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Sur les relations de la Hongrie avec l'Union européenne

19 novembre 2020 : sur les relations de la Hongrie avec l'Union européenne ( rapport d'information )

C. DES ATTEINTES AU DROIT DE L'UNION POINTÉES PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE

1.  La place de la société civile et la liberté d'association remises en question

La Commission note, dans son rapport sur la situation de l'État de droit en Hongrie, que « la société civile reste sous pression, en particulier lorsqu'elle se montre critique à l'égard du gouvernement ».

Les atteintes à la place de la société civile ont longtemps pris la forme de campagnes de communication et de stigmatisation visant plusieurs ONG - il y en aurait plus de 80 000 en Hongrie - et ayant abouti à l'établissement d'une « liste noire » d'associations (dont Transparency International Hongrie, l'Union hongroise pour les libertés civiles, le Centre de presse rom, plusieurs associations de droits des femmes et des personnes LGBTI, l'Association des jeunes libéraux, etc.), ce qui a suscité l'inquiétude du Commissaire aux droits de l'Homme du Conseil de l'Europe et de plusieurs Rapporteurs spéciaux des Nations unies.

Un pas supplémentaire a été franchi en juin 2017, avec l'adoption d'une loi sur la transparence des organisations bénéficiant de financements étrangers. Selon ce texte, les associations et fondations bénéficiant de financements étrangers supérieurs à l'équivalent d'environ 24 000 euros par an sont tenues de s'enregistrer auprès du tribunal régional en tant qu'« organisations bénéficiant d'un soutien de l'étranger » et de se présenter comme telles sur leur site Internet et dans l'ensemble de leurs éventuelles publications. Cette loi régit également la procédure d'enregistrement et prévoit des sanctions en cas de non-respect de ces dispositions. La recommandation de la Commission de Venise de supprimer la référence à la dissolution comme sanction automatique et d'ajouter une référence à la proportionnalité des sanctions a certes été suivie par le législateur hongrois, mais cette Commission a néanmoins estimé que ce texte continue de dépasser les limites du but légitime de transparence et qu'il permet une ingérence disproportionnée dans la liberté d'association et d'expression.

Le 7 décembre 2017, la Commission, après une lettre de mise en demeure, le 14 juillet, puis un avis motivé, le 4 octobre, est passée à la troisième étape de la procédure d'infraction en formant un recours contre la Hongrie devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE)28(*) au sujet de sa loi relative aux ONG bénéficiant de capitaux étrangers, qui contreviendrait non seulement aux dispositions du traité relatives à la libre circulation des capitaux, mais aussi au droit à la liberté d'association et au droit à la protection de la vie privée et des données à caractère personnel consacrés par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. La CJUE a récemment donné raison à la Commission en jugeant que les restrictions imposées par la Hongrie au financement des organisations civiles par des personnes établies en dehors de cet État membre ne sont pas conformes au droit de l'Union29(*).

Cette loi sur le financement des ONG était intervenue dans un contexte également marqué par l'adoption, en avril 2017, d'une modification de la loi sur l'enseignement supérieur cherchant à imposer des exigences supplémentaires aux établissements installés en Hongrie. Or, la Commission de Venise a fait observer que, si cette modification législative concerne en principe les vingt-quatre universités étrangères installées en Hongrie, en réalité elle vise l'Université d'Europe centrale (CEU), fondée par Georges Soros et qui a largement contribué à l'intégration de cadres d'Europe centrale dans les institutions européennes. Cette initiative a suscité de vives critiques30(*).

Après l'absence d'effet, sur ce dossier également, des deux premières étapes de la procédure d'infraction, la Commission a formé un autre recours, le 7 décembre 2017, contre la Hongrie devant la CJUE concernant cette loi ainsi modifiée, au motif que celle-ci restreint de manière disproportionnée le fonctionnement des universités de l'Union européenne et des pays tiers et n'est pas compatible avec la liberté, accordée aux établissements d'enseignement supérieur, de s'établir et de fournir des services n'importe où dans l'Union. En outre, la Commission a également mis en avant des atteintes à la liberté académique, au droit à l'éducation et à la liberté d'entreprise consacrés par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, et jugé que cette loi n'était pas compatible avec les obligations juridiques de l'Union en matière de droit commercial international, à savoir l'accord général sur le commerce des services conclu dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Très récemment, le 6 octobre dernier, la CJUE, réunie en grande chambre, a donné raison à la Commission en jugeant que les conditions introduites par la Hongrie pour permettre aux établissements d'enseignement supérieur étrangers d'exercer leurs activités sur son territoire sont incompatibles avec le droit de l'Union31(*).

