrées par la Turquie, avec notamment l'effondrement de la livre turque par rapport au dollar, même si la Turquie bénéficie dans un premier temps d'une dérogation aux sanctions contre l'Iran.

Autre irritant essentiel qui a pour effet de dégrader la relation turco américaine, la présence depuis 1999 aux États-Unis de Fethullah Gülen, principal responsable selon les autorités turques de la tentative de coup d'Etat de juillet 2016, que les Américains refusent d'extrader malgré plusieurs demandes en ce sens d'Ankara.

b) La crise des missiles S-400

Le rapprochement de la Turquie avec la Russie, avec notamment l'acquisition par la Turquie de missiles russes S-400, achève de dégrader les relations entre les deux partenaires.

La crise des missiles S-400

Le président turc a annoncé en septembre 2017, dans le cadre du réchauffement des relations turco-russes après la crise de l'avion russe abattu par les Turcs au-dessus de la frontière turco-syrienne, que la Turquie avait signé avec la Russie un contrat majeur portant sur l'achat de deux batteries du système de défense antiaérienne S-400. Le Président Erdogan et le ministre turc des affaires étrangères ont maintes fois réaffirmé que la Turquie irait au bout de cet achat qui, selon les annonces faites en mai 2019, devrait se traduire par une livraison en juillet 2019.

Comme l'a souligné l'ancien Premier ministre et ancien ministre des affaires étrangères Ahmet Davutoglu, avec qui vos rapporteurs se sont entretenus à Istanbul, la Turquie avait déjà auparavant exprimé à plusieurs reprises sa volonté de se doter d'une solution anti-missiles, notamment à la suite de la guerre contre l'Irak (2003) et après avoir subi des tirs de roquette en provenance de Syrie début 2018.

Alors que des missiles Patriots avaient déjà été déployés pour protéger la Turquie lors des deux guerres contre l'Irak, les États-Unis avaient annoncé en janvier 2013 le déploiement, à la demande de la Turquie à la suite d'une série de tirs d'obus syriens qui avaient provoqué la mort de cinq civils dans des localités turques proches de la frontière en octobre 2012, de missiles Patriot sol-air de l'OTAN destinés à protéger la Turquie contre d'éventuelles menaces syriennes. L'Allemagne, les Pays-Bas et les États-Unis ont chacun déployé deux batteries de missiles Patriot ainsi que des soldats pour les faire fonctionner. Début 2015, les batteries néerlandaises ont été supprimées, puis, à la fin de 2015, les batteries américaines et allemandes ont été retirées compte tenue d'une révision à la baisse de la menace syrienne par l'OTAN et alors que les efforts de la coalition se portaient de manière dominante sur la lutte contre l'EI. En revanche, l'Espagne et l'Italie ont pris la relève en mettant chacune à disposition une batterie de missiles PATRIOT et une batterie de missiles ASTER SAMP/T.

La Turquie s'est un moment orientée vers l'achat de matériel chinois, mais les deux pays n'ont pu arriver à un accord. De même, la Turquie était en négociation avec les États-Unis pour l'acquisition de missiles Patriot mais n'est pas parvenue à trouver un accord qui la satisfasse, c'est-à-dire selon les Turcs comprenant un transfert de technologie. Les États-Unis ont approuvé le 19 décembre 2018 la vente de leur système Patriot à la Turquie, mais en le conditionnant à la renonciation aux S400, ce que les Turcs n'ont pas accepté. En outre, les Turcs sont toujours en négociation avec le consortium franco-italien EUROSAM pour la fabrication d'une version turque du missile SAMP-T de MBDA.

