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L'illectronisme ne disparaîtra pas d'un coup de tablette magique !

17 septembre 2020 : L'illectronisme ne disparaîtra pas d'un coup de tablette magique ! ( rapport d'information )

II. L'EXCLUSION NUMÉRIQUE : UN HANDICAP MAJEUR DANS UNE SOCIÉTÉ TOUJOURS PLUS NUMÉRISÉE

Quelle qu'en soit sa forme, l'exclusion numérique constitue un handicap majeur dans une société toujours plus numérisée. Pour les personnes atteintes, que l'exclusion soit aigüe ou modérée, c'est autant le lien avec les services publics, avec la vie économique, que l'accès à l'éducation, le contact à la société ou la participation à la vie démocratique qui se trouvent menacés. En ce qu'elle a accéléré la tendance à la numérisation de pans entiers de notre société, la crise sanitaire liée à la Covid-19 a souligné avec acuité ces risques de décrochage.

A. L'EXCLUSION NUMÉRIQUE : UN RISQUE CROISSANT D'ATTEINTE AU PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LE SERVICE PUBLIC

Pour les personnes éloignées du numérique, que l'exclusion soit aigüe ou modérée, la dématérialisation des services publics initiée de longue date par l'État, et poursuivie par le Gouvernement via le programme Action publique 2022, constitue une menace de plus en plus pressante. Il existe aujourd'hui, de ce fait, un risque majeur de rupture d'égalité devant le service public. Rappelons à ce stade que le halo de l'illectronisme est particulièrement large concernant l'accès aux informations administratives : environ 60 % de la population serait incapable de réaliser des démarches administratives en ligne44(*) !

Si la transformation numérique de l'État est parfaitement légitime, dès lors qu'elle tend à l'amélioration du service rendu à l'usager, elle peut également devenir désastreuse si elle ne s'accompagne pas de mesures transitoires, apportant des réponses spécifiques aux personnes touchées par l'exclusion numérique et préservant - au moins temporairement - un accès matériel.

Ces mesures transitoires ont un coût, que l'État ne semble pas toujours disposé à payer. Malheureusement, dans la transformation numérique du service public, plus que l'amélioration de l'expérience de l'usager, c'est la logique budgétaire et comptable qui semble prévaloir. Comme le résume le Défenseur des droits dans son rapport de 2019 consacré à la dématérialisation des démarches administratives, « l'objectif de l'amélioration du service rendu à l'usager ne sera pas atteint si l'ambition collective portée dans ce processus se résume à pallier la disparition des services publics sur certains territoires »45(*).

1. Vers une dématérialisation généralisée des services publics

Le programme Action publique 2022, lancé par le Gouvernement en 2017, fait de la transformation numérique du service public un de ses axes majeurs de réforme. Il ambitionne notamment de dématérialiser d'ici mai 2022, 100 % des 250 démarches les plus utilisées par les citoyens.

Aussi ambitieux qu'il paraisse, le programme Action publique 2022 ne fait que s'inscrire dans la longue liste des plans et programmes de dématérialisation des services publics, initiés en France à la fin des années 1990, avec le programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI, 1998), suivi du plan ADministration ÉLEctronique (ADELE, 2004-2007), du plan France numérique 2012 (2008-2012) et de la politique de numérisation portée par le Secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP, 2012-2017).

Ces différents plans et programmes ont abouti à la construction progressive d'un service public en ligne, avec une dématérialisation toujours plus poussée des principales démarches administratives, s'appuyant sur un droit de saisine des administrations par voie électronique, consacré depuis 2015 à l'article L. 112-8 du code des relations entre le public et l'administration46(*).

Selon le tableau de bord de l'Observatoire de la qualité des démarches en ligne, début 2020, 71 % des 250 démarches les plus utilisées par les citoyens étaient ainsi réalisables en ligne. Parmi les démarches les plus fréquentes, on peut citer le paiement des impôts des particuliers (impôt sur le revenu, taxe d'habitation, taxe foncière, contribution audiovisuelle publique), la déclaration de revenus, le paiement des amendes, la gestion des démarches Pôle emploi (inscription et renouvellement mensuel de la situation de demandeur d'emploi...), l'obtention d'une attestation de droits, la candidature à un emploi public...