Entretemps, la CEU a cessé ses activités en Hongrie et a ouvert un nouveau campus à Vienne, en novembre 2019.

La liberté académique pourrait également être mise à mal en ce qui concerne la question de l'autonomie de l'université de théâtre et de cinéma (SZFE), institution culturelle fondée en 1865. Depuis début septembre 2020, plusieurs centaines d'étudiants occupent cet établissement de Budapest pour protester contre le transfert de la gestion de cette université à une fondation présidée par le directeur du Théâtre national de Budapest, le metteur en scène Attila Vidnyanszky, un proche de Viktor Orban. Cette protestation a également pris la forme de la démission du recteur de l'université, d'une grève des enseignants et, surtout, d'une manifestation d'au moins 20 000 personnes dans les rues de la capitale, phénomène rare en Hongrie.

2. La diversité déclinante du paysage médiatique

La liberté de la presse en Hongrie suscite également des inquiétudes. Ainsi, selon le classement mondial de la liberté de la presse 2020, établi par Reporters sans frontières, la Hongrie occupe le 89e rang sur 180 pays, soit une détérioration constante depuis 2013 - elle occupait alors le 56rang.

Il est toutefois assez difficile de se faire une opinion impartiale du paysage médiatique hongrois tant les positions en présence sont tranchées. Pour les autorités, la liberté de la presse existe en Hongrie. D'ailleurs, il est permis de critiquer le gouvernement, ce dont certains médias ne se privent pas.

Il n'existerait d'ailleurs pas de censure des contenus et les sanctions seraient rares. De même, l'intégrité physique des journalistes ne serait pas menacée. Mais l'opposition et les représentants des ONG rencontrés insistent sur les efforts déployés par le pouvoir pour contrôler le marché des médias et sur l'autocensure des médias quand ceux-ci souhaitent avoir accès au financement par la publicité ou aux annonces légales. Selon eux, les citoyens hongrois seraient conscients qu'ils ont affaire à des médias officiels, comme à l'époque communiste, diffusant des informations favorables aux positions russes, mais contribuant à donner une image négative de l'Union européenne et de l'Occident « décadent », en l'associant à George Soros. Quant à MTI, l'agence de presse officielle hongroise, elle a été qualifiée d' « usine de propagande ».

En tout état de cause, la Commission écrit dans son rapport sur l'État de droit que « la pluralité du marché des médias est gravement menacée en Hongrie ».

L'intervention des pouvoirs publics dans le paysage médiatique prendrait trois formes principales : l'acquisition directe ou indirecte d'entreprises médiatiques, le contrôle de l'accès à la publicité et des tracasseries administratives qui, souvent, donnent lieu in fine à des sanctions administratives.

La liberté de la presse requiert également la liberté de diffusion de l'information dans l'opinion publique. Or, selon l'opposition et les ONG, la stratégie du gouvernement est subtile : elle consiste à s'assurer une mainmise sur le fonctionnement économique des médias. Il existe en effet en Hongrie une forte concentration de la propriété des médias au profit de proches du pouvoir, de telle sorte que la plupart des médias seraient de facto contrôlés par les autorités. Ainsi, en octobre 2016, le quotidien libéral Nepszabadsag a cessé de paraître après son rachat par un homme d'affaires proche du gouvernement. La situation s'apparenterait dès lors à un quasi-monopole, y compris pour les dix-huit titres de la presse quotidienne régionale. Les autorités auraient ainsi progressivement créé un conglomérat médiatique, KESMA, financé grâce aux recettes publicitaires. Le cabinet du Premier ministre en serait le premier client. Aussi le marché publicitaire ne serait-il plus un marché libre, mais un marché géré par l'État - « la publicité d'État permet au gouvernement d'exercer une influence politique indirecte sur les médias », note la Commission dans son rapport sur l'État de droit. Celle-ci aurait été saisie d'une plainte il y a deux ans car il s'agit d'une aide d'État, mais elle n'aurait jamais engagé de procédure contentieuse.

Le cas de Klub Radio constitue une illustration de la troisième méthode de prise de contrôle des médias et démontrerait la volonté des autorités de faire taire la dernière radio indépendante hongroise. « Les médias indépendants sont confrontés à des pratiques d'obstruction et d'intimidation systématiques », estime la Commission.