Les États-Unis refusent formellement que le F-35A, commandé à 100 exemplaires par la Turquie et également utilisé par les pays de l'OTAN depuis la base aérienne d'Incirlik, cohabite avec un système de défense aérienne russe, au motif que les liaisons de données tactiques, un des points forts du F-35, seraient compromises et que la Russie serait en mesure de collecter des informations sur les caractéristiques de furtivité de cet appareil. En outre, l'industrie turque participe à la production des F-35 (pièces pour les trains d'atterrissage et composants en titane pour le compte de Lockheed-Martin et Pratt & Whitney).

Par conséquent, les États-Unis menacent la Turquie de sanctions économiques et d'un abandon de la coopération sur le programme F-35 si ceux-ci vont au bout de leur démarche d'acquisition des S-400. La livraison aux forces turques de l'équipement nécessaire à la mise en oeuvre du F-35 a été suspendue par Washington. En outre, le 16 mai, la Maison Blanche a annoncé, comme prévu, la fin du traitement commercial préférentiel dont bénéficiait la Turquie aux États-Unis, mesure toutefois rendue moins sévère par la baisse de moitié des droits de douanes appliqués aux importations d'acier turc61(*). En tout état de cause, l'achat de S-400 par la Turquie l'expose à des sanctions prévues par la loi américaine dite CAATSA [Countering America's Adversaries Through Sanctions Act], qui vise à empêcher tout commerce avec des entreprises russes du secteur de l'armement. Cette pression sur la Turquie est potentiellement grave dans le contexte d'un ralentissement sévère de l'économie turque. Les missiles ont commencé à être livrés à la Turquie à la mi-juillet 2019.

Sur ce dossier des S400, la position turque est marquée par une certaine ambivalence. Tout en réaffirmant que l'acquisition était définitive, le Gouvernement turc a en effet reconnu qu'elle posait problème à l'OTAN et aux États-Unis et il s'efforce de négocier avec ces derniers pour trouver une solution. Des experts, et même certains officiels turcs rencontrés par vos rapporteurs lors de leur déplacement, évoquent la possibilité que la Turquie acquière les missiles sans les activer, ou bien les revende à un pays tiers, comme Chypre l'avait fait en 1998 en rétrocédant ses S-300 récemment acquis à la Grèce.

Pourtant, si la France, en marge d'un sommet de l'OTAN, a proposé fin mai 2019 à la Turquie le déploiement d'une batterie de SAMP/T, le président turc, qui avait déjà évoqué ce sujet fin 2017, a déclaré au même moment qu'il comptait aller encore plus loin dans la coopération avec les Russes en participant à la fabrication des futurs S-500. Toutefois, lors de son audition par votre commission, le vice-ministre des affaires étrangères turc a déclaré qu'il s'agissait d'une simple proposition russe, à laquelle la Turquie n'avait pas encore répondu.

Au total, il est difficile de connaître les véritables intentions des autorités turques dans l'affaire des S-400. Selon le vice-ministre turc des affaires étrangères, l'acquisition de ces missiles peut être considérée comme un geste accompli dans le cadre de l'apaisement des tensions avec la Russie à la suite de l'incident de l'avion russe abattu en Syrie. Certains analystes estiment qu'il est possible que ces missiles, qui ne répondraient pas à un réel besoin de défense du territoire compte-tenu de la faible menace syrienne et de la possibilité d'une aide de l'OTAN en cas de menace plus forte, auraient pour fin de protéger les bâtiments officiels et la personne même du président en cas de nouvelle tentative de putsch.

Il peut enfin s'agir d'une manière de faire pression sur les États-Unis et l'OTAN pour obtenir des concessions dans d'autres domaines, ce qui expliquerait que la Turquie, tout en affichant une attitude ferme, laisse une porte ouverte en suggérant la possibilité d'une négociation sur la véritable utilisation de ces missiles. Les États-Unis et l'OTAN restent en effet des partenaires essentiels pour la Turquie.

Dans une lettre adressée à son homologue turc Hulusi Akar, le 6 juin, le chef du Pentagone Patrick Shanahan a fait savoir que les pilotes turcs qui reçoivent actuellement une formation aux États-Unis sur les F-35 seront expulsés si, d'ici le 31 juillet, la Turquie ne renonçait pas au système russe de défense antiaérienne S-400.