La dématérialisation des démarches s'accompagne du développement de nouveaux outils : Service-Public.fr, le portail de l'administration, créé en 2000 et refondé en 2015, qui constitue le guichet à distance d'information administrative ; FranceConnect, déployé en 2016, permettant d'utiliser un compte, un identifiant et un mot de passe uniques pour tous les services publics en ligne. Les administrations de sécurité sociale sont aussi concernées : l'outil ameli.fr agrège ainsi l'ensemble des données relatives aux remboursements des dépenses de santé. Il intégrera, dès le 1er janvier 2022, l'espace numérique de santé prévu par la loi Santé du 24 juillet 201947(*).

2. Une dématérialisation problématique, si elle ne s'accompagne d'aucune mesure transitoire et d'accompagnement des usagers en difficulté

Tout comme le service public dut s'adapter au début du XXe siècle au passage du gaz à l'électricité, il doit aujourd'hui accompagner la transition vers un monde où l'information bascule progressivement d'un format matériel à un format dématérialisé. La numérisation de l'administration apparaît ainsi comme le corollaire contemporain des principes d'adaptabilité et de mutabilité des services publics, selon lesquels le service public ne saurait rester immobile face aux évolutions, notamment techniques, de la société. Théoriquement, l'adaptabilité du service public est alors guidée par un seul impératif : l'amélioration du service rendu aux usagers.

À cet égard, un consensus assez large existe sur l'apport que peut constituer le numérique pour le fonctionnement et l'accès au service public. La transformation numérique peut tout d'abord faciliter l'accès à l'information administrative, via des outils comme Service-Public.fr. Il peut également améliorer l'accès aux droits, les usagers pouvant par exemple s'appuyer sur des simulateurs, permettant d'estimer les droits aux prestations sociales. La dématérialisation peut enfin constituer un gain de temps : d'après la Commission européenne, les usagers peuvent en moyenne gagner près de 30 minutes par démarche en utilisant Internet48(*). Au regard de ces avantages, les Français semblent très majoritairement soutenir la transformation numérique de leurs services publics. Ainsi, selon une enquête CSA, qui concerne les usagers ayant eu au moins un contact avec la Direction générale des finances publiques (DGFIP), à leur initiative, dans les douze derniers mois, 90 % sont satisfaits de la facilité à déclarer et à payer les impôts en ligne.

Guidée par cette volonté d'amélioration du service à l'usager, la transformation numérique des services publics ne peut qu'être plébiscitée. Malheureusement, la logique budgétaire et comptable semble souvent prévaloir, la dématérialisation étant aggravée par la fermeture des services publics physiques dans certains territoires. Selon France Stratégie, une démarche en ligne serait 30 fois moins coûteuse pour l'administration qu'une démarche effectuée hors ligne ! Une dématérialisation complète des démarches administratives représenterait ainsi une économie annuelle de 450 millions d'euros à un horizon de dix ans49(*).

Comme l'a relevé un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) de 201950(*), une partie du virage numérique a en effet consisté à externaliser la complexité administrative et le coût des opérations vers les usagers : « qualification et complétude des informations, alors que les formulaires papiers Cerfa pouvaient être envoyés même incomplets pour un premier traitement ; renseignement direct dans le système d'information avec la saisie ; téléchargement et/ou impression d'attestations, auparavant envoyées par courrier à la charge des opérateurs ».

Quand l'IGAS teste la complexité de la demande d'aide au logement
en ligne sur le site caf.fr

La mission a testé la simulation puis la demande d'une aide au logement pour une famille avec 3 enfants ne présentant pas une situation administrative complexe.

La simulation et la demande en ligne sont accessibles pour les publics non-prestataires. La simulation a nécessité la consultation de 21 écrans et le renseignement de 27 champs, nombre qui aurait pu augmenter d'une trentaine de champs supplémentaires en cas de situation plus complexe (nationalité étrangère, versement d'autres prestations, autres sources de revenu ...). L'enchaînement d'un nombre si important d'écrans et de champs à saisir est générateur d'erreurs et nécessite d'avoir à disposition l'ensemble des informations demandées, ce qui n'est pas toujours possible. La demande de prestations est encore plus complexe. Elle a nécessité la consultation de 27 pages de formulaires et la saisie de plus de 90 champs. Elle a été interrompue proche de son terme au bout de 18 minutes, les données demandées (IBAN) n'étant pas simulables.