Klub Radio existe depuis 2010. Elle couvre le tiers du pays, soit environ 3 millions de personnes, dont Budapest et ses environs, et compte quelque 200 000 auditeurs par jour. Le gouvernement avait essayé une première fois de la réduire au silence en lui retirant son autorisation d'émettre, ce qui avait occasionné un contentieux ayant duré trois ans. Klub Radio a gagné son recours, mais s'est trouvée exclue du marché publicitaire. Elle a bénéficié du soutien de ses auditeurs qui lui ont versé 5 milliards de forints (soit 13,75 millions d'euros) sur dix ans. La loi permet de reconduire une fois l'autorisation d'émettre d'une durée de 7 ans. Klub Radio en a demandé le renouvellement en 2019, mais le Conseil des médias, organe décisionnel de l'Autorité des médias - dont « l'indépendance et l'efficacité [...] sont menacées » selon le rapport de la Commission sur l'État de droit en Hongrie - a refusé de prolonger sa licence d'émission au-delà de janvier 2021. Bien que la loi n'exige pas de motiver les refus, ce qui n'est pas conforme aux standards européens sur la transparence des décisions administratives, le Conseil des médias a indiqué que Klub Radio avait oublié deux fois de fournir les statistiques demandées sur les parts d'audience, alors qu'elle lui avait déjà fourni diverses statistiques (y compris sur la diffusion de musique hongroise) à 400 reprises. D'ailleurs, d'autres radios n'ayant pas nécessairement fourni l'ensemble des statistiques requises auraient l'autorisation d'émettre.

D'après plusieurs observateurs, la situation des médias en ligne serait meilleure. Internet n'est pas censuré et c'est sur la Toile que l'on peut lire les principales critiques contre le gouvernement.

Ce constat doit cependant être nuancé. En effet, l'accès territorial à Internet est plus limité que dans de nombreux pays d'Europe occidentale, ne serait-ce que pour des raisons techniques (nombreuses « zones blanches »). En outre, les médias indépendants en ligne sont isolés : par exemple, ils n'ont pas accès aux responsables politiques et administratifs, qui les ignorent. Les médias en ligne subsistent grâce à leurs abonnés, mais il s'agit d'un marché de niche qui n'est pas nécessairement rentable sur la durée. Du reste, la Cour EDH, en janvier 201632(*), avait jugé les pratiques hongroises en matière de surveillance d'Internet et des télécommunications contraires au droit au respect de la vie privée et familiale. Plus récemment, en juin dernier, le site Index.hu, principal site d'information hongrois, a indiqué qu'il courait un « grave danger » en raison d'un projet de réorganisation de la rédaction qui pourrait limiter sa capacité à publier des informations critiques envers les autorités. Un mois plus tard, le 22 juillet, le rédacteur en chef d'Index a été licencié, de façon arbitraire selon le Mécanisme européen de surveillance de la liberté des médias et la Fédération européenne des journalistes, qui ont adressé une lettre à la Présidente von der Leyen et au Président Michel, selon laquelle « la plupart des médias en Hongrie sont maintenant contrôlés directement ou indirectement par le gouvernement, tandis que les médias indépendants restants sont confrontés à une pression financière énorme [...] et à des campagnes de diffamation visant à saper leur légitimité ». Ce licenciement a provoqué la démission de la quasi-totalité des journalistes d'Index ; Reporters sans frontières a réagi en relevant que, en 2017, Index n'aurait reçu que 4,5 % de la publicité en ligne des pouvoirs publics, contre 44,5 % pour Origo, un média progouvernemental au nombre de lecteurs comparable.

Dans ce contexte, la grande majorité de la population hongroise ne serait pas correctement informée de ce qui se passe dans le pays ni dans le monde. La Commission note, dans son rapport sur l'État de droit, que « l'accès du public à l'information est entravé ». En outre, les autorités conduisent régulièrement des campagnes de diffamation visant George Soros, Jean-Claude Juncker ou des ONG telles qu'Amnesty International et Transparency International. Par ailleurs, comme l'indique la Commission dans le même rapport, « les magistrats et les avocats font l'objet de dénigrements dans les médias ».

3. Les atteintes portées à l'indépendance du système judiciaire

Le système judiciaire hongrois a connu d'importantes réformes à partir de 2011.

En particulier, un Office national de la justice (OBH) a été créé : il est chargé de l'administration générale des tribunaux, de la nomination et de la gestion des présidents de tribunaux. Mais ces prérogatives sont concentrées entre les mains de sa présidente, Tunde Hando, par ailleurs épouse d'un député européen Fidesz et contributeur à la rédaction de la Constitution de 2011, élue pour un mandat de neuf ans par le parlement à la majorité des deux tiers. L'OBH a remplacé une institution dont les compétences étaient similaires, mais dont les membres étaient des magistrats élus par leurs pairs.