La complexité de ce dossier est aggravée par les différences d'approches au sein même des autorités américaines, l'administration ne souhaitant pas nécessairement appliquer des sanctions sévères, contrairement au Congrès. Le président turc espère, en outre, pouvoir obtenir une certaine clémence en s'adressant directement au président Trump. Les missiles ont commencé à être livrés à la Turquie à la mi-juillet 2019.

c) L'effet des sanctions américaines sur l'Iran

Ainsi, que l'a indiqué Mme Deniz Unal, chercheuse associée au CEPII, lors de son audition, en décembre 2011, les États-Unis ont interdit aux institutions financières les transactions avec les banques iraniennes dans le commerce de pétrole sous peine d'être exclues du système américain . Cependant, 18 pays (dont la Chine, le Japon, l'Inde, la Corée du Sud et la Turquie) ont bénéficié d'exemptions à condition de diminuer sensiblement leurs achats. Or, parmi elles, la Turquie est la plus en difficulté pour s'orienter vers de nouveaux fournisseurs.

En 2012, l'Union européenne a décidé d'exclure les banques iraniennes du réseau de transferts interbancaires swift et les États-Unis ont interdit toute utilisation d'un mécanisme de paiement portant sur les transactions d'achat de pétrole et de produits dérivés iraniens. Les échanges avec l'Iran sont ainsi devenus impraticables en devises internationales. Si la Turquie a augmenté considérablement ses achats depuis le Kurdistan irakien, cela s'est avéré insuffisant et Ankara a du contourner l'embargo sur l'Iran par la mise en place d'un système de commerce d'or, celui-ci n'étant pas inclus dans les moyens de paiement internationaux interdits.

Le volume des importations de gaz par la Turquie depuis l'Iran n'a pas, quant à lui, été affecté par les sanctions. Ankara, pour régler ses factures gazières, a appliqué le même stratagème « or contre énergie » qu'elle a mis en place pour payer le pétrole brut iranien.

Après l'accord de Vienne de 2015, les importations turques de brut iranien ont repris pour atteindre, en 2017, le niveau historique de 11 millions de tonnes. Toutefois, en mai 2018, le président Donald Trump a annoncé le retrait des États-Unis de l'accord, accompagné de nouvelles sanctions encore plus fortes que les précédentes (non approuvées par la communauté internationale). Huit pays, dont la Chine, l'Inde, la Corée du Sud, la Turquie et le Japon, soit les premiers marchés du pétrole iranien, ont bénéficié d'exemptions jusqu'au 2 mai 2019, date à partir de laquelle les sanctions américaines ont aussi commencé à peser sur ces pays. Déjà, les importations turques de brut iranien avaient sensiblement diminué depuis mai 2018 (42,7 millions en 2017 contre 38,7 millions de tonnes en 2018). Ceci traduit une sorte d'acceptation de fait des sanctions américaines, mais est aussi l'effet du tassement de la croissance du PIB de la Turquie.

d) Une évolution de la relation américano-turque difficilement prévisible, un rapprochement avec la Russie dont la portée reste à évaluer

Malgré tous ces sujets de discorde, il n'est pas certain que les fondamentaux de la relation turco-américaine soient ébranlés.

D'un côté, les États-Unis ont besoin de maintenir d'étroites relations avec la Turquie afin de tenter de contrebalancer l'influence de la Russie et de l'Iran en Syrie. Ainsi, en juin 2019, ils s'élevaient au Conseil de sécurité contre les attaques syriennes ayant touché des patrouilles turques à Idlib.

De même, dans la crise des S400, si le Congrès souhaite l'application des sanctions, l'administration semble souhaiter que celles-ci soient modérées, tandis que la position du président américain serait également plus conciliante.