Si la transformation numérique des personnes publiques était uniquement poussée par un objectif d'amélioration du service rendu à l'usager, elle s'accompagnerait dans le même temps de mesures transitoires, préservant - au moins temporairement - un accès matériel aux services, d'autant plus qu'une majorité des Français (60 %) serait toujours incapable d'accéder à des informations administratives en ligne ! Elle s'accompagnerait de réponses spécifiques aux personnes touchées par l'exclusion numérique. Les expériences, pour certaines très récentes, montrent que cela n'est pas toujours le cas.

Les conditionnalités implicites de l'accès aux droits à l'ère numérique

À l'instar des pensées technicistes postulant que l'augmentation de l'équipement numérique générerait automatiquement une augmentation des usages, le développement s'est déroulé comme si l'offre allait créer la demande, sans objectiver les exigences portées par l'administration numérique, sans tenir compte des capacités effectives des différents groupes sociaux à utiliser ce nouveau médium, et sans anticipation des effets sur le parcours d'accès aux droits. Utiliser aisément des outils numériques dans la relation administrative suppose en effet de posséder un certain nombre de biens (outils et connexion) et/ou de compétences (littératie), dont toutes les études ont montré que leur répartition était fortement distribuée socialement. Incidemment, l'accès aux droits (sociaux en particulier) a donc connu une montée en conditionnalité demeurée largement implicite : il est à présent exigé et considéré comme relevant de leur responsabilité, que les individus possèdent (au double sens de la matérialité et des compétences) le médium numérique. Cette conditionnalité n'est pas interne au droit lui-même - elle ne constitue pas en tant que telle une condition d'éligibilité - mais elle en conditionne immédiatement l'accès.

In Accès aux droits sociaux et lutte contre le non-recours dans un contexte de dématérialisation, rapport d'accompagnement scientifique du projet #LABAcces, ASKORIA, mars 2019, Pierre Mazet, chercheur en sciences sociales.

C'est ainsi qu'était présentée à l'Assemblée nationale, en mai 201651(*), la situation « pour le moins paradoxale que la transformation numérique des services publics, notamment conçue pour faciliter et fluidifier le service rendu aux usagers, se traduise par une difficulté supplémentaire d'accès aux services publics ». Le rapport rappelait que : « la médiation numérique sous toutes ses formes, d'abord au bénéfice des plus fragiles mais pas seulement, est une nécessité incontournable dans la mise en oeuvre réussie de la transformation numérique de l'État. Car sans cela, la numérisation ne sera pas un plus pour tous et sera donc une occasion manquée », concluant que : « La médiation numérique doit donc être partout développée et accompagnée afin qu'il ne se trouve aucune personne, quelle que soit sa situation, dépourvue de tiers de confiance lorsqu'il s'agira pour elle de faire déclarer ses revenus en ligne, puisque la généralisation de cette obligation est désormais programmée. Il y a là un véritable enjeu de cohésion nationale et donc, pour le politique, une responsabilité majeure, à brève échéance ».

Quelques mois après, en octobre 2016, un autre rapport de l'Assemblée nationale52(*) soulignait toutefois que le numérique pouvait offrir des « possibilités d'amélioration de la lutte contre le non-recours à un coût maîtrisé », notamment avec le coffre-fort numérique53(*) des personnes en situation de précarité, ou mettant à la disposition des demandeurs de prestations sociales des simulateurs de droits en ligne, qu'il conviendrait « d'exploiter largement ».

C'est également ce que révèle le rapport du Défenseur des droits, Dématérialisation et inégalités d'accès aux services publics, paru en 2019, évoquant une dématérialisation « brutale » et « à marche forcée » de certaines démarches ayant parfois conduit à des « sinistres » administratifs.