La création de l'OBH avait suscité inquiétudes et critiques, en particulier de la part de la Commission de Venise. Dès lors, un Conseil national de la magistrature (OBT) a été institué : il s'agit d'une instance collégiale composée de magistrats sélectionnés par leurs pairs et chargée de contrôler l'OBH. Néanmoins, des critiques subsistent à la fois sur le déséquilibre existant entre un OBH aux prérogatives très étendues - en particulier celle de délocaliser des affaires éventuellement sensibles - et un OBT aux pouvoirs limités, et dépourvu de légitimité politique, et sur la conception extensive que Mme Hando aurait de ses compétences. Un bras de fer a même opposé les deux institutions et a conduit dix magistrats membres de l'OBT à démissionner début 2018 ; depuis, l'activité de l'OBT est paralysée.

Le parlement élit également le procureur général, actuellement un ancien député Fidesz, qui ne serait guère allant dans l'instruction des affaires touchant le pouvoir, en matière de corruption en particulier.

Les insuffisances de la lutte contre la corruption en Hongrie

Selon l'indice de perception de la corruption établi par Transparency International, la Hongrie occupait, en 2019, le 70e rang, sur 180 pays, soit l'avant-dernier rang des États membres de l'Union européenne, devant la Bulgarie (74e rang). 87 % des Hongrois et 80 % des entreprises hongroises estiment que la corruption est répandue dans leur pays, pour une moyenne européenne respective de 71 % et 63 %33(*).

Si, selon le rapport de la Commission sur l'État de droit en Hongrie, « le cadre juridique de lutte contre la corruption en matière pénale est largement en place », il est rare que la corruption à haut niveau fasse l'objet de poursuites.

Or, les rapporteurs ont été alertés, lors de leur déplacement, sur le haut niveau de corruption en Hongrie, qualifié par le représentant de Transparency International de « problème systémique » et par le conseiller diplomatique du maire de Budapest de « pilier du système Orban ».

La gestion des fonds européens, en particulier, serait un vecteur important de corruption. Jusqu'à fin 2012, l'Agence nationale de développement était en charge de la distribution et du suivi des fonds européens. En 2013, la Hongrie a profondément modifié son mode de gouvernance de ces fonds par la suppression de cette agence et l'intégration des organismes de gestion des fonds européens au sein des différents ministères concernés. Il en est résulté une gestion très centralisée des fonds européens par un comité de coordination dirigé directement par le cabinet du Premier ministre. Il convient de noter que cette évolution va à rebours de celle constatée dans de nombreux États membres qui ont opté pour une gestion décentralisée des fonds européens, en particulier à l'échelon régional, qui devient une norme européenne - en Hongrie, la région n'est pas une collectivité locale dont les instances dirigeantes sont élues, mais un échelon de nature administrative.

Mais cette réforme aurait aussi conduit à une plus grande opacité du système de distribution des fonds européens. Plus de 40 % de ces fonds seraient captés à l'occasion d'appels d'offres rédigés sur mesure, en particulier dans le domaine des infrastructures, avec, au total, un coût final plus élevé que celui du marché européen. Selon le représentant de Transparency International, les procédures d'appels d'offres sont formellement légales, mais présentées de façon à ce qu'une seule entreprise présélectionnée puisse y répondre. En 2018, deux hommes d'affaires auraient ainsi obtenu à eux seuls 25 % des contrats publics hongrois. De même, la passation des marchés publics serait souvent faussée par des ententes entre entreprises qui se mettent d'accord pour proposer des prix au-dessus du prix proposé par le pouvoir adjudicateur, ce qui est contraire au droit européen de la concurrence, sans que cela provoque suffisamment de réactions de la part de l'Autorité nationale de la concurrence, pourtant indépendante en principe.

L'un des principaux bénéficiaires de ce système serait Lõrinc Mészáros, un ami d'enfance du Premier ministre, ancien chauffagiste devenu l'une des premières fortunes du pays en quelques années - comme l'a fait remarquer un interlocuteur hongrois des rapporteurs, « il est difficile de devenir aussi riche aussi vite ».