À l'inverse, l'historien des relations internationales Pierre Razoux, entendu par vos rapporteurs, a suggéré que si la Turquie se garde bien pour le moment de rompre le fil avec les États-Unis, ceux-ci en revanche ont accepté l'idée de ne plus peser au nord d'une ligne passant par les frontières sud de l'Irak et de la Syrie, laissant ainsi de facto ces deux derniers États et l'Iran dériver définitivement vers la zone d'influence russe. Dès lors, l'éloignement entre la Turquie et les États-Unis pourrait progressivement s'accentuer.

En effet, depuis quelques années, singulièrement depuis la réconciliation qui a eu lieu après l'incident de l'avion russe abattu au-dessus de la frontière syrienne, la Turquie s'est en partie tournée vers la Russie et l'Iran. Outre la coopération dans le cadre du processus d'Astana, la Turquie a en partie réorienté son commerce extérieur vers la Russie, celle-ci devenant son premier fournisseur. En outre, la dépendance énergétique de la Turquie à l'égard de la Russie et de l'Iran est très importante (voir supra p. 32).

On assisterait ainsi à un partage de facto du Moyen-Orient entre, d'un côté, une zone d'influence américaine désormais réduite à la partie sud, de l'Égypte au Golfe persique à Israël et la Jordanie, et de l'autre une zone d'influence russo-iranienne avec l'Iran, l'Irak et, désormais, la Turquie. Il y aurait ainsi un basculement structurel de la Turquie avec potentiellement un éloignement progressif par rapport à l'Union européenne et aux États-Unis, vers la zone d'influence de la Russie.

Accentué depuis la crise syrienne, ce basculement expliquerait le positionnement de plus en plus « alternatif » de la Turquie dans les relations internationales, avec notamment le soutien au Venezuela de Maduro et à la Hongrie d'Orban, et l'évocation d'une adhésion à l'Organisation de la coopération de Shanghai, qui regroupe depuis 2001 la Russie, la Chine, le Kazakhstan, le Kirghizistan, le Tadjikistan, l'Ouzbékistan, et désormais l'Inde et le Pakistan.

Toutefois, plusieurs éléments incitent à relativiser la convergence d'intérêt actuellement observée entre le Russie et la Turquie. La rivalité géostratégique ancienne et persistante entre la Turquie et une Russie tentée d'obtenir un accès aux « mers chaudes » existe toujours. En outre, la Turquie ne reconnaît pas l'annexion par la Russie de la Crimée, où réside une forte minorité de Tatars, « peuple frère » de la Turquie. De même, les deux pays ne soutiennent pas les mêmes pays au sein des Balkans (la Turquie est plus proche de la Bosnie et du Kossovo, la Russie de la Serbie) et dans le Caucase.

Surtout, il est peu probable que la Russie ou l'Organisation de la coopération de Shanghai puisse un jour offrir à la Turquie les mêmes garanties de sécurité que celles que lui garantit l'OTAN, quelles que puissent être par ailleurs les plaintes de la Turquie sur le manque de soutien de ses alliés contre les Gülenistes ou le PKK. À cet égard, le dénouement de l'affaire des S-400 constituera une indication essentielle sur la volonté de la Turquie d'aller plus loin dans son basculement d'alliances.


* 59 Issu du “annual research results of the Center for Turkish Studies (CTRS)” du Kadir Has University (KHAS) à Istanbul.

* 60 Le pasteur Brunson est un pasteur évangélique américain installé depuis plus de vingt ans en Turquie, arrêté en 2016 et accusé à la fois de gülenisme, de proximité avec le PKK et d'espionnage. D'abord condamné à 37 mois de prison, il est finalement libéré après de négociations avec les États-Unis.

* 61 Ils avaient augmenté de 50% en 2018 afin de faire pression sur Ankara pour obtenir la libération du pasteur américain Andrew Brunson, accusé de « terrorisme » par les autorités turques.