L'exemple du Plan préfectures nouvelle génération ciblé par le Défenseur des droits est particulièrement éloquent. Mis en oeuvre à partir de novembre 2017, il a réformé les modalités de délivrance des titres réglementaires que sont la carte nationale d'identité, le passeport, le permis de conduire et le certificat d'immatriculation, en ne permettant de réaliser les demandes que par voie dématérialisée. Du jour au lendemain, les guichets physiques ont été fermés, sans aucune phase transitoire et sans réel accompagnement des personnes éloignées du numérique. Concernant le dispositif informatique mis en place pour les certificats d'immatriculation, cette dématérialisation brutale a été d'autant plus préjudiciable qu'elle s'est accompagnée d'importants problèmes techniques. Les conclusions du Défenseur des droits sont sans appel : « certains usagers ont été privés d'accéder au service public en tant que tel, la voie dématérialisée étant devenue la seule voie d'accès possible. Les personnes concernées se sont trouvées sans solution, voire dans des situations préjudiciables, certaines ayant perdu leur emploi en raison de l'absence de titre de circulation valide et de l'impossibilité de justifier de leur droit à conduire ». La répétition d'un tel scénario semble exclue pour l'avenir puisque le Conseil d'État, dans une décision n° 422 516 du 27 novembre 2019 a rappelé que : « le décret du 27 mai 2016, qui se borne à autoriser les services de l'État et ses établissements publics administratifs à créer des téléservices destinés à la mise en oeuvre du droit des usagers à les saisir par voie électronique et définit les modalités de fonctionnement de ces téléservices, n'a pas pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet de rendre obligatoire la saisine de l'administration par voie électronique ».

Les difficultés d'une partie importante de la population française à accéder aux services publics en ligne peuvent également être renforcées par la mauvaise ergonomie des sites. Comme le note le rapport du Défenseur des droits, « la conception de certains sites ne permet pas de trouver facilement les informations recherchées, de cocher une case particulière, de trouver les autres moyens de contacter un service public, etc. Ils ne permettent pas une navigation intuitive ». Les organismes sociaux, en particulier, « s'accordent sur le fait que les sites internet des services publics se doivent d'être aussi intuitifs et ergonomiques que ceux des grands sites privés, mais admettent qu'ils sont en retard sur ce sujet ».

En ce qu'elle a conduit de nombreuses administrations à fermer leurs guichets, l'épidémie de Covid-19 a aussi fourni une expérience grandeur nature des conséquences désastreuses que causerait la suppression totale des accès physiques aux services publics.


* 44 Cf étude Insee précitée.

* 45 Dématérialisation et inégalités d'accès aux services publics, Défenseur des droits, janvier 2019.

* 46 Article L. 112-8 du code des relations entre le public et l'administration : « Toute personne, dès lors qu'elle s'est identifiée préalablement auprès d'une administration, peut, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État, adresser à celle-ci, par voie électronique, une demande, une déclaration, un document ou une information, ou lui répondre par la même voie. Cette administration est régulièrement saisie et traite la demande, la déclaration, le document ou l'information sans lui demander la confirmation ou la répétition de son envoi sous une autre forme ».

* 47 Loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé.

* 48 Study on eGovernment and the Reduction of Administrative Burden, Final Report, Commission européenne, 2014.

* 49 Les bénéfices d'une meilleure autonomie numérique, France Stratégie, juillet 2018.

* 50 Garantir un numérique inclusif : les réponses apportées par les opérateurs de la protection sociale, tome 1, rapport n° 2019-033R, décembre 2019.

* 51 Rapport d'information n° 3721 du 4 mai 2016, comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l'évaluation de la modernisation numérique de l'État et présenté par Corinne Erhel et Michel Piron.

* 52 Rapport d'information n° 4158 du 26 octobre 2016, comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l'évaluation des politiques publiques en faveur de l'accès aux droits sociaux et présenté par Gisèle Biémouret et Jean-Louis Costes.

* 53 Le Plan de lutte contre la Pauvreté et pour l'Inclusion Sociale prévoyait l'expérimentation d'un « Coffre-fort numérique » afin de faciliter la constitution des dossiers administratifs et la fourniture de pièces justificatives par les personnes en situation de précarité.