L'Office européen de lutte anti-fraude ( OLAF) a enquêté sur des dossiers concernant la Hongrie et, comme c'est la règle, a transmis le résultat de ses investigations au parquet hongrois qui a décidé de ne pas ouvrir d'enquête. Ainsi, fin 2018, sur les 20 dossiers transmis aux autorités judicaires hongroises, seuls 9 cas ont fait l'objet d'investigations, mais aucune des poursuites judiciaires engagées n'a donné lieu à un jugement ni à une condamnation de nature pénale. Dans son rapport pour 2018, l'OLAF a fait état d'un niveau de fraude alarmant avec un taux d'irrégularités de 3,84 % sur l'ensemble des fonds européens utilisés sur la période 2014-2018, soit près de neuf fois la moyenne européenne (0,45 %). Ce rapport et le rapport spécial de la Cour des comptes européenne sur la lutte contre la fraude de janvier 2019 ont conforté la Commission dans sa volonté d'adopter une approche plus énergique à l'encontre des fraudes au détriment des fonds de cohésion. La Commission a ainsi établi un niveau de fraudes et d'irrégularités présumées représentant, d'après la presse économique hongroise, un montant de factures non éligibles d'un total de 1,25 milliard d'euros, soit environ 5 % des financements européens 2014-2020 affectés à la Hongrie. Le rejet de ces factures par la Commission a pour effet que les projets concernés devront être remplacés par d'autres projets si la Hongrie souhaite bénéficier de la totalité du financement alloué.

La lutte contre la corruption est rendue d'autant plus difficile que la Hongrie n'a pas souhaité rejoindre le Parquet européen, institué sous la forme d'une coopération renforcée, et compétent pour assurer la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. Les dirigeants hongrois interrogés sur ce point ont expliqué que l'on ne pouvait reprocher à leur pays de ne pas participer au Parquet européen dès lors que cette institution relève effectivement d'une coopération renforcée ; ce choix aurait d'ailleurs un fondement constitutionnel : la compétence dévolue au Parquet européen appartient au procureur général de Hongrie, qui est indépendant, et ne peut donc être déléguée à un organe européen. De plus, sur ces sujets, la coopération judiciaire fonctionne parfois mieux que l'intégration induite par la participation au Parquet européen ; or, la procédure applicable par le Parquet européen est lourde et complexe, au risque d'éloigner les citoyens de l'Europe.

Ces arguments paraissent toutefois relever de l'opportunité politique. D'ailleurs, plusieurs personnes rencontrées par les rapporteurs se sont dites favorables à l'adhésion de leur pays au Parquet européen, y compris un député d'opposition appartenant au Jobbik et le président de la Fédération nationale des collectivités locales (TÖOSZ). Les rapporteurs considèrent que la Hongrie ferait un geste de bonne volonté en rejoignant le Parquet européen. Cela traduirait la volonté réelle de ce pays de mieux lutter contre la corruption et les atteintes aux intérêts financiers de l'Union.

Source : Direction générale du Trésor, OLAF et entretiens sur place.

Par ailleurs, la Cour constitutionnelle a fait, elle aussi, l'objet de réformes qui ont été critiquées par la Commission de Venise qui a mis en évidence un risque de politisation de la Cour. Les compétences de cette dernière en matière budgétaire et fiscale ont ainsi été réduites, et sa jurisprudence antérieure au 1er janvier 2012 abrogée. Selon les chiffres du Comité Helsinki de 2018, sur 450 décisions rendues, la Cour constitutionnelle n'aurait invalidé aucune loi, et une seule décision de justice aurait été annulée.

Pour autant, les contrepouvoirs ne sont pas absents dans le système judiciaire hongrois. Ainsi, la Cour suprême (Kuria) prend régulièrement des décisions contraires aux objectifs du gouvernement (condamnation d'une chaîne de télévision publique ayant favorisé le Fidesz pendant la campagne électorale, ordre de retirer une campagne d'affichage hostile à l'immigration, invalidation de plusieurs milliers de suffrages des Hongrois de l'étranger, etc.) et son président a publiquement désavoué Mme Hando, présidente de l'OBH. Néanmoins, la Kuria risque de perdre en indépendance puisque, le 19 octobre dernier, le parlement a entériné la nomination de Zsolt Andras Varga comme président de la Kuria, alors que l'OBT avait très largement émis un avis défavorable à cette nomination. Cet avis était motivé par le manque d'expérience de M. Varga pour ce poste et par des risques pour l'indépendance du système judiciaire, le candidat ayant été plusieurs années l'adjoint du procureur général.


* 28 En application de l'article 258 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

* 29 Arrêt Commission c/Hongrie du 18 juin 2020.

* 30 En avril 2017, 70 000 personnes, dont 17 lauréats du prix Nobel et 900 professeurs d'université, ont manifesté à Budapest pour soutenir la CEU. Frans Timmermans, alors premier vice-président de la Commission européenne, a présenté des observations sur ce sujet. L'APCE a adopté une résolution spécifique à l'issue d'un débat d'urgence.

* 31 Arrêt Commission /Hongrie du 6 octobre 2020.

* 32 Arrêt Szabo et Vissy c. Hongrie du 12 janvier 2016.

* 33 Eurobaromètre spécial 502. La corruption. Décembre 2